首页 | 金融服务法总论|证券和金融商品交易法|银行法票据法|保险法|信托法|金融公法|金融税法|环境金融法|国际金融法|法金融学
中财法学论坛|国外动态|金融服务法评论|金融服务法研究咨询报告|金融法案例|金融法规速递|金融消费者教育|课程与课件|金融法考试
 今天是
中国法学会证券法学研究会公告      [注意]关于举办“学习贯彻习近平总书记 关于全面依法治国的重要论述”论坛的通知      “政府数据开放的理论与实践”学术研讨会暨中央财大—京东数科“数据治理与大数据法制沙龙”第2期      《私募投资基金管理暂行条例(征求意见稿)》专家咨询会在京召开     
您现在的位置:首页>>>金融服务法总论
我国金融宏观审慎监管的现状与展望
曾筱清 井维维 杨子江 杨益东  中央财经大学金融服务法研究中心
上传时间:2014/1/7
浏览次数:3910
字体大小:
内容提要: 本次金融危机爆发后国际组织提出了宏观审慎监管的理念,宏观审慎监管关注系统性风险,其目标在于维护金融稳定。我国在现行《中国人民银行法》中明确了由中国人民银行维护金融稳定的职责,但其关注点主要是综合分析和评估系统性金融风险,提出防范和化解系统性金融风险的政策建议,然而,这些与宏观审慎监管的职并不能划等号。本咨询报告分析了我国在宏观审慎监管方面存在的不足,提出了我国构建宏观审慎框架的具体建议。报告指出,宏观审慎监管是关注系统性风险、防范金融体系风险的监管制度,宏观审慎监管需要微观审慎监管的配合与协调,同时要注意宏观审慎监管政策与财政政策和货币政策的配合与协调。因此,如何建立并健全一整套较为完善、适合我国国情的宏观审慎监管制度架构是关键所在。

    我国从1978年金融改革开放至今,三十多年来的金融业取得了显著的成绩。然而,金融危机将会循环往复,永远不会消灭。我们必须居安思危,清楚地认识到目前我国尚不是金融强国,金融监管体系还存在诸多不足与缺陷。我国金融监管的改革任重而道远,必须吸取本次金融危机的教训,在借鉴国际金融监管改革的经验的基础上,结合本国国情,构建宏观审慎监管框架。同时,我国还应当不断提高金融监管的专业性和有效性,敏锐观察和跟踪分析国内外金融形势,做好应对预案,切实防范金融风险。重视并强化基础性金融法律制度建设,基本形成较为健全的金融生态环境,有力保障我国金融业的竞争活力和国家金融稳定。

    完善我国的金融审慎监管需要做好长期规划。随着经济社会的高速发展,金融创新不断加强,金融产品更加复杂,金融市场呈现出相互渗透的趋势,对我国金融体制和金融监管模式进行变革的呼声不绝于耳。对于未来我国金融监管改革的趋势,需要在因应金融混业经营和实现宏、微观审慎监管的视野下进行探讨。因此,如何进一步推进我国金融统合监管改革,也将是一项需要大胆提出创新并详细论证和谨慎实践的课题。

    一、我国金融宏观审慎监管的现状

    1978年中国金融业开启改革开放的大幕至今,我国金融改革始终坚持渐进、市场化的方向,形成了一条有中国特色的金融发展道路。在本次席卷全球的国际金融危机中,我国所受到的冲击较小,客观地说,这主要是因为中国的金融创新和金融开放程度还比较低。同时,在金融综合经营和金融全球化的国际大视野下,面对不断增加并更加复杂的金融风险,我国金融监管的目标主要留在微观审慎监管层面,缺乏对系统性风险进行监控与防范的宏观审慎监管制度。

    (一)系统性风险的监管制度存在空白

     “系统性风险”不是一个新的概念,但在本次金融危机后,各国普遍认为缺乏对系统性风险进行关注和有效监管是造成本次金融危机发生并扩大为席卷全球的金融危机的主要原因。所谓系统性风险实际上就是整个金融体系崩溃或丧失功能的或然性 ,系统性风险比单个金融机构的风险危害更大,它不再是一个单纯的事件,而是需要监管机构进行日常跟踪和评估的连续变量。目前我国在关注系统性风险监管制度上还存在以下不足:

    1. 缺乏专门监控的机构

    根据我国的金融体制和2003年修订的《中国人民银行法》,“维护金融稳定”是中国人民银行的法定职能,但是中国人民银行只是在原则上获得了维护金融稳定的权力,立法层面上并未赋予中国人民银行管理银行、证券、保险等金融部门以及与金融稳定相关事务的具体权限。在实践操作中,中国人民银行保留的金融监管权主要体现在《商业银行法》中,集中表现为对商业银行的功能监管。至于中国银监会、证监会和保监会,它们的金融监管则侧重于微观审慎监管,更多地关注其所监管的金融行业中单个金融机构的风险,并不具有充分的宏观安全意识。因此,在现行制度框架下,我国的金融监管关注于微观审慎监管,对于金融市场的系统性风险而言,并没有一家监管机构对防范系统性风险负总责。

    2. 金融监管的范围过窄

    系统性风险存在于金融市场的每个环节,它可以通过各个渠道进行扩散。在现代金融社会里金融系统性风险的原因日益多样化,因此,对系统性风险进行监管需要将金融监管的范围拓展至覆盖所有重要的金融市场、金融产品和金融机构。在监管的机构对象方面,系统性风险的监管要求不仅对商业银行、投资银行等传统金融机构进行监管,还要对对冲基金、影子银行等非传统金融机构进行监管;在监管的产品对象方面,系统性风险的监管要求不仅对传统的金融产品诸如股票、债券进行监管,还要对金融衍生品进行监管;不仅要对场内交易市场进行监管,还要对场外市场、以及支付结算体系和清算系统进行监管。而我国当前金融监管的范围与系统性风险监管所要求的监管范围相比较而言,尚不足以覆盖所有的金融市场、金融产品和金融机构。例如,现行市场上的各种“银信合作”和“投资理财”产品就无法从单个行业对之性质进行认定,也带来了无法确认其监管机构的问题。再如,对于“影子银行” 的监管尚不明确也是我国宏观审慎监管层面的一个重要缺陷。

    3. 尚未明确对系统重要性机构的监管标准

    现代金融体系已经形成一个由资产负债表相互关联的网络,大型金融机构处于支付的中心环节,一旦出现问题,会自然产生某种溢出效应,给其他金融机构带来冲击。 随着金融网络的日益复杂,作为在整个系统中占据重要地位的机构,系统重要性机构之间的相互作用不仅增加了系统性风险,而且还使得风险在金融部门和实体经济之间进行传递。与此同时,系统重要性机构还存在着“太大而不能倒”的问题。因此,对系统性风险的监管要求对金融体系中的系统重要性机构进行更为严格和全面的监管。2011427日,中国银监会颁布了被称为“中国巴塞尔Ⅲ”的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》,在该《指导意见》中,银监会明确了在市场准入、审慎监管标准、持续监管以及监管合作方面对系统重要性银行的监管要求。在对系统重要性机构的监管上,我国迈出了历史性的第一步。然而在系统重要性机构的监管上,该《指导意见》还是存在一些不足之处。

    首先,该《指导意见》对系统重要性机构的监管措施不够。巴塞尔协议Ⅲ中对系统重要性机构规定了一系列的监管措施例如,附加资本要求,应急资本以及自救债券等。该《指导意见》只规定了附加资本要求与自救债券,没有规定应急资本措施。此外,巴塞尔协议Ⅲ中还规定了一些其他措施,例如银行对场外衍生工具使用中央结算对手的资本激励机制、以及惩罚过度依赖银行间短期资金支持长期资产的流动性要求等,这些在我国对系统重要性机构的监管措施中并未体现出来。其次,对系统重要性机构的监管职责未得到充分分配。由于金融网络和体系的复杂,以及金融监管信息需要相互沟通,系统重要性银行仅依靠银监会进行监管显然是不够的。而且,系统重要性机构还包括除银行之外的金融机构,我国目前只有银监会明确表示将承担起对系统重要性机构的监管职责尚不能满足系统性风险监管的要求。最后,系统重要性机构的监管,需要有效的国际协调。2011114日,金融稳定理事会发布的首批全球29家“系统重要性金融机构”名单中,中国银行成为中国乃至新兴经济体国家和地区中唯一入选的机构。如何对中国银行进行审慎性监管,并与国际监管相协调也是当前需要解决的问题。

    (二)宏观审慎监管主体尚未明确

    在法治国家,一国的金融监管制度必须通过明确的监管主体予以落实,并且通过立法授予该监管机构相应的监管权限,这样才能确保金融监管的合法性、稳定性和有效性。宏观审慎监管亦是如此。

    我国宏观审慎监管的主体至今并没有得到明确。一方面,中国人民银行是否承担宏观审慎监管的职责在法律上和实践中尚不明确。现行《中国人民银行法》中明确了由中国人民银行维护金融稳定的职责,并且中国人民银行不仅多次在其发文中强调要注意系统性风险,更是在其发布的《中国金融稳定报告2010》和《中国金融稳定报告2011》中,连续两年提到要加强宏观审慎监管,构建宏观审慎管理制度框架,并对框架内的基本因素进行了详细阐述。然而必须注意到,金融稳定与宏观审慎监管并不是同一个概念,至今没有任何一部法律或者法规明确授权中央银行承担宏观审慎监管的职责。因此,在我国,中央银行承担宏观审慎监管职责目前只是一种被广泛探讨的观点,至多在当前的中国是一种趋势,尚未形成一种制度。

    另一方面,中国银监会所出台的文件表明将要实施宏观审慎监管,但仍未得到法律授权 。然而中国银监会在宏观审慎监管中应发挥何种程度的作用尚不明确,是否可以作为宏观审慎监管的主体以及履行何种宏观审慎监管职责都在讨论之中。更重要的是,一个监管主体是否具有对某对象的监管权力,不是依靠该监管机构自己出台的监管指导文件就可以确定的。在法治国家,必须通过立法授权,即全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的法律中授予该监管机构相应的监管权限,或者由国务院出台行政法规赋予其在法律明确授权之外的其它职能。我国宏观审慎监管的主体及其监管权力,有待立法予以明确。

    (三)有效的金融监管协调机制尚未实现

    金融监管是一门协调的艺术,不仅要协调国家干预和市场约束之间的关系,还要协调不同金融行业、金融市场的配合。在此过程中,监管者需要研究金融市场整体是如何发展,各个金融市场的构成部分如何衔接,防火墙怎么建设等问题,需要解决金融市场各监管部门之间怎样协调与相互配套这一重要问题。

    2003年设立银监会以后,我国金融业分业经营、分业监管的体制逐步健全。在旧有矛盾得以解决的同时,新的矛盾又开始显现——金融监管缺乏有效的协调机制。我国并非没有监管协调的机制,而是当前的监管协调机制存在缺陷,不足以实现金融监管协调的目标。目前的监管协调机制主要由四个部际联席会议组成:国务院反假货币工作联席会议 、反洗钱工作部际联席会议 、处置非法集资部际联席会议 、金融监管部际联席会议机制 以及国务院金融旬会

    目前我国的金融部际联席会议机制和国务院金融旬会就是我国的金融监管协调机制,这两个监管协调机制中实际上并未发挥出应有的作用。就联席会议机制而言,首先,联席会议机制的性质只是“议事机构”,缺乏领导机构、政策强制力以及权威不足是它的天然缺陷。其次,联系会议机制通常以多部门签订“备忘录”的形式建立,缺乏有效的约束机制。签订“备忘录”一方面使得金融监管协调方式仅限于“一事一议”的层面,非常不规范;另一方面,一旦部门之间对某些政策或业务产生利益纠葛,很容易导致协调无效。最后,当前我国的联席会议机制没有体现出中央银行发挥维护金融稳定的作用。中国人民银行担负着维护金融稳定、防范和化解系统性金融风险的职能。如果不赋予它相应的维护金融稳定手段和行政权威,它最终只能事后救济,而真正有意义的风险防范职能则无从体现。就国务院金融旬会而言,它的问题主要有:首先,该旬会没有明确协调的对象和范围边界;其次,国务院没有促成该旬会形成或者制定规范部际协调的制度,对“一行三会”和国家外汇管理局的部长、局长甚至一般办事人员,缺乏直接的制度约束力;最后,此旬会只是在出现金融部门监管冲突的事件时,由国务院主导“一行三会”等机构来进行协调,对于日常监管中存在的基础性监管,反而没有专门的协调机制,难以实现有效监管。

    二、构建我国金融宏观审慎监管框架的对策

    近年来随着我国金融市场的不断深化、金融创新不断发展,我国金融行业日益渗透和融合,金融业务也呈现出多元化的趋势。与此同时,我国金融状况还具有一定特殊性,如高储蓄率、金融机构在行为模式和经营理念上较高的同质性。此外,我国经济正处于转轨时期,金融经济和实体经济之间的联系更加紧密,整个金融体系仍面临防范系统性风险的重要任务。当前我国分业监管的金融监管体制已显露出了不足之处,即监管空白和监管重叠的问题同时存在。后危机时代下,各国反思各自的金融监管,一些国家诸如美国、英国都开始建立宏观审慎监管的机制,不同程度地加强了金融监管。如果我国不顺应当前加强宏观审慎监管的趋势,就很有可能成为国际金融投机者进行金融风险回避的避风港,这将对我国金融体系的稳定带来巨大的危害。因此,顺应国际金融监管改革的趋势,将金融体系视作一个整体,尽早地构建宏观审慎监管框架,建立起系统性风险的防范机制,在金融创新和金融稳定中维护良好的平稳和可持续发展,摆在了国家未来五年规划发展纲要的重要高度。20103月,全国人大通过的我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第四十八章第三节“完善金融调控机制”中明确提出,要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架,建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制。”

    构建我国的宏观审慎监管框架,需要树立先进的监管理念,明确宏观审慎监管的主体和宏观审慎监管工具,合理分配监管的权限并协调监管机构的监管职能,还需要通过立法将宏观审慎监管机构的设置和相应的监管措施规范化,形成一种长久而稳定的制度。

    (一)树立先进的监管理念

    金融监管理念是一国金融监管体制的核心因素之一,金融监管理念指导着金融监管的方向。科学的监管理念是一国实现金融监管有效性的指导因素,确保金融监管整个过程的方向正确性,避免在监管过程中出现重大的监管失误,从而追求花费尽可能小的金融成本实现加强金融监管的良好效果。构建宏观审慎监管框架,首先必须树立先进的金融监管理念,将先进的监管理念贯穿于宏观审慎监管的全过程。具体而言,构建我国宏观审慎监管框架,应当树立起以下几个方面的金融监管理念。

    1. 宏、微观审慎监管并重的监管理念

    宏观审慎监管是一个相对于微观审慎监管的概念。不同于关注单个金融机构的微观审慎监管,宏观审慎监管将金融体系视作一个整体,重点关注系统重要性金融机构以及金融机构之间的相互影响所带来的风险,维护金融系统的稳定。在微观审慎监管的理念下,监管者将监管重心集中在确保单个金融机构合规并稳健经营。而此次金融危机中暴露出微观审慎监管的诸多不足,例如微观审慎监管无法应对金融机构和市场对宏观经济风险因素的共同敞口,从而无法检测系统性风险的上升并采取相应的补救措施。为此,国际社会提出加强宏观审慎监管的理念以弥补微观审慎监管的监管缺陷。引入宏观审慎监管理念,并不意味着金融审慎监管将全部由宏观审慎监管构成,更不意味着将要减弱微观审慎监管功能的发挥。实际上,宏观审慎监管和微观审慎监管互相补充发挥功能的关系,应当是作为有机结合统一的整体发挥审慎监管的功效。宏观审慎监管依赖于微观审慎监管所提供的基础性监管,宏观审慎监管为微观审慎监管提供全局性、系统性的监管视野。

    简言之,构建我国宏观审慎监管框架,必须树立宏、微观审慎监管理念并重的监管理念,将宏、微观审慎监管作为一个有机结合的整体。加强微观审慎监管的全面性,改进原有的监管思路,并将微观审慎监管层面的机制也纳入宏观审慎监管中;在履行现有微观审慎监管职能的基础上,强化宏观审慎监管理念,将金融体系看作一个整体来统筹安排,充分发挥金融审慎监管的功效。

    2. 机构监管与功能监管并重的监管理念

    机构监管在金融监管实践中有着长期的历史,它有着专业性强、全面的监管优势。所谓机构监管,就是为了履行政府监管职能而设立相应的监管机构,由不同的监管当局对不同的金融机构分别实施监管的一种金融监管方式。 然而在金融创新日益活跃、金融产品日益复杂的今天,金融业务已呈现出了交叉的态势,传统金融子市场的界限也逐渐淡化,如果不合理协调金融机构的监管则会造成监管机构之间重复监管、差别监管以及监管效率低下。另一方面,由于金融创新的迅速发展,一些金融业务难以根据传统的监管理念界定其归属(例如“影子银行”很难准确地将其划分到银行业或者证券业),在机构监管模式下便会产生严重的监管空白问题。受此次国际金融危机的影响,各国开展不同程度地金融监管改革,调整监管理念,树立功能监管理念。功能监管模式的本质在于对具有相同或相似功能的金融业务进行监管。在功能监管的模式下,可以有效地解决金融综合经营条件下金融创新产品的监管归属问题,从而避免金融监管真空的问题;可以使监管机构运用统一的监管规则和标准监管各金融机构,从而促进具有相同金融功能的金融机构之间的平等竞争。

    在我国现行分业监管、综合经营趋势显现的背景下,更应树立机构监管和功能监管并重的监管理念。值得一提的是,当前中国人民银行已实现了功能监管。由于金融机构自身追逐利润而导致的非理性以及金融机构本身不对金融系统性风险负责,以金融机构内部风险控制为主的机构监管在风险管理和监管理念上无法克服市场固有的缺陷。因此,我们认为,为了全面覆盖金融风险,提高金融监管的效率,功能监管将会是机构监管的重要补充,并成为我国金融监管的一个趋势。

    3. 规则监管与原则监管并重的监管理念

    金融市场是瞬息万变的,事先制定的监管规则和标准难免会机械和僵化,而且,金融监管者受到信息的限制或者为了保证监管规则的稳定性,监管规则和标准不一定能与金融业的发展保持同步;此外随着监管范围的扩大,纷繁的监管规则之间存在的矛盾也严重影响着金融市场的运行。综观各国金融监管改革,呈现出从规则监管向原则监管转变的路径。规则监管要求监管者针对监管对象制定详尽的规则并严格按照监管规则和标准采取监管措施。而原则监管则是监管者事前制定好监管的原则,不再制定具体的监管规则,要求金融机构按照监管原则自己选择合适的方法来遵守这些原则。

    我国目前的规则监管是适合我国国情的。但是,由于规则监管要求监管者严格按照制定好的具体规则和标准进行监管,有可能会束缚我国的金融创新和监管者。为了促进金融创新和顺应金融市场及金融产品多样化发展的需要,我国应引入原则监管理念,树立起规则监管和原则监管并重的监管理念。之所以要将规则监管与原则监管并重,是因为原则监管并不意味着对监管规则的放弃,而是在监管原则和监管规则之间寻求一个平衡点。首先,任何监管的原则必须先于监管规则和监管标准的制定,监管原则本身对于监管规定的制定和执行有着指导作用。其次,在监管过程的不同阶段应对原则监管和规则监管各有所侧重。例如在金融机构的市场准入监管阶段,必须对金融机构进入市场的条件、程序等进行详细的规定,才能确保金融机构市场准入应以规则监管为主;而在持续性监管阶段,则应以原则监管为主。此外,针对金融监管的不同目标,规则监管和原则监管也应有所侧重。

    (二)立法明确宏观审慎监管主体

    构建宏观审慎监管框架,最重要的一点就是要明确履行宏观审慎监管职责的机构。根据我国的国情,有两个方案可供选择:新设一个机构专司宏观审慎监管和授予中央银行宏观审慎监管的权力。我们认为,从监管成本和国际经验来看,我国应当在中国人民银行内部设立一个机构负责宏观审慎监管。明确宏观审慎监管主体还涉及对监管机构授权的问题。我国是一个法治国家,金融监管机构的监管权力必须通过法律来授予,否则金融监管机构的监管权限将会存在不合法、不稳定、难以有效发挥作用。因此,我国必须通过立法授予监管机构宏观审慎监管权,确保宏观审慎监管机构获得监管权力的正当性,树立起监管机构的监管权威。

    1. 建立以中央银行为主牵头人的宏观审慎监管主体制度

宏观审慎监管的职责究竟应由谁来承担,国际社会的普遍观点认为应当赋予中央银行。这主要是源于中央银行在宏观经济和金融稳定,特别是支付系统及最后贷款人职能方面的丰富专业经验。从目前国际社会的通行做法来看,建立起以及拟建立宏观审慎监管机制的国家都将宏观审慎监管的权力赋予了中央银行。例如美国2010年《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》扩大了美联储的监管权力,将系统重要性金融机构、“影子银行”以及支付结算系统等都纳入美联储的监管范围中;英国从2010年以来公布的金融监管改革建议稿表明,英国未来将宏观审慎监管的权力授予其中央银行,并在中央银行内部成立金融政策委员会以及成立一个附属于中央银行的审慎监管局。

    中央银行承担其宏观审慎监管职能的原因主要有:首先,中央银行在评估宏观经济状况和宏观金融风险方面具有专门知识。 宏观审慎监管要求对宏观经济状况有前瞻性的判断,准确把握宏观金融风险,而中央银行长期专注于货币管理和宏观调控,对宏观经济的发展变化有敏感性。其次,中央银行的职能与宏观审慎监管密切相关。中央银行在建立低通胀环境、维护金融市场顺利运转和支付体系安全中将起到关键作用,并且有“最后贷款人”的角色,这也使得其在应对危机及防范系统性风险方面具有独特的职能。 而且中央银行负责使用利率、存款准备金等工具,这些都是宏观审慎监管必须结合的工具。最后,中央银行有进行宏观审慎监管的动力。这是因为中央银行在金融稳定领域有直接的责任,金融失衡不利于货币政策目标的实现,通过履行宏观审慎监管职能,可以减轻中央银行货币政策的负担,补充和丰富中央银行实施宏观调控的手段和工具,从而提高中央银行在金融监管中的整体效力。

    1)修改《中国人民银行法》授予中国人民银行宏观审慎监管职能

    由于2003年《中国人民银行法》和2008年中国人民银行“三定”方案,已经赋予了中国人民银行维护金融稳定的法定职责,因此应当修改《中国人民银行法》,在其中增加关于中国人民银行履行宏观审慎监管职能的条文规定。具体包括扩大中国人民银行的监管权限,将中国人民银行作为我国宏观审慎监管的牵头人,授予其宏观审慎监管的法定权限,使其能够关注系统性风险,对系统重要性金融机构进行监督管理。通过修改《中国人民银行法》,使中国人民银行可以充分发挥金融宏观审慎监管的作用,有权制定系统重要性机构的判断识别标准,研究对系统重要性机构的评估方法,对系统重要性机构进行风险监测,制定降低系统重要性机构风险的政策;使中国人民银行享有开发宏观审慎监管工具的职权,根据中国人民银行掌握的金融数据和对整个金融系统的风险把握,制定相关的逆周期政策工具。此外,还应加强中国人民银行对支付结算系统的监管权力。

    2)修改《中国人民银行法》分配宏观审慎监管职责

    中国人民银行成为宏观审慎监管的牵头人有一定的专业基础,但由于系统性风险的复杂性和维护金融稳定任务的多面性,中央银行无法独立完成实施宏观审慎监管的任务,宏观审慎监管的任务可能需要一个以上的专业机构共同承担。

    目前,为了履行维护金融稳定的职责,中国人民银行设立了金融稳定局。其职能是:“综合分析和评估系统性金融风险,提出防范和化解系统性金融风险的政策建议;评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议;承担会同有关方面研究拟订金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范的工作;负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。” 金融稳定局下设了金融稳定评估处、银行业风险监测和评估处、证券业风险监测和评估处、保险业风险监测和评估处以及金融控股公司风险监测和评估处和存款保险制度处等处室,因此可以由金融稳定局履行一部分宏观审慎监管的职责,即由它对我国金融系统的金融数据进行收集、分析并进行标准化处理,为宏观审慎监管机构提供可靠的金融信息数据支撑;为宏观审慎监管分析和评估系统性风险,识别潜在的风险、漏洞和周期性失衡问题提供数据分析支持;协助宏观审慎监管政策的制定。对此,在《中国人民银行法》中明确和细化金融稳定局在宏观审慎监管中对金融数据信息收集和分析方面的职责,便十分必要。

    此外,由于宏观审慎监管不仅需要金融数据的收集和分析,关键是需要一个机构专门从系统的角度全面关注金融市场的风险和运行状况。鉴于中国人民银行金融稳定局不仅负责综合分析和评估系统性金融风险,提出防范和化解系统性金融风险的政策建议,同时还负责我国的存款保险管理,如果将其作为全面关注系统性风险的宏观审慎监管专门机构,从机构监管成本和监管能力的角度看来,金融稳定局的监管工作压力过大,很难担当此重任。因为存款保险制度本身关乎金融稳定的大局,建立合理的存款保险制度并使之运行有效是一个举足轻重的问题,需要有一个专门的机构负责监督和维护该制度的运行。金融稳定局目前已下设了存款保险制度处,未来由金融稳定局专门关注存款保险制度较为合理,如果再由金融稳定局专门负责宏观审慎监管,将因监管工作过于复杂而无法保证宏观审慎监管的有效实施。

    因此,建议在中国人民银行内部新设成立一个审慎监管局,具体负责宏观审慎监管职责。由审慎监管局负责制定和落实宏观审慎监管的政策工具,制定和实行逆周期的资本工具;将微观层面的监管机制纳入宏观审慎监管的框架中;划分系统重要性机构,关注系统重要性机构的风险;在中国人民银行金融稳定局数据分析的基础上及时预警系统性风险,全面把握金融机构的风险和运营状况。同时,宏观审慎监管政策必须与货币政策相协调,审慎监管局制定的政策工具若涉及到了货币政策的运用,应提交货币政策委员会讨论通过后实施。这些内容也应当通过修改《中国人民银行法》而明确。

    2. 确立中国银监会宏观审慎监管主体的参与者地位

正如前文所述,必须将宏观审慎监管和微观审慎监管结合起来。从近年来金融监管的实践来看,中国银监会作为负责对银行业金融机构及其业务监管的机构,促进银行业合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心,制定银行业审慎性监管规则。作为微观审慎监管的主体,银监会的机构职能决定了它更适合作为宏观审慎监管政策和措施的具体落实者,配合宏观审慎监管,为宏观审慎监管提供基础。因此,有必要修改《银行业监督管理法》,规定银监会相应的监管权限以及配合中国人民银行落实宏观审慎监管的职责。

    (三)明确宏观审慎监管工具

    在通过立法明确宏观审慎监管框架的基础上,发现并确立一套合适我国的宏观审慎监管工具是监管当局实施宏观审慎监管的另一必要条件。若缺乏宏观审慎监管工具,监管当局的的有效监管只能是一席空谈。宏观审慎监管工具并不是一种独立的、特殊的监管工具,其是为了实现宏观审慎监管目标而对已有的宏观审慎监管工具、微观审慎监管工具、财税会计工具的功能叠加、调整和组合。其主要包括三类工具:第一类是服务于宏观审慎目标的微观监管工具,如资本、流动性监管要求。第二类是服务于宏观审慎监管目标的宏观调控工具,可进一步分为在三个层面使用的工具:一是总量层面的工具,如新增贷款和M2增速目标;二是行业层面的工具,如针对房地产行业的首付比例、月供收入比、最低利率等;三是机构层面的工具,如差别存款准备金、动态拨备和资本缓冲等。第三类是服务于宏观审慎目标的财税会计工具等。此外,中央银行的最后贷款人职能和对问题金融机构的处置机制等危机应对措施也可以服务于宏观审慎目标。 因此,我国宏观审慎监管工具的引进和构建,也应该从上述三个层次入手。

    1. 服务于宏观审慎目标的微观监管工具

巴塞尔Ⅲ是宏观审慎监管目标下确立微观审慎监管工具的典型代表。其原有的核心支柱——资本监管,就是针对单个银行机构进行微观审慎监管的产物。在这一工具受到诟病和挑战后,巴塞尔Ⅲ在宏观审慎监管理念下新修改的资本监管就融入了许多新的监管工具,一方面用以实现资本监管的逆周期性要求,一方面有助于激活银行资产的流动性。

    首先是资本充足率指标。在系统安全性方面,巴塞尔Ⅲ对核心一级资本和一级资本和总资本进行了重新定义,且分别提出了5%6%8%的要求。在逆周期和资本缓冲指标方面,巴塞尔Ⅲ设定了2.5%的留存超额资本,0~2.5%的逆周期超额资本,这些都是具有宏观审慎理念的工具。目前,这些要求都已经被我国监管当局采纳。 但是我们要注意,我们采用这一标准并不是不存在问题的。我国商业银行的资本结构与发达国家不同,一级资本几乎都是普通股权益,资本质量总体上较高,但这也造成核心一级资本和一级资本趋同,虽然普通股权益拥有最强的吸收风险损失的能力,但是其高成本的特点将使得统一监管标准下的中国银行业处于不利的竞争地位,也为资本补充带来了一定难度。 因此,我们最终确立此项工具,还是要具体分析我国银行业的发展现状,而不是盲目满足国际监管指标。另一解决途径则是加快银行资本构成的改革,在过渡期内建立既满足资本监管指标,又有融资活力的资本构成。

    对系统重要性机构的资本充足率指标要求也是宏观审慎监管工具之一。巴塞尔委员会与FSB联合制定了关于系统重要性机构的一系列监管规则,比如对对系统重要性机构要求1%的额外资本。我国不仅采纳了这一标准,更是针对系统重要性银行的监管提出了其他更进一步的监管工具,包括:防火墙安排,对其进行机构性限制;要求其发行自救债券,以提高吸收损失的能力等。

    其次是杠杆率指标。杠杆率是资本充足率监管的有力补充,其可以当做微观审慎监管的工具,能够有效地约束银行业务规模过度扩张,也可以作为宏观审慎监管的逆周期工具,提高银行系统风险监管的有效性。我国杠杆率的监管指标设定为4%,高于巴塞尔Ⅲ所确立的3%的监管指标。 由于我国银行长期以来从事传统存贷业务盈利,所以从短期看来,杠杆率指标的监管设定对我国商业银行的发展并无大碍,但是一旦中国银行业转变业务模式,开拓表外业务,我国银行业的杠杆率也必然会降低。从这个角度来说,我国银行应在积极稳妥开展新型业务的同时,寻找多元化的资本补充机制,努力提高驾驭高杠杆率的水平。

    还有关于流动性监管要求。流动性监管并没有被归入为巴塞尔Ⅲ“三大支柱”的其中一类,而是作为一种保证系统性安全的理念被纳入监管工具。巴塞尔委员会引入了统一的、独立但互补的定量监管指标(流动性覆盖率和净稳定融资比例),这两项指标我国也已采纳。 在此之外,银监会还辅以流动性比例、存贷比以及核心负债依存度、流动性缺口率、客户存款集中度等多个流动性风险监管和监测指标,旨在构建全面的流动性风险监管和监测指标体系。

    2. 服务于宏观审慎监管目标的宏观调控工具

    一是总量层面的工具。这一点依赖于我国的货币政策,也是处理宏观审慎监管与宏观调控手段之间的一大难点。成功的宏观审慎监管可以提高金融体系作为经济冲击吸收器的能力,有助于加强货币政策的影响和有效性。运用宏观审慎监管工具,通过影响金融部门的激励机制和稳健性,抑制金融机构顺周期行为,将为中央银行有效实施货币政策提供支持。但是,仅仅靠宏观审慎监管工具来应对金融失衡将使其负担太重,货币政策则可为其提供支持,特别是如果稳定金融和资产价格周期是一个重要的宏观审慎监管目标,那么利率的水平以及货币政策是否积极地抵御金融周期对于宏观审慎监管操作有更为明显的影响。在多大程度上配合使用货币政策和宏观审慎监管工具取决于宏观经济与金融稳定目标是否一致,以及上述工具的相对有效性。 确定这一工具是困难的,也是目前我国和世界上其他国家所欠缺的,我们只能分析其相互关系和大致目标,其具体落实还要看中央银行在宏观审慎监管框架中的具体地位。

    二是行业层面的工具。以房地产行业为例,我国目前已有诸多(各地区不同)关于房地产贷款首付比例、最低利率等规定。当然也有其他行业的投资和贷款限制,这一点也涉及国家的宏观调控政策。

    三是机构层面的工具。机构层面的工具有差别存款准备金、动态拨备和资本缓冲等。在巴塞尔Ⅲ中,尚未涉及对拨备的指标监管,但是制定动态、具有前瞻性的拨备监管体系却是宏观审慎监管框架下的重要课题。 在这一点上,我国监管当局超越巴塞尔Ⅲ,率先建立了不低于2.5%的贷款拨备率(贷款损失准备占贷款的比例)和不低于150%的拨备覆盖率(贷款损失准备占不良贷款的比例)监管标准。我国还建立了动态调整贷款损失准备制度。监管部门将根据经济发展不同阶段、银行业金融机构贷款质量差异和盈利状况的不同,对贷款损失准备监管要求进行动态化和差异化调整:经济上行期适度提高贷款损失准备要求,经济下行期则根据贷款核销情况适度调低;根据单家银行业金融机构的贷款质量和盈利能力,适度调整贷款损失准备要求。

    3. 服务于宏观审慎目标的财税会计工具

    严格说来,财税会计工具并不是银行业监管工具的组成部分,但是最近一次危机表明,传统的会计准则,特别是关于“公允价值”的计算准则却带来了金融体系的顺周期性。因此,我们需要对相关的会计准则进行修改和合理适用,使其具有逆周期性,服务于宏观审慎监管目标。具体的要求有:进一步明确在不活跃市场运用公允价值准则的指引,特别是明确对流动性不同的复杂金融产品的估值方法;合理、恰当的使用公允价值;对使用公允价值存在困难的金融工具建立估值储备或进行估值调整;增强信息披露和透明度。

基于一旦修改《会计准则》将带来全行业计量估值变动的影响,财税会计工具的改革并不好轻易实施。建议是关注国际会计准则变化的最新动态,再适时做出调整。

    (四)立法实现有效的金融监管协调机制

    构建我国宏观审慎框架,离不开进行有效的监管协调,因为维护金融稳定仅靠一个监管机构显然是难以实现的。宏观审慎监管离不开微观审慎监管落实基础性的监管,因此,需要协调宏观审慎监管与微观审慎监管;此外,宏观审慎监管政策与财政政策和货币相辅相成,具有宏观干预性的财政政策会对金融宏观政策环境产生影响,货币政策对金融市场的影响更是不言而喻的,因此宏观审慎监管必须重视宏观审慎监管政策与财政政策、货币政策之间的协调。

    改革我国金融监管模式转变为统合监管的模式在近年来获得越来越多学者的支持 ,统合监管的模式在中国能否实现以及如何实现还是一个需要论证和考量的重要问题,但可以确定的是,在当前中国金融市场不够发达、金融开放程度较低、金融创新不足以及分业经营的现实国情下,在近期内马上转变为金融统和监管模式有较大的客观阻力。然而随着我国金融建设的不断完善和满足金融市场发展、维护金融稳定的需要,未来转变金融监管模式为金融统合监管模式是趋势。因此,在当前仍然是分业监管的格局下,建立和完善有效的金融监管协调机制是实现金融监管效率最大化的重要举措。

    我国的金融监管协调机制的建立与完善需要明确各金融监管机构的金融监管体系中的定位,并通过立法予以规范化和制度化。此即需要在通过修改现有的法律以明确宏观审慎监管的主体后,还应在法律框架下细化监管主体的职责,这有助于确保宏观审慎监管的有效执行。因此,建议由国务院制定并出台一部《金融审慎监管条例》,对宏观审慎监管主体的职责细化以及金融审慎监管的协调做出规定。

    1.细化宏观审慎监管主体的职责

    由于宏、微观审慎监管在监管目标、监管方式以及风险关注点等方面都有所不同,二者的具体职能应由哪些监管主体如何承担是确保金融审慎监管得以有效进行的前提条件。目前,中国目前分业经营、分业监管的金融体制下由银监会、证监会和保监会承担微观审慎监管的职责较为明确,因此有必要在《金融审慎监管条例》中明确和细化宏观审慎监管主体的职责。只有细化监管职责,分配职权,才能保证监管职能的具体落实,从而尽可能地减少监管空白,进而通过明确各监管主体解决监管重叠的问题。

    2.设立金融审慎监管协调委员会

    在我国金融分业监管模式下,多个监管机构的存在导致我国金融监管存在着监管空白和监管重叠问题。越来越多的学者认为我国金融监管立法应当顺应金融全球化趋势,重新配置金融权力资源,重构金融监管职能,向综合经营、功能监管的模式转变。 但根据我国经济发展现状和基本国情,实现金融统合监管不可能一蹴而就,目前最可行的方式是要实现在现有体制下尽快建立和完善三大监管机构之间、三大监管机构与中国人民银行之间的金融监管协调与合作。

    应在制定《金融审慎监管条例》中规定建立起金融审慎监管协调机制,成立金融审慎监管协调委员会。在国务院的领导下,由国务院主管金融工作的副总理作为委员会的负责人,保证行政上的级别制约。其他主体包括发改委代表、中国人民银行代表 、银监会代表、证监会代表、保监会代表、财政部代表、外汇管理局代表。 委员会负责宏、微观审慎监管的协调事宜,召开联席会议。委员会会议决策采取投票机制,实行多数决原则。执行方面,各部门负责人对本领域执行情况负责,不执行会议决策者,将受到来自会议召集人层面的问责。金融审慎监管协调委员会要实现的任务包括但不限于以下方面:负责判断宏观经济走向;讨论改革顺周期性制度(如会计准则、资本计提方法),做好金融基础市场建设;讨论宏观审慎监管工具的具体运用,制定监管标准由微观审慎监管机构具体落实和执行;在广泛收集信息的基础上各方交流信息,增强整体市场透明度等。

    3.强化金融审慎监管的协调责任

    成立金融审慎监管协调委员会,是在遵循原有监管局面的既存事实上,通过建立一个参与者广泛的联席会议作为协调金融审慎监管的机构,该机构通过副总理级别的问责机制督促原有微观审慎监管机构做出实际监管行动,配合宏观审慎监管,解决宏、微观审慎监管之间可能存在的矛盾,以此实现宏、微观审慎监管的配合与互动。建立宏、微观审慎监管协调机制,不仅要明确宏、微观审慎监管的协调事项,还要明确监管主体的协调责任。如果只是规定监管协调的原则性内容以及机构的设置等,不对监管协调的法律责任做出相应的规定,实际上很难促使各监管机构积极主动地与其他监管机构进行沟通与协作。缺乏相应的法律责任的规定会导致缺乏金融监管协调的权威性,一旦发生金融监管协调失败的情况,就会对金融监管协调失败无法追究责任,有损金融监管协调的效率,不利于维护金融稳定。

    因此,在《金融审慎监管条例》中应当明确金融监管机构各自在金融监督管理协调中的职责,确立各监管机构自身的内部治理机制,承担各自的监管法律责任。并且还必须明确“金融审慎监管协调委员会”落实协调监管的法律责任,赋予“金融审慎监管协调委员会”监督各金融监管机构协调监管的权力。具体来说,宏、微观审慎监管的协调责任应是由主协调责任和配合协调的责任构成。主协调责任和配合协调的责任是相对而言的,由于宏、微观审慎监管的协调事项涉及多个方面和多个机构,因此需要在每次协调中,由一个主牵头机构负责协调的各项事宜,承担协调会议的召集以及协调事项的讨论和分析。该主牵头机构应当是与协调事项最紧密相关的监管机构,例如涉及宏观审慎监管与微观审慎监管之间的协调,应当由中国人民银行作为主牵头人,负责协调的主要事宜。相应地,在一项协调中,除了主牵头人之外的机构都应作为配合协调的主体承担配合协调的责任,积极参与协调会议,对协调事项做出回应。此外,还应在《金融审慎监管条例》中专设一章规定“法律责任”,明确金融监管协调的法律责任。

    三、我国金融审慎监管的展望

    本轮国际金融危机带给监管者的最多反思即是防止过度的金融创新,防范系统性风险,并提出宏观审慎监管的理念。然而随着金融创新的不断发展,金融发展需求对金融监管的要求也会产生新的变化。对我国未来金融发展的展望,可以预见到,金融创新将会越来越发达,金融市场之间的传统界限也将逐渐打破,金融混业经营的趋势将更加明显。金融监管的体制要与金融发展需求相适应,因此,我们认为,未来中国的金融监管必须适应全球大金融的趋势,“从国家战略层面以大金融的视野来发展中国的金融业,”实现金融的统合监管。同时,启动新的金融立法工程,完善我国金融监管法律制度。

    (一)实现金融统合监管

    美国联储前主席格林斯潘在其2007年出版的新著《动荡年代》中阐述到“多个监管者比一个好。”多个监管者与一个监管者到底哪个为最优监管模式一直在争论之中,其实, 不论多个监管者还是一个监管者,只有最适合本国金融体系和现实国情的监管模式才是最优的。任何一种监管模式都与本国经济发展过程、历史文化传承等脉络息息相关,是人们从纷繁复杂的金融行为、活动与现象中提炼出来的具有显著外在特征的内在规律关系。 因此,对于我国未来的金融监管改革而言,继续沿用多头监管模式还是变革为统和监管模式,关键是要看我国金融市场发展程度和金融业的发展需求。

    改革是改善监管而非单纯地增加监管和增加干预,并没有放弃充分依赖市场纪律的理念,而是在新的金融市场发展背景下,对于监管和市场关系的再平衡。 从理论上说,最好的金融市场设计应该是单一完整的市场,最好的金融监管模式将会是统一监管模式。然而事实上并不那么简单,单一完整的市场和监管体制需要长时间的整合。统一的监管模式需要发达的金融市场、较高的监管水平、良好的政治制度以及完善的法律体系作为先决条件 。目前,混业经营不仅是国际金融业发展的大势所趋,同时也是我国业已客观存在的现实,随着我国经济的国际化和金融改革的推进,我国金融业实现综合经营也只是一个时间问题。因此,我国未来的金融监管改革采用统合监管模式是最为适宜的监管方式。在这种情况下,实行统合监管将是我国金融监管体制改革的必然选择。

    因此,我们认为,未来中国的金融监管改革的核心内容之一就是要实现金融统合监管,也即从“国家战略层面以大金融的视野来发展中国的金融业,实行金融监管大部制,将银监会、证监会、保监会和国务院其他部委中负有金融监管职能的部门予以合并,成立统一的国家金融监督管理委员会。”

    (二)完成金融统合监管的相关立法

    未来我国金融监管的改革,还需要同时落实相关的立法工作,完善金融监管的统合立法。金融监管的统合立法是与金融统合监管模式相适应的,根据单一监管者的功能性监管模式来重新整理和修改原有的多部与金融服务业相关的法律,将除了传统银行、保险业务之外的金融服务业的法律法规加以整合和统一。目前,世界主要发达经济体国家均实现了金融监管的统合立法,例如英国20006月通过的《金融服务与市场法》,日本20077月实施的《金融商品交易法》,韩国20092月实施的《资本市场整合法》。我国的金融监管统合立法应当从三个方面完成,一是从监管主体方面,制定一部关于金融统合监管主体的组织法,指导我国的金融统合监管;二是从金融监管的对象方面,制定一部统合监管金融投资商品的法律;三是从完善相关配套法律制度方面,制定实现金融统合监管的基础性制定,如制定《金融消费者保护条例》、《商业银行存款保险条例》、《金融机构破产与重整条例》和《公平信用评级管理条例》。

    1. 制定《金融统合监管法》

    我国未来的金融监管模式应为由“国家金融监督管理委员会”实施金融统合监管,其监管目标是促进金融市场的公平竞争,保护金融消费者,维护金融稳定。确定监管主体、规定该机构的监管权限和承担的责任以及对该机构内部结构进行合理的设计等,都需要由法律做出规定。因此,我们认为,我国应制定一部关于金融监管主体的组织法,也即《金融统合监管法》。需要说明的是,前文所述我国需要出台一部《金融审慎监管条例》,该条例主要解决在分业经营、分业监管的现状下我国金融监管的协调问题。也即《金融审慎监管条例》是在我国实现统合监管之前的过渡时期指导金融监管的行政法规。在《金融审慎监管条例》实施过程中,经过实践的检验,一些合理可行的、可操作性强的金融监管措施以及金融监管机构与中央银行在宏观审慎监管方面的协调与合作机制也可以考虑写进《金融统合监管法》中。

    2. 制定《金融商品发行和交易法》

金融统合立法的核心或基础,是创造或引入了“金融投资商品”的概念。传统法律条文中,投资银行可以经营的商品被具体的列举为如股票、债券、有价证券、货币(通货)等,不在这个名单中的商品是不能经营的。金融统合立法将“证券”扩展为“金融商品”的概念,对有价证券的范围进行了横向扩大。将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念,最大限度地将具有投资性的金融商品、投资服务作为法的规制对象,避免产生法律的真空地带,达到充分全面的投资者保护之目的。

    因此,我们认为,我国应参照国外立法模式与经验,根据我国的国情,制定一部综合的《金融商品发行和交易法》,将具有投资性的金融商品纳入该法中统一规制,对这些金融商品采用统一的信息披露、反欺诈制度和投资者保护制度。

    3. 建立相关配套法律制度

    金融监管必须要做到对金融风险的全覆盖,在整个金融产品和服务的生产和创新链条上都要尽可能地避免出现任何空白和真空。对金融风险的全面覆盖需要由立法对相关的监管措施予以规范化和制度化,否则金融秩序将会陷入混乱的境地。我国未来的金融监管趋势是实现在金融大视野下的统合监管,并同时制定《金融统合监管法》和《金融商品发行和交易法》。然而,仅靠两部统合监管的法律是不能解决金融监管过程中遇到的所有问题,实施有效的金融统合监管还需要更多地监管配套措施予以配合与协助。因此,还需要对实施金融统合监管的建立相关配套制度,根据经济形势的变化对相关金融法律法规适时进行修改和完善,增加金融统合监管法律的可操作性和针对性,形成从市场准入、业务经营、风险控制到市场退出的全方位监管,逐步建立健全我国金融统合监管法律制度体系。

    1)制定《金融消费者保护条例》

     金融消费者作为金融领域的一个重要主体,对金融稳定和金融业的繁荣具有重要的作用。金融监管不仅应该以金融稳定为目标,还应将保护金融消费者纳入监管的目标中。金融危机过后,各国除了加强金融监管以外,不约而同地加大了对金融消费者的保护力度。例如美国2010年《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》,其核心内容之一就是加大对金融消费者的保护力度,将金融消费者的保护集中于金融消费者保护署。

    我国对金融消费者的保护仍可以说是处于“萌芽状态”。一方面我国对金融消费者保护的立法几乎处于空白状态,只有证监会已经建立了“证券投资者保护基金”;另一方面,金融消费者保护的相关措施也非常不完善,像国外发达国家专门设置统一的金融消费者保护的机构和对金融消费者进行教育的机构,我国更是空白。因此,有必要建立和完善有关金融消费者保护的法律制度。

    值得一提的是,我国对金融消费者的保护已受到监管层的高度重视,目前“一行三会”各自增设金融消费者保护部门,已经获中央机构编制委员会办公室批准。早在2009年,中国人民银行即授权研究局和西安分行启动了中国金融消费者权益保护制度研究,并推行金融消费者保护的试点;20113月,中国人民银行西安分行在陕西省推行金融消费者保护试点工作;201110月,中国人民银行将“西安模式”推广到各分行,要求以各分行的法律事务部为主,设立机构,公布统一的投诉电话,成立保护中心。保监会保险消费者权益保护局已经成立;证监会将新设投资者保护局并将开设单独的网站;银监会的机构方案则稍慢一步,但银监会是在其监管文件中最早提出金融消费者保护的监管机构。

    我们认为,鉴于未来金融监管统合立法的《金融商品发行和交易法》中将专设一章对金融消费者保护予以规定,《金融消费者保护条例》将对金融消费者保护的法律要求予以细化,为金融消费者保护提供明确、详细的法律指导,完善金融消费者保护的法律责任,切实维护金融消费者的利益。

    2)制定《商业银行存款保险条例》

    存款保险制度是金融安全网的重要组成部分,是保障一国金融安全的重要力量。20098月,中国金融部门评估规划(FSAP)工作正式启动,中国人民银行与11个相关部门共同成立了FSAP部际领导小组和工作小组,组织与国际货币基金组织/世界银行FSAP先遣团的会谈,协商签订《中国金融部门评估规划评估范围备忘录》,积极推进FSAP评估各项工作。历时三年,该项工作已经圆满结束。20111114日,我国披露了与FSAP有关的两份分别由国际货币基金组织和世界银行撰写的评估报告。评估报告在肯定了我国金融改革目前取得成绩的基础上,指出了我国金融体系面临的短期风险和中期脆弱性,提出了在五个领域维护金融稳定和推进金融改革的29项具体政策建议。其中,存款保险制度的空白,暴露了我国在系统性金融风险的防范和化解方面还存在一定的问题。

尽快建立并推出适合我国国情的存款保险制度,已经是各界的共识。

    3)制定《金融机构破产与重整条例》

    目前我国的金融机构市场退出制度并不完善,主要表现为强烈的行政性主导金融机构退出市场。尽管已有部分相应的法律对特定金融机构退出市场做出了规定,例如我国2003年《商业银行法》第64条规定了国务院银行业监督管理机构有权对商业银行实行接管;国务院2001年《金融机构撤销条例》明确对“有违法违规经营、经营管理不善等情形,不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公共利益”的金融机构,依法予以撤销。但是目前普遍存在的问题就是实践中,金融机构退出市场没有实现市场化的退出机制,而是依靠行政力量强制退出。我国当前的金融机构退出市场的制度已经与金融市场发展和金融审慎监管的要求不相适应。

    因此,我们提出建议,尽快制定并出台一部《金融机构破产与重整条例》,严格对金融机构退出市场的管理,降低金融市场风险,避免因金融机构退出市场而发生严重的系统性危机,从而实现国家干预与金融市场自我约束的平衡,维护金融稳定。

    4)制定《公平信用评级管理条例》

    目前我国信用评级的相关立法工作明显滞后,未能形成有效的监管体系。现有管理规定中关于信用评级机构的市场准入、市场退出以及持续运营监管等规定不完整且散乱,这些都影响着对我国信用评级机构的有效监管。首先,缺乏对信用评级机构市场准入的严格监管。对信用评级机构的市场准入是按照《证券市场资信评级业务管理暂行办法》的规定进行监管的,实收资本与净资产均不少于人民币2000万元的门槛对于设立信用评级机构而言有点低,这也是导致目前信用评级机构过多的原因之一。其次,目前我国对信用评级的监管处于多头监管的状态,多个部门对信用评级机构实行业务归口管理。信用评级机构从事证券市场信用评级业务由中国证监会管理;从事银行间债券市场和信贷市场信用评级业务由中国人民银行管理;从事招、投标信用评级和企业债券发行信用评级业务等则由国家发改委管理。管理部门监管依据和管理要求不同使得对信用评级机构的监管缺乏统一的标准,以致许多信用评级机构的评级结果不能客观、公正、准确地反映证券信用级别。

    信用评级本身是一把双刃剑,对信用评级监管的核心在于降低监管本身对信用评级的依赖性。2011722日,国务院法制办公室会同中国人民银行修改形成的《征信管理条例(第二次征求意见稿)》中将关于信用评级监管的条款全部删除,因此,接下来可行的选择是单独出台一部《公平信用评级管理条例》。该条例应该定位为规范各类信用评级机构的基本法,是实体法与程序法、组织法与行为法的结合。其中,应在条例中明确信用评级机构的法律地位、准入条件、治理结构、权利义务、业务准则及法律责任等基本内容,形成信用评级机构法律定位清晰、监督管理完善、政策扶持到位、市场竞争平等的良好法律环境。对我国信用评级机构的监管,应进行统一监管。我们认为,中国人民银行作为征信行业的主管部门享有对信用评级的统一监管权限,将有助于建立统一的信用评级监管制度体系。

注释:

   张晓朴:“系统性金融风险研究:演进、成因与监管”,载《金融监管》,2010年第7期。
   所谓影子银行即是指行使商业银行功能但却不受监管或仅受较少监管的非银行金融机构,影子银行能够向市场注入流动性,例如对冲
  
  基金、私募股权基金、特殊目的实体公司等。在我国,私募股权基金和私募投资基金以及民间借贷机构就属于影子银行。
   苗永旺、杨亮亮:“金融系统性风险与宏观审慎监管研究”,载《金融监管》,2010年第8期。
   我国银监会在2011年4月27日发布了《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》,同年10月12日发布《商业银行流动性
  
  风险管理办法(试行)》(征求意见稿)。该《指导意见》明确提出了系统重要性银行和非系统重要性银行适用不同的资本充足率,且规
  
  定若出现系统性信贷过快增长,其需计提逆周期超额资本。可以说,《指导意见》是目前为止宏观审慎监管理念在监管当局文件中一次最
  
  集中的体现,其中对逆周期性监管和系统重要性机构监管都进行了规定,囊括了宏观审慎监管框架中最重要的两种监管思路。
   参见金琦:《金融稳定评估报告集》,中国金融出版社,2007年,第15页。
   国务院反假币工作联席会议建立于1994年,由人民银行行长担任联席会议召集人。目前成员单位已扩大为28家,是我国反假货币工作
  
  的最高组织形式。
   反洗钱工作部际联席会议于2002年5月建立,23个成员单位,目前由中国人民银行牵头,原则上每年召开一至两次全体会议。
   处置非法集资部际联席会议于2007年1月由国务院批复成立,由银监会牵头,18个部门为成员单位,联席会议不定期召开,由召集人负
  
  责召集。根据工作需要,可以召集全体会议或部分成员单位会议。
   2003年6月,证监会、银监会和保监会签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确了分工合作框架和协调机制,规定每季度召
  
  开一次例会,并邀请央行、财政部等部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项。由“三会”组成的联席会议成立后只间断召开过两次
  
  会议(2003年9月一次,2004年3月一次),之后监管联席会议再没有召开过。2008年7月10日,国务院办公厅印发《中国人民银行主要职责内
  
  设机构和人员编制规定》,再次重建新的金融监管协调机制,具体表述为:“在国务院领导下,中国人民银行会同中国银行业监督管理委
  
  员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政
  
  策之间以及监管政策、法规之间的协调,建立金融信息共享制度,防范、化解金融风险,维护国家金融安全,重大问题提交国务院决定。
  
  ”
   国务院金融旬会制度,是由国务院主管金融工作的副总理主持的,主要由“一行三会”和国家外汇管理局参加的,研究解决金融领域
  
  的重大问题及部际协调问题的非规范性的议事制度。
   曾筱清:《金融全球化与金融监管立法研究》,北京大学出版社,2005年,第137页。
   金俐:“关于中央银行金融监管权边界的理论思考”,载《金融发展研究》,2010年第3期。
   黄亭亭:《宏观审慎管理操作框架研究》,中国金融出版社,2011年,第118页。
   参见中国人民银行金融稳定局简介,网页地址:http://www.pbc.gov.cn/publish/jinrongwendingju/363/index.html,2011年6月5
  
  日访问。
   中国人民银行金融稳定分析小组:《中国金融稳定报告2010》,中国金融出版社,2010年,第123页。
   参见中国银监会于2011年4月27日发布的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中“提高银行业审慎监管标准”
  
  一节。
   巴曙松、朱元倩等著:《巴塞尔资本协议Ⅲ研究》,中国金融出版社,2011年,第301页。
   参见中国银监会于2011年4月27日发布的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中“增强系统重要性银行监管有
  
  效性”一节。
   参见中国银监会于2011年4月27日发布的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中“提高银行业审慎监管标准”
  
  一节。
   巴曙松、朱元倩等著:《巴塞尔资本协议Ⅲ研究》,中国金融出版社,2011年,第304页。
   参见中国银监会于2011年4月27日发布的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中“提高银行业审慎监管标准”
  
  一节。
   黄亭亭:“宏观审慎监管:原理、工具及应用难点”,载《中国金融》2010年第12期,第40页。
   持此观点的学者有李文泓、巴曙松等。
   参见中国银监会2011年4月27日发布的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中“提高银行业审慎监管标准”一
  
  节。
   李文泓:“关于宏观审慎监管框架下逆周期政策的探讨”,载《金融研究》2009年第7期,第20页。
   具体参见郭锋:“提升国际竞争力,重构我国金融监管体制与立法”,载《金融服务法研究咨询报告》2011年第1期。
   参见曾筱清:《金融全球化与金融监管立法研究》,北京大学出版社,2005年,第153页。此外,郭锋教授在《金融服务法研究咨询
  
  报告》2011年第1期中也提出,应当重构我国金融监管体制和立法,实行金融监管大部制。
   鉴于中国人民银行在维护金融稳定中的重要地位,可以赋予中国人民银行两名代表资格,其中新设成立的审慎监管局代表一名
   参见中国人民银行金融稳定分析小组:《中国金融稳定报告2010》,中国金融出版社,2010年,第131页。
   黄毅:《银行监管法律研究》,法律出版社,2009年,第38页。
   廖岷:“从美国次贷危机反思现代金融监管”,载《国际经济评论》,2008年第7期。
   秦凤鸣、张连坤:“金融危机背景下金融监管模式的选择”,载《山东大学学报》,2011年第4期。
   具体参见郭锋:“提升国际竞争力,重构我国金融监管体制与立法”,载《金融服务法研究咨询报告》2011年第1期
   郭锋:“金融业的统合监管、立法与司法——在金融危机下的金融发展与金融法治研讨会上的演讲”,访问网址:http://www.chinavalue.net/Finance/Blog/2010
出处:《金融服务法评论》(第一卷)
 
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【关闭窗口】

网站简介 | 联系我们 | 网站地图 | 网站管理

公众微信二维码
建议使用IE6.0以上1024*768浏览器访问本站 京ICP备14028265号
如果您有与网站相关的任何问题,请及时与我们联系(financialservicelaw@126.com),我们将做妥善处理!
版权所有©转载本网站内容,请注明转自"中国金融服务法治网"
欢迎您!第 位访问者!