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金融业的统合监管、立法与司法
——在金融危机下的金融发展与金融法治研讨会上的演讲
郭锋
上传时间:2010/3/26
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内容提要: 美国由“次贷”危机引发的全球性金融海啸暴露了美国式金融监管体制和立法的弊端。其中至为深刻的教训,是美国在金融衍生产品泛滥、多重监管机制明显落后于金融创新的情况下,过度相信市场经济的自我调节力量,过高估计传统监管与立法的优势和自身的文化价值观,漠视了欧亚国家“金融大爆炸(financial big bang )”后出现的全面监管体制的巨大变革---金融业统合监管模式 (cross-sector integrated supervision、Integration of Financial Regulations)的建立。金融业统合监管模式是将金融业作为相互联系的整体进行统一的、综合的监管,把对银行、证券、保险等金融业的监管权均交由单一的、职权配置充分的监管机构负责。二十世纪末以来在全球范围内金融、资本市场统合法和金融业统合监管模式的诞生,使全球金融监管法律制度进入一个全新的时代。
一、金融业统合监管与立法的动因与发展情况
 
     自20世纪30年代形成的分业监管模式是分业经营的必然产物。分业经营的理论依据则是自由主义。从70年代中期开始,美国等西方国家形成了一场强有力的旨在废除各种特定管制的政治运动和法律改革。在里根及其后续继任者的极力推动下,以私有化、市场化和自由化为目标的“华盛顿共识”在拉美和西方国家迅速推行。自由主义思潮泛滥的结果,是导致美国等西方国家的银行业、证券业、保险业全面放松管制,很多国家都通过了所谓的金融现代化法案。
      金融业混业经营引发了多样化的金融产品创新,金融机构(银行业、证券业和保险业)之间的界线日益模糊。对金融产品分类监管的传统金融监管模式受到巨大挑战。为了迎接金融全球化、金融服务业自由化的挑战,英国 1986年通过《金融服务法》(Financial Service Act 1986) ,内容涵盖证券、期货、保险等所有金融服务业。1997年成立了统一的金融监管服务局(FSA)。欧盟以德国为代表的多数国家都相继颁布了统一的金融市场立法,建立了集中合一的金融监管机构。亚洲的日本、韩国也先后采取行动,日本2001年设立了统一的金融厅,2006年制订了《金融商品交易法》。韩国1998年成立了统一的金融监管委员会,2007年7月通过了《资本市场统合法》。
但是,美国金融监管体制并未适应混业经营的制度要求。尽管金融风险防控是美国金融监管法律制度中一项非常重要的内容,但有关法律制度设计却在一些关键环节出现了缺失。从法经济学的理论视角来看,在金融产品日益丰富的情况下,监管制度和立法、司法制度供给不足,是其重要原因。
 
                            二、在统合监管方面,应在功能性监管和目标性监管之间做出选择
 
     统合监管模式是对分散监管的背离。分散监管是把金融市场划分为银行、保险、证券和期货等四大产业部门(industry segment)进行分别监管。在分业经营的情况下,各职能监管机构的治理目标带有明确的部门性,利益难以协调,甚至可能相互冲突。
    功能性监管的核心是将金融投资业、金融投资商品、客户根据经济实质进行重新分类,以金融投资商品、金融投资业、客户为标准对金融功能进行分类,只要金融功能相同就适用同一的标准与规则。对于作为同一金融功能对象的投资者也适用同一的投资者保护制度。功能性监管的逻辑结论是建立金融市场的统合监管机构。
    目标性监管是建立基于目标(objectives-based)的监管模式,依据主要的监管目标来建立监管架构。与分散监管模式相比,目标性监管可以更加好地适应金融市场的形势变化;与统一监管模式相比,目标性监管可以更加清晰集中地执行特定的监管目标。
     美国确定了面向目标性监管架构的最终演进路径,但奥巴马政府目前选择了温和改良性的或不彻底的功能性监管模式,这是基于美国根深蒂固的自由主义经济倾向、强烈的反垄断意识以及极其分散的利益格局等政治经济层面的原因。我们认为,目标监管具有不确定性,解释的模糊性、任意性,中国应根据功能性监管来构建统一的金融监管体制。因为中国是高度中央集权的国家,文化上具有大一统特征,割据治理导致的纷争、无效率、无人负责以及混乱自始存在于多头管理的监管体系中。
 
        三、在统合立法方面,应适应从纵向行业规制向横向金融商品规制的国际发展趋势
 
     20世纪末21世纪初,一些主要金融大国不断完善金融市场、资本市场立法,力求构建与统合监管模式相适应的资本市场统合立法。金融统合立法出现了从以往纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势。其中,尤其以英国、德国、日本、韩国等为代表。
      金融统合立法的核心或基础,是创造或引入了“金融投资商品”的概念。传统法律条文中,投资银行可以经营的商品被具体的列举为如股票、债券、有价证券、货币(通货)等,不在这个名单中的商品是不能经营的。金融统合立法将“证券”扩展为“金融商品”的概念,对有价证券的范围进行了横向扩大。将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念,最大限度地将具有投资性的金融商品、投资服务作为法的规制对象,避免产生法律的真空地带,达到充分全面的投资者保护之目的。
     “金融投资商品”这一全新的法律概念全面贯穿于各国的金融统合立法中:英国2000年《金融服务与市场法》的“投资商品”定义包含“存款、保险合同、集合投资计划单位、期权、期货以及预付款合同等”。德国通过2004年的《投资者保护改善法》导入“金融商品”概念,对“有价证券、金融市场商品以及衍生品交易等”做了界定。欧盟2004年4月通过的《金融工具市场指令》引入了“金融工具”的概念,涵盖了可转让证券、短期金融市场工具、集合投资计划单位和衍生品交易。在亚洲的金融统合立法中,日本《金融商品交易法》将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念。韩国把以前几十个金融产品归纳成三种类型:证券、场内衍生产品、场外衍生产品。韩国的资本市场统合法用可以概括所有具有“投资性”金融商品的单一概念来定义金融投资商品。
 
                                            四、我国金融统合立法的若干思考与建议
 
     我们认为,此次危机虽未对我国的金融安全和金融体系造成大的影响,但是,从长远战略来看,探讨金融业的统合监管模式具有重要的现实意义。不可否认的是,我国政府高度重视应对金融危机,但主要还是采取传统的投资拉动经济模式,对制度建设和法律改革没有从根本上予以重视。我国需要大力推进金融体制改革,金融衍生产品的发展和金融混业经营的趋势将对我国金融监管模式和金融法制提出新的挑战。
     金融发展史表明:金融市场在由初级向高级的发展过程中,危机总是相伴而行的,而管控金融危机的制度建设和法律规制一刻也没有停止。由于近代、现代的金融危机主要发源于美国和欧洲等市场经济体,因此,这些国家管控金融危机的法律制度一般来说是较为成熟的。研究表明,英美法系的法律模式在上个世纪30年代大危机之后,为后来六七十年的经济繁荣奠定了制度基础。但同时,由于西方国家的政府、国会甚至司法机构不断受到市场利益集团的影响和渗透,其法律制度在约束机构的自利、贪婪行为,防控系统风险,保护投资者权益方面所存在的漏洞和不当也留下了深刻的教训。
我们认为,管控金融市场的法律模式不存在绝对的范本,每一个国家都应当根据本国金融市场的现状、特点和问题,在借鉴其他国家的经验的基础上,构建和完善本国的金融立法。具体建议如下:    1、改革我国现有的金融法律制度。应在修改或废除现有的银行法、保险法、信托法、证券法、投资基金法的基础上,制定一部综合的《金融服务法》或《金融商品发行和交易法》。
2、建立管制主义支配下的自由金融市场体系。
3、立法应动态覆盖金融创新环境下不断出现的监管真空。以金融衍生产品为发展趋向的研究现代金融市场总是会不断释放和暴露出新的风险点,而法律制度一般具有滞后效应,应通过动态的立法适时的覆盖金融创新过程中所蕴含的风险和危机。推动立法扩大监管范围,把私募基金、对冲基金、信用评级机构等纳入规范的监管视野,并加强对金融关联企业的并表监管。
4、立法构建控股公司混业经营、其他法人分业经营的复合型经营模式。由于全能银行模式对于商业银行的法制环境、监管水平、内控制度、产权清晰等均有较高的要求,我国现阶段并不适宜全能银行制,在混业经营的多种实现方式中,金融控股公司形式是符合我国金融业从分业经营过渡到混业经营需要的。它可以在子公司层面实行“分业经营”,而在母公司层面实现“综合经营”,实现在同一控制权下的金融业务多元化。而金融控股公司以外的一般金融法人仍然实行分业经营。
5、进行统合监管建立统合型的“国家金融监督管理委员会”。在目前国家酝酿的大部制方案中,金融监管的大部制应当正式提上议事日程。美国金融危机的教训给我们最大的镜鉴是,应对金融危机和监管失灵的有效机制是构建高度集中统一的金融市场政府监管机构。因此,在合并银监会、证监会、保监会“三会”的基础上,建立统一的“国家金融监督管理委员会”刻不容缓。上海作为致力于国际金融中心建设的城市,可考虑进行综合监管、立法与司法的地方试点。
 
    我们认为,致力于统合监管、立法、司法需澄清的几个观念误区:
1、金融危机不能说明混业经营、全能银行模式的失败,更不能做出中国不需要混业经营和金融控股公司的结论。
2、中国建立统合监管与立法的障碍主要来自监管部门对自身权力和利益的迷恋,他们这种自利的考虑与市场主体的期盼和建立有效率的市场的监管目标是背道而驰的。
3、监管、立法、司法部门应充分考虑金融、资本市场中投资者和融资者的不同目标和要求,减缓矛盾冲突,通过使投资者获得收益的方式提升投资者对市场的信心。
4、金融创新的实质是转移、分散、放大风险和规避管制。在目前阶段应加大金融衍生品创新的经济成本、税收成本和法律成本。
5、金融国际化、全球化的趋势不可逆转,我们应提早完善监管机制,构建具有前瞻性的与国际接轨的立法与司法制度,不可盲目自大、闭关自守,要有规则意识、制度意识、法律意识。
6、在全球金融危机的冲击下 ,各国政府都在将企业国有化、强化政府对资源的控制。在此情况下,我们有必要认识中国经济金融所处的特定历史阶段,以及政府的过渡管制特征,金融创新不足和滞后的现象,继续坚持市场经济的改革方向,建立和控股自由、民主、法治的财产和金融基础。
 
 
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