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中国金融监管协调机制的建立与完善
曾筱清
上传时间:2010/4/8
浏览次数:7638
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关键词: 金融监管协调 主协调制度 主监管制度
内容提要: 对金融监管协调机制的研究是一个全新的研究领域。中国人民银行三次职能调整和现行职能确立的过程,伴随着监管协调问题在中国日益突出的过程。中国已有的金融监管协调实践,缘于金融监管的客观需要,始于政府金融管理部门履行好法定职责的责任感。三家专门监管机构签署的《在金融监管方面分工合作的备忘录》因其法律效力有待探讨和缺少中国人民银行的参与而表现出过渡性和先天性不足的特点。在设计中国金融监管协调机制时,必须关注金融监管协调机制的威权性和可操作性,故中国应当分别建立国务院层次和部委层次的金融监管协调机构,确立中国人民银行为主协调人并享有特定协调权力的主协调制度和按业务性质、金融产品功能实施监管的主监管制度。
一、金融监管协调的含义和中国法律、政策提出的要求
    (一)金融监管协调的含义
    词义上的协调,是指和谐一致、配合得当。这是协调的第一个含义。此外,协调还有第二个含义,即协调是指使配合得当。在这里,取其第二个含义。英文《韦氏大辞典》(第10版)中对协调的解释是:“为了取得最佳效果,(整体的)各部分所采取的和谐行动”。以上解释都强调了协调的基本特征,即为和谐而配合。具体到本文要探讨的“金融监管协调”中的“协调”,协调又有两层含义,其一是指政府金融监管部门之间,为了各自履行监管职责的需要和金融监管政策有效实施的目的,相互沟通、协商与合作,以使各自出台的金融监管政策相互之间配合得当,各参与协调的主体之间配合得当、和谐一致;其二是指政府金融监管部门与中央银行、政府财政部门之间,为了金融监管政策与货币政策、财政政策等国家宏观经济政策有效实施的目的,相互沟通、协商与合作,以使金融监管政策与货币政策和其它宏观经济政策之间配合得当、各参与宏观经济协调的主体之间配合得当。
由上述金融监管协调的含义,我们可以看出,金融监管协调问题的提出,缘于不同政府部门的不同职责,具体来说,是缘于一国的金融监管由两个以上的政府部门分别承担,或政府的金融监管职能与货币政策职能分别由不同的部门承担。正因为此,在中国金融管理制度发展的不同时期,金融监管协调问题的重要性程度大不相同。
(二)中国法律、政策对金融监管协调的要求
1.分业监管体制的确立
    自1948年12月成立,由中国人民银行独揽一般银行业务和中央银行业务的大一统中国银行体制一直沿袭到1979年。此后,中国人民银行作为中央银行,经历了三次转变其职能的历程,具体表现为:(1)1983年9月,国务院颁布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,规定中国人民银行从1984年1月1日起,专司中央银行职能,不再对企业和个人办理金融业务,至此,我国的中央银行制度基本确立;(2)1992年10月26日,中国证监会正式成立;1998年11月18日,中国保监会正式成立;证券、保险市场的监管职能从中国人民银行的金融监管职能中剥离出来,并保留行使对银行业(包括信托业)的监管职能;(3)2003年3月10日,第十届全国人大第一次会议审议通过《关于国务院机构改革方案的决定》,2003年4月26日,全国人大常委会通过新设中国银监会行使原由中国人民银行履行的监督管理职权的议案,2003年4月28日,中国银监会正式挂牌成立,实现中央银行的货币政策职能与对银行业(包括信托业)监管职能的分离。
2.分业经营体制的确立
     从1995年《商业银行法》、《保险法》,到1998年《证券法》和2001年《信托法》,我国以法律的形式确立了银行业与保险业、证券业、信托业,分业经营、分业管理的模式。与此相适应,我国的金融监管体制发生了重大变化,由中国人民银行一家机构统一监管,到经过中国人民银行监管职能的两次调整,实现了中央银行的货币政策职能与监管职能的分离。分离后的金融监管权,按照金融中介机构行业的不同和业务性质的不同,分别由三大金融监管机构行使。至此,我国初步健全了银行(信托)、证券和保险分业监管的体制。
3.金融监管协调问题的提出
    中国人民银行现行职能确立的过程,伴随着监管协调问题在我国日益突出的过程。
首先,中国人民银行保留行使对银行业(包括信托业)的监管职能,证券、保险市场的监管职能从中国人民银行的金融监管职能中剥离出来以后,便有了货币政策与金融监管的协调问题、以及中国人民银行对银行业、信托业的监管与中国证监会、中国保监会对证券业、保险业的监管协调问题;其次,中国银监会成立后,这种在不同的专门金融监管部门之间、金融监管部门与中央银行之间、金融主管机构与政府财政部门之间的不同层次的金融监管协调问题,便愈显突出。
     为了满足和指导实践对金融监管协调的需要和要求,在中国人民银行的金融监管职能分离给中国银监会之后,国家最高权力机关制定的金融法和中共中央通过的指导性文件中,都开始重视金融监管协调的问题。具体内容有:新的《中国人民银行法》第九条规定:“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”;该法第三十五条第二款规定:“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”;《银行业监督管理法》第六条规定:“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”;《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制,提高金融监管水平。”
实际情况是,在上述法律和政策出台之前,中国的金融监管协调实践已经在中央银行与金融监管部门之间、不同的金融监管部门相互之间自发地开展起来。可以说,中国的金融监管协调的实践,缘于金融监管的客观需要,始于政府金融管理部门履行好法定职责的责任感:2000年9月,中国人民银行、中国证监会、中国保监会建立三方监管联席会议制度;2003年6月,中国银监会、中国证监会、中国保监会成立专门工作小组,起草了三方《在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称“《备忘录》”),同年9月,三方召开了第一次监管联席会议,讨论并通过了上述三方《备忘录》,建立了定期和不定期联席会议制度;2004年3月,三家监管机构召开了第二次监管联席会议;2004年6月底,中国银监会在其网站公布了三家监管机构签署的《备忘录》。
二、《备忘录》的主要内容及其局限性分析
(一)《备忘录》的主要内容
   《备忘录》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则,确立了对金融控股公司的主监管制度,即对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管,而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质,归属相应的监管机构负责。明确了三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制度;三家监管机构分别向其监管对象收集信息和数据,并负责统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表,按照国家有关规定予以公布;明确就重大监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨境监管中的复杂问题及时进行磋商;建立了每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制;加强三家机构之间的政策沟通与协调,对金融发展和创新中出现的问题,三方通过联席会议和经常联系机制互通信息、充分讨论、协商解决、鼓励金融创新、控制相关风险。
《备忘录》旨在明确三方在金融监管方面的职责,为三家机构协调配合,避免监管真空和重复监管,提高监管效率,鼓励金融创新,以达到所有金融机构及其从事的金融业务都能得到持续有效的监管,保障金融业稳健运行和健康发展。应该说,该《备忘录》的签署与公开发布和依此建立的定期和不定期联席会议制度,是中国金融监管机构探索监管的有效性、避免重复监管和监管真空的有益尝试,是金融监管应对金融创新和金融控股公司不断出现的新问题的重要举措,也是中国金融监管协调制度不断完善过程中必要的过渡,其历史性意义值得肯定。
(二)《备忘录》的局限性分析
   《备忘录》尽管有着重要的现实意义和积极作用,在许多方面值得充分肯定,但是,综观该《备忘录》的内容和实施效果,笔者认为,有以下几个方面的问题值得反思。
    其一,三家行政级别相同、相互没有隶属关系的政府监管机构各自为自己和对方约定义务或权力,表明的是三家监管部门的一种愿望,不仅其法律效力有待探讨,而且其实施效果因部门间的利益冲突已被各自的实践大打折扣;
   其二,中国人民银行尽管不再承担对具体金融机构一般性业务的监管责任,但其依然担负着维护金融稳定、防范和化解金融风险、监管银行间债券市场与外汇市场等重要职责,而如果金融监管联席会议制度中没有来自中国人民银行的声音,则这种制度内在已有的缺陷便不言自明,因为不仅不同监管之间的金融监管协调需要其参与,而且金融监管的有效实施离不开与货币政策的有效配合;
   其三,金融监管协调机制的建立,是一项涉及面广、对国家的宏观经济政策和金融体系的安全与有效运行影响重大的系统工程,如果仅仅依靠三家监管机构从部门职责的角度和受善良愿望驱使的力量去实施,是远远不够的,也是很难行得通的。所以,《备忘录》及其没有中央银行参加的监管联席会议制度,担负的只能是过渡性使命便不言而喻了。
    就中国金融体系的现状而言,中国的金融监管协调至少应当包括三方面的内容:(1)金融监管的协调;(2)金融监管与货币政策的协调;(3)金融监管与国家其它宏观管理政策的协调。在这三种类型的协调中,中国人民银行都应当是重要的协调主体或参与者。切实结合中国国情来设计和提出完善我国金融监管协调机制的制度性建议,是本文研究的出发点。
三、对金融监管协调的制度性建议
    笔者认为,尽快出台由国务院制定的行政法规,使《中国人民银行法》第九条、第三十五条第二款和《银行业监督管理法》第六条规定的内容具体化和制度化,时机已经成熟。金融监管协调和信息共享的制度设计,最重要的有以下几方面:
1.金融监管协调的机构和主体。协调机构和主体应当有两个层次:第一个层次,也称国务院层次,是由国务院负责金融事务的副总理挂帅的金融稳定委员会,参与者除第二个层次的协调主体外,还有国务院负责金融事务的处室、国家发展与改革委员会和商务部等;第二个层次,也称部委层次,是由中国人民银行牵头的金融协调委员会,参与者主要有三大金融监管机构、中国人民银行和财政部。
2.金融监管协调的内容。国务院层次的协调内容,主要是讨论涉及国家宏观金融政策、处理金融危机的应急事务等重大问题及其相关制度、对金融协调委员会讨论后报请国务院决定或审批的新型金融事务和金融政策从宏观和全局的角度进行审核等;部委层次的协调内容可以分为三大类:其一是不同的金融监管政策之间的协调,协调主体为三大金融监管机构和中国人民银行;其二是货币政策与金融监管政策之间的协调,协调主体有三大金融监管机构、中国人民银行;其三是其它宏观调控政策与金融监管政策、金融调控政策与财政政策等之间的协调,协调主体主要有三大金融监管机构、中国人民银行和财政部,必要时,国家发展与改革委员会和商务部亦应参加。协调方式为定期与不定期的协调会议制度和快速、准确与全面的信息共享制度。
3.金融监管协调的方式。在金融监管协调方式的制度设计中,最重要的是,突出中国人民银行在金融监管协调机制中的特殊地位,即确立中国人民银行为主协调人的主协调制度。对跨行业金融业务的监管依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,即确立按业务性质或金融产品功能实施监管的主监管制度。此外,当依照主监管制度依然无法界定监管责任时,应当明确由中国人民银行先行指定一家金融监管机构按照金融业务的功能实施监管,并报国务院金融稳定委员会核准或向其报告。当协调事项需要其他有关部门参与时,中国人民银行的主协调权表现为,由中国人民银行确定参与人并提出参与人的协调事项和应承担协调责任的建议,提交协调会议讨论后通过。制度设计中特别要注意的是,在为协调主体设计协调责任的同时,要明确、具体地规定违反法定职责的不利后果,即法律责任的承担。
4.协调性与独立性的关系。在设计金融监管协调机制时,应当以不损害各监管主体在操作上的自主性和履行职责时的权威性为出发点,即处理好协调性与独立性的关系。一方面,我们必须按照巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的独立性原则》中指出的那样,使得参与金融监管的每个机构都要有明确的责任和目标,保持必要的独立性;另一方面,我们需要按照系统论原理,充分认识到金融监管作为一项系统性工作,金融监管整体的良好运转有赖于各部分的密切配合,加强金融监管的协调性。如何把握协调性与独立性的度,在某种程度上是需要各国实践检验的一种高超的监管艺术。
5.信息共享与保密的制度。在现行金融体制下,如何实现金融监管信息的共享机制、如何协调和沟通不同监管机构和中国人民银行在履行各自职责中监测到的金融信息,是三部银行法出台后,国务院需要尽快制定具体的管理与实施办法予以明确和细化的。而建立和完善货币信息、财政信息、监管信息的交流与共享,保证各自收集到的信息数据的及时、准确和全面,不仅是实现金融监管政策之间的协调合作、货币政策与财政政策的配合、金融监管支持与贯彻货币政策与财政政策的制度基础,也是实现我国金融安全、维护金融稳定的制度基础。在设计或构建金融监管信息监测与信息共享制度时,实际上要研究和解决两个层次的问题,第一个层次是明确监测金融信息的权力与责任;第二个层次是金融信息应当在多大范围内共享以及如何实现共享。立法需要具体规定监测经济、金融信息的范围、信息的种类,对采集信息的及时性、真实性和全面性的要求、对错误信息的纠正与处理以及违反强制性信息共享义务和信息监测义务的不利后果等。
四、结论:关注金融监管协调机制的威权性和可操作性
     鉴于三大金融监管机构签署并发布的《备忘录》暴露出了地位平等、没有行政隶属关系的监管部门缺乏足够的动力与有效的约束将各自的监管信息向对方披露、发布重要政策征求对方意见并实施事前“会签”的约定很可能只是徒有告知形式等不足,未来中国金融监管协调机制的完善必须对信息的沟通与共享或重要监管政策出台的“会签”制度等作出强制性的规定,一旦部门之间对某项协调义务产生利益纠葛,便能有人出面协调与沟通或有相应的法律责任指明法律后果。简言之,金融监管协调机制的完善,必须关注金融监管协调机制的威权性和协调制度的可操作性。
     本文第三部分中将金融监管协调机制设计为国务院层次和部委层次,最重要的意义就是保证协调机制的权威性和可操作性。其一是在国务院层次中因突出其协调性与指导性作用表现出的权威性;其二是在部委层次中因突出其主协调制度与主监管制度表现出的权威性和可操作性。设立国务院层次的金融稳定委员会,既是为了增强金融监管协调的宏观性与全局性,更是为了提升金融监管协调机制的权威性;确立中国人民银行为主协调人并享有特定的协调权力的主协调制度,既维护了中国人民银行在金融系统稳定方面的特殊权威性,又使协调事项和协调责任具有可操作性;确立按业务性质实施监管的主监管制度,既体现了法律制度对金融业务的综合性和创新性特点的尊重,又使该制度在重视监管的充分性和有效性中展现其可操作性。
    总之,建立金融监管协调的合理机制,需要国务院的高度重视和在制度的构建过程中精心设计和充分论证。包括对协调目标和协调事项的准确定位,对参与协调的主体和协调责任的基本界定,对基本协调制度的充分论证与具体化。一言而概之,即金融监管协调,制度设计是关键;制度设计中,关注金融监管协调机制的权威性和可操作性是首要。
 
注释:
参考资料:
  1.王广谦、曾筱清:《建立货币政策与金融监管综合协调机制的若干思考》,载《财经法律评论》第2期,法律出版社2004年9月版。
  2.周伟:《金融监管的协调性:理论分析框架及中国的现状》,载《财经科学》2003年第5期。
  3.李文泓:《国际经验:中央银行与金融监管机构的协调合作机制》,载《中国金融》2003年第15期。
  4.陈志:《金融监管、货币政策与监管改革路径》,载《金融研究》2001年第7期。
  5.曾筱清、李萍、吕婷婷:《金融改革与金融监管的互动分析及其立法建议》,载《中央财经大学学报》2003年第3期。
 
 
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