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我国金融监管制度改革的回顾与展望
曾筱清
上传时间:2010/4/8
浏览次数:3680
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一、我国金融监管制度改革的回顾与评价
(一)1983年以前的体制
     1979年以前,我国一直实行“大一统”的银行制度。中华人民共和国成立后,政府接管了所有的官僚资本银行,将它们并入中国人民银行。1902年成立的中国银行虽然对外仍保留其名称,但对内则被中国人民银行接管,改组为中国人民银行的对外局,是中国人民银行专门办理外汇业务的金融机构。1954年成立的中国人民建设银行并不办理银行信贷业务,而只办理基本建设投资拨款业务,1958年被改组为财政部基建财务司,专门办理基本建设财政拨款业务。交通银行除了香港分行尚保留外,其余机构被分别并入中国人民银行和中国人民建设银行。中国人民保险公司自1958年就未再办理国内业务,机构和人员都大量缩减,到1979年仅被作为中国人民银行所属分支机构保留了下来。中国农业银行经过几次撤消和重建,于1965年并入中国人民银行,而农村信用合作社实际上是中国人民银行的基层机构。这样,在很长一段时期内我国只存在一家银行一一中国人民银行。
    作为唯一的银行,中国人民银行既行使中央银行的职能,也办理商业银行的业务。中国人民银行在全国各省、市、县均设有分支机构,其办事处、储蓄所、营业所等基层组织机构遍布城乡各地。
    全国的流动资金在中国人民银行的账户上都可以反映出来,国家通过中国人民银行统一分配和管理资金。在计划经济体制下,中国人民银行实际成为实行计划的工具和财政的出纳,毫无独立性可言,不是严格意义上的中央银行。同时,资金的运营效益与基层金融机构毫无利益关系,无法调动基层金融机构的积极性;基层金融机构没有自主权,也无法根据经济情况的变化调整资金的运用,严重阻碍了资金的流动性。因此,中国人民银行也不是真正的商业银行。
1978年,我国开始实行改革开放,金融体制也发生了巨大的变化。1979年开始,我国相继恢复了中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司,为中央银行体制的建立奠定了基础。
(二)1984年-1993年的金融体制
     1983年9月,国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》确定中国人民银行为国务院领导和管理全国金融事业的国家机关,不对企业和个人办理信贷业务。为此,中国工商银行于1984年1月成立,从而使中国人民银行从具体的商业银行业务中解脱出来。我国的银行体制也开始走出封闭的旧体制,开展对外金融活动,登上了国际金融大舞台。1980年,我国恢复了在国际货币基金组织和世界银行的合法地位。1985年,我国与国际清算银行建立了业务往来关系。1986年,我国加入了亚洲开发银行。
      1986年1月,国务院发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》,以法律形式体现了我国金融制度改革的成果。《银行管理暂行条例》明确了中国人民银行是国家的中央银行,还确立了具有中国特色的专业银行体制,即中国工商银行、中国银行、中国农业银行、中国人民建设银行均是国家所有的独立核算的经济实体,按照规定的业务范围,分别经营本、外币的存款、贷款、结算以及个人储蓄存款等业务。从此,我国开始形成以中央银行为领导,国家专业银行为主体,多种金融机构并存、分工协作的金融组织体系。
   《银行管理暂行条例》对于巩固我国金融领域的改革成果,促进银行业的发展发挥了重要作用。1986年6月,我国第一家综合性的股份制银行一一交通银行成立。1987年又有两家全国性的商业银行——中信实业银行和光大银行成立。之后,各地不断出现了一些区域性的商业银行,如福建兴业银行、广东发展银行、深圳发展银行和招商银行、华夏银行、浦东开发银行等。城市信用社也得到了较大的发展。1992年全国共有30多个城市组建了城市信用社联社,使城市合作金融向规范化和有效管理迈进了一步。金融领域的对外开放也取得了新进展。
      但是,随着我国改革开放的深入,《银行管理暂行条例》的缺陷逐渐暴露,已无法满足金融建设的需要。主要表现在:《银行管理暂行条例》的法律层次低,影响了它的法律效力,难以维护中央银行的权威性,使得中国人民银行的宏观调控未能发挥应有的作用;中国人民银行的重大决策历来是由国务院决定或批准,其最高权力机构一一理事会形同虚设;政府不仅可以向中国人民银行临时借款,出现财政赤字时还可以向中国人民银行透支,致使中国人民银行无法控制货币发行,很难稳定币值;由于缺乏强有力的手段,中国人民银行对金融业的监管也有些力不从心。另外,《银行管理暂行条例》的内容比较简单,随着我国经济体制改革的不断发展,金融体制也发生了巨大的变化,出现了大量的新型金融关系,超出了《银行管理暂行条例》的调整范围。到1993年底,我国除了四大国家专业银行外,还有交通银行等9家银行,4000多家城市信用合作社,50000多家农村信用合作社。还有各类保险公司20家,信托投资公司380多家,企业集团财务公司50多家,金融租赁公司14家,证券公司80多家。银行的信贷资产质量不高,截至1992年底,银行的各类坏帐、呆帐约占银行信贷资产的15%,造成了银行的经营困难。因此,1989年初,新的银行法的起草工作开始进行。
(三)1994年——至今
1.政策性银行与商业银行业务分离
     1993年,中共中央十届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确立了加快金融体制改革的指导思想,为中央银行法和商业银行法的立法工作指明了方向。同年12月,国务院依据该指导思想发布了《关于金融体制改革的决定》(以下简称《决定》),其主要内容有:(1)把中国人民银行办成真正的中央银行,建立在国务院领导下独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系;(2)将政策性金融与商业性金融分离,把国家专业银行办成真正的国有商业银行,建立以国有商业银行为主体,各种金融机构并存的金融组织体系;(3)完善货币市场和证券市场,建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场。根据《决定》,1994年国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口信贷银行三家政策性银行成立,从而实现了政策性金融与商业银行金融分离,解决了国有专业银行身兼二任的问题,割断了政策性贷款与基础货币的直接联系,确保了中国人民银行调控基础货币的主动权,为完善中央银行的宏观调控和国有专业银行向国有商业银行转换奠定了基础。
     1995年3月18日,第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》,以法律的形式规定了中国人民银行即中央银行的法律地位。同年5月10日,《中华人民共和国商业银行法》也获通过,我国现行的银行法律制度开始形成。
     1995年3月18日,第八届全国人大第三次会议表决通过的《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称“《中国人民银行法》”),以基本法律的形式明确规定了中国人民银行作为我国中央银行的地位,从而使我国中央银行的法制建设步入了一个新的时期。
     《中国人民银行法》共8章51条,依次为总则、组织机构、人民币、业务、金融监督管理、财务会计、法律责任及附则。内容主要包括:中国人民银行的性质与法律地位、法定职责、组织机构、货币政策、法定业务及操作、金融监督管理、财务会计、法律责任等。
根据《中国人民银行法》的规定,中国人民银行行使两大基本职能,即制定和执行货币政策的职能、对金融机构进行监督和管理的职能。
      为了加强中央银行制定和执行货币政策的独立性,增强其货币调控职能,国务院提议将中国人民银行行使的金融监管职能予以分离。
2.中央银行的三次职能转变
中国人民银行作为我国的中央银行,经历了三次转变其职能的历程:
    1983年,中国工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分离出来,使中国人民银行实现了中央银行与商业银行的分离。
    1992年10月26日,中国证监会正式成立;1998年11月18日,中国保监会正式成立。证券、保险市场的监管职能从中国人民银行的金融监管职能中剥离出来,中国人民银行保留行使对银行业(包括信托业)的监管职能。 
    2003年4月26日,全国人大常委会通过由中国银行业监督管理委员会(以下简称“中国银监会”)行使原由中国人民银行履行的监督管理职权的议案,新设中国银监会,实现中央银行的货币政策与银行业(包括信托业)监管职能的分离。
(三)我国中央银行法律制度改革的主要内容
2003年12月27日,备受关注的三部银行法——《中华人民共和国银行业监督管理法》(草案)、《中华人民共和国中国人民银行法》(修正案草案)、《中华人民共和国商业银行法》(修正案草案),在十届全国人大常委会第六次会议上获得表决通过,并于2004年2月1日起施行。这无疑是我国金融立法进程中和银行业发展中的一件大事和喜事,它们勾画出未来我国金融调控和银行业管理的基本法律构架,是完成我国银行业法律体系的重要一步。
    之所以要将三部银行法同时安排审议和表决,主要是为了解决两方面的问题:一是明确中国人民银行和中国银监会各自职责的定位、分工以及业务交叉时的协调与配合;二是保证三部银行法在制定和修改中相互统一,避免矛盾和抵触,增加法律制定后的可操作性和权威性。从整体上看,上述两方面需要解决的问题,在三部银行法中得到了较好的体现。
    《银行业监督管理法》的制定,从2003年4月28日中国银监会正式挂牌,到该法获得表决通过,仅用了八个月时间。在这么仓促的时间里要制定出一部很完善的法律几乎不大可能。但是,我们仔细阅读其中的内容,探究其中的监管思想,可以看到,该部法的制定还是相当成功的,体现了先进和成熟的金融监管理念,比如,《银行业监督管理法》共计50条,其中的实质性条款41条,程序性条款9条;在41条实质性条款中,就有27条体现了《巴塞尔协议》的精神和国外成熟的监管经验。
    《中国人民银行法》和《商业银行法》的修改,主要是为了适应中国人民银行职能的调整和金融监管体制的改革,最大限度地以法律的形式划分中国人民银行和中国银监会的职责以及双方之间的协调和信息共享。为此,在两部法修改中,以“尽可能地提高货币政策实施的有效性和监管的效率,最大限度地减少金融机构的监管成本”为指导思想,使得修改后的《中国人民银行法》和《商业银行法》作出了一系列的制度性安排,较好地体现了立法的先进性和前瞻性,以及金融监管理念的变化。
调整后的中国人民银行的职能,分别体现在修改后的《中国人民银行法》和《商业银行法》中,从中可以看出我国中央银行法律制度改革的主要内容。
4.  修改《中国人民银行法》涉及的主要内容。
    (1)中国人民银行的现行职责集中体现在:“一个强化、一个转换和两个增加”。
    原《中国人民银行法》共计八章51条,赋予中国人民银行的职责主要有制定和执行货币政策、实施金融监管和提供金融服务三个方面。修改后的《中国人民银行法》,法律条文增加至53条,对25处进行了修改,其中增加4条,删除2条,修改19条,将中国人民银行的职责调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。概括而言,调整后中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现在:“一个强化、一个转换和两个增加”:
    “一个强化”。就是强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。具体而言,《中国人民银行法》第十二条要求中国人民银行货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中发挥重要作用;第二十三条增加了中国人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币政策工具;第三十一条要求中国人民银行依法监测金融市场的运行情况,对金融市场实施宏观调控,促进金融市场协调发展等等。
    “一个转换”。即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能,转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能,即维护金融稳定的职能。具体而言,《中国人民银行法》第一条删除了“加强对金融业的监督管理”,而代之以“维护金融稳定”;第二条明确中国人民银行在国务院领导下防范和化解金融风险,维护金融稳定,删除了原《中国人民银行法》的第三十一条,即“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及业务范围”,而代之以“中国人民银行依法监测金融市场的运行情况,对金融市场实施宏观调控,促进其协调发展”;增加了第三十四条,即“当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,为了维护金融稳定,中国人民银行经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督”等。
“两个增加”。是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。《中国人民银行法》第四条规定:中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测。
(2)修改后的《中国人民银行法》保留了人民银行必要的监管职责。
    根据我国目前的金融监督管理体制,中国人民银行为履行制定、执行货币政策,维护金融稳定,防范和化解系统性金融风险等职责,必须要保留对货币市场、金融机构部分业务等的监督管理权力。例如,中国人民银行负责的监督管理全国银行间债券市场、同业拆借市场、银行间外汇市场和黄金市场,审批商业银行结售汇业务等监管职责。人民银行所保留的这些必要的监管职责中,有些是与中国银监会的监管职能完全可以划分清楚的,例如上述中国人民银行所保留的监管职能和修改后的《中国人民银行法》第三十二条所规定的九项直接监督检查权。
    对于中国人民银行为了实施货币政策和维护金融稳定,需要对银行业金融机构进行监督检查的,则第三十三条规定了中国人民银行可以建议中国银监会对其进行监督检查。例如,银行业金融机构违反利率管理规定、违反支付结算有关规定的违法行为。但当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,为了维护金融稳定,根据第三十四条的规定,中国人民银行经国务院批准,有权对银行业金融机构进行全面检查监督。
    5.修改《商业银行法》涉及保留中国人民银行必要监管职责的主要内容。
《商业银行法》涉及保留中国人民银行必要监管职责的内容将在《商业银行法》中介绍。
总之,中国银监会作为银行业监管部门,对银行类金融机构具有机构监管的权力,但不排斥中国人民银行对金融机构的功能监管权。而且,中国银监会的机构监管与中国人民银行的功能监管也各有不同的侧重点,两者在现实操作中是完全可以加以区分的。
注释:
数据引自中国人民银行副行长周正庆:《关于〈中华人民共和国商业银行法(草案)〉的说明》。
   参见中国人民银行有关负责人就《中国人民银行》的修改答记者问。
 
 
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