(五)监管竞争下金融监管协调功能的有名无实 

目前我国实行的是分业经营的金融体制，但实践 中已逐步出现混业经营的趋势，不过金融监管仍在原 来分业监管基础上进行，只是创设了一个由“一行三 会”加上外汇局组成的金融监管协调部际联席会议，并 没有设立一个集中统一的金融监管机构应对混业经营的 冲击。〔10〕随着我国金融市场混业经营趋势的日益显著， 金融改革与创新带来的市场深化，以及在部门利益驱动 下分业监管者之间竞争的加剧，这一金融监管协调机制 已呈失调状态，其预设的功能可能有名无实。 

第一，按照规定，联席会议不改变现行金融监管 体制，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院， 也因此联席会议没有明确的议事规则、决策权限与表 决规则，以及相关的会议程序保障，这导致联席会议在 运作过程中更多地演化成一个信息交流平台(信息交流 会)，而非真正、实质性的监管协调。过去几年来，“一 行三会”确实因联席会议增进了沟通和交流，但主要是 在一些金融监管信息共享和金融业综合统计方面取得进 步。尽管在沟通协调过程中，“一行三会”曾联合推出了对金融同业业务等的监管规则，但数量不多，特别是 在处置风险、维护金融稳定等重大事宜上，最终还需要 国务院拍板决定。例如，对于互联网金融的风险整治，2016 年4 月12 日，在国务院办公厅印发《关于互联网 金融风险专项整治工作实施方案的通知》(国办发〔2016〕21 号)之后，各部委再在职责之下推出相应的监管规则， 而非通过联席会议拿出整治方案;而对于牵涉范围广泛 的非法集资活动的治理，同样是在国务院发布诸如《关 于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》(国发 〔2015〕59 号)之后，各监管机构再采取对应的举措， 仍然未发挥联席会议的主要作用。 

第二，联席会议由人民银行牵头，是否意味着央行起主导作用并通过发挥“最后贷款人”作用最终负责不得而知，而联席会议不替代、不削弱有关部门现行职 责分工的规定，可能无法破除根深蒂固的部门利益和停 止彼此之间的监管业绩争夺战，最终难免使联席会议越 开越少，讨论议题日益务虚且无法真正落实。作为新兴 国家，我国金融监管机构大多背负着发展市场的政治任 务，市场发展的成绩不仅关系着监管人员可掌控的市场 资源、未来职业发展机会等各种经济利益，也关系着国 务院对监管机构的整体考评，由此形成监管机构大力发 展市场的竞争景象，这已充分体现在我国近年来推出的 公司债券、资产管理、资产证券化等多项业务上。在这 些领域，都存在着多头监管，各自形成一套独立规则体 系和封闭市场的“割据”状况，客观上造成了诸多不良 影响并埋下了风险隐患。〔11〕然而，尽管意识到了市场 分割的问题所在，但在具有强大动机的部门利益面前， 仅有简要信息沟通和事务性协调功能的部际联席会议只 能徒劳无功。以公司债券市场为例，我国在这种以企业 主体信用为融资基础的金融工具上，形成了证监会主管 的公司债券、国家发展改革委员会主管的企业债券，以及央行授权的由银行间债券市场交易商协会主管的非金 融企业债务融资工具(以下简称“中期票据”)三套监 管规则和证券交易所、银行间债券市场两个交易场所的 监管格局，多年来这种多头监管竞争已成为公司债券市 场发展的一道风景，也因此颇受市场诟病。〔12〕为解决 多头监管带来的无序竞争和市场分割问题，2012 年4 月， 在国务院批复同意成立公司信用类债券部际协调机制之 后，各公司债券监管部门在中国人民银行的召集下召开 了该协调机制成立暨第一次会议，并审议通过了《公司 信用类债券部际协调机制议事规则》，准备加强协调合 作，推动公司债券市场的健康发展。〔13〕然而，自该次 会议之后，这一部际协调会议的召开情况及其成效就再 也鲜见报道，而实践中各监管部门仍是各行其是，通过 放松管制和出台各种利好措施发展所辖的债券市场，多 头监管和市场分割现象状况始终未见改善。

第三，联席会议只是笼统地规定监管部门在保有各自职责的条件下进行沟通协调，虽有“职责和任务”“工作规则和要求”的规定，但过于概括且缺乏“问责性”的约束，仅仅依靠所谓的“协调”表述，既不能对监管机构形成有效的执行约束，也无法在有协调需求时，真正提供可操作的方式。与此同时，如果再考虑到我国对各 监管机构在履行职责时并无其失职的“问责”规定，却 对其发展所辖市场有着政绩性考核，也就不难理解为什 么屡次重启金融监管协调机制，却难以取得预期的良好 效果，实践中看到的往往是各监管部门在发展市场时“三 步并两步走”的积极态度，在预警和防范风险时，主要遵从国务院层面的防范系统性区域性风险的指示“走一步 看一步”。也因此，在召开金融监管协调部际联席会议时， 有关的跨市场、交叉性业务的监管与风险传染问题可能难 免陷入疏于沟通、难以落实、流于形式的困境。2015 年6— 7 月，A 股市场爆发的股灾，一方面反映了金融监管协调 机制未能充分发挥不同市场之间信息交流和共享的功能， 从而导致证监会陷入信息盲区，错失发现市场风险先机且 未能及时采取妥当的处置措施;另一方面反映了金融监管 协调机制在危机发生时，并不能及时提供有效的处置手段，中国人民银行通过给中国证券金融公司注入无限流 动性的做法，以及号召证券公司动用资本金参与救市的 种种做法，虽然力挽狂澜，避免了股灾影响的进一步扩大， 但因其超常规与法外性而饱受诟病。〔14〕

第四，金融监管协调部际联席会议顾名思义主要限 于“部际”协调，虽然规定了“必要时可以邀请发展改革委、 财政部等有关部门参加”，但主要解决的仍是中央层面的 部委之间的“横向”沟通与协调问题，缺乏“纵向”的 监管权限、央地部门之间的协调与合作。如果考察近年 来我国金融市场改革带来的变化，不难发现，随着多层 次资本市场建设和简政放权改革的推进，不少金融业务 或者与投融资相关的活动事实上是在地方层面进行并由 地方金融监管部门(例如地方金融办等)进行监督管理的， 例如区域性股权市场、典当行、小贷公司、P2P 网络借贷， 以及其他形式更为多样的民间金融等。这些领域的金融 活动由于市场利益驱动和地方融资的需求，往往规模不 小且相当活跃，加上近年来各种表外创新、互联网金融 业务的兴起，使得这些民间金融与以商业银行、证券公 司为主的传统金融之间建立了密切的联系，其业务发展 与风险传染与后者已难以严格区分，在金融监管实践中 有必要进行信息共享、风险通盘考虑和处置的整体规划。 在这一方面，涉及各个层面的互联网金融风险的整治， 非法集资行为的治理等，无不是在国务院层面进行整体 部署与具体规划，这种安排客观上折射出了金融监管协 调部际联席会议设计的原生缺陷，也是其在实务中难以 发挥作用并最终被边缘化的原因所在。 

(六)滞后的金融风险预警与受限的金融危机处置权 

近年来，随着金融创新的深入开展以及金融科技(Fintech)的广泛运用，再加上监管层简政放权，放松管制，推动市场创新发展的支持，我国资本市场总体的 金融活动相当活跃，各种跨行业、跨市场、交叉性的业 务交易模式与形态层出不穷，呈现良莠不齐的状况。其 中，真正促进资源优化配置，提高市场运作效率的金融 产品有之;利用监管差异和空白，通过业务嵌套和通道 搭桥，进行监管套利的有之;利用各种互联网金融平台和HOMS(恒生订单管理系统)、伞形信托等配资工具 过度加杠杆进行证券投机，谋求暴利甚至触犯违法违规 底线的也有之。细究这些占比规模越来越大，已成为市 场交易一大类型和趋势的产品，其中往往涉及银行、信 托和其他金融机构的理财资金、保险资金、上市公司/ 国企盈余资金、民间金融等多样化的资金来源，牵涉银 行、信托、证券公司、基金公司及其子公司、保险公司、 小贷公司、资产管理机构、互联网金融平台等多元的操 作主体，在监管层面涉及以“一行三会”及地方金融监 管机构等多家监管单位。这些金融新产品、新业务和新 业态，金融交易的信用链条长，环节多，私密性强且联 动性高，往往随着市场变化而随时进行调整，情况错综 复杂。尽管它们可能不为民众所熟知，但其暗流涌动带 来的影响却到了无法令人忽视的地步。这可在2015 年 因清理场外配资引发的股灾，2016 年年初的股市熔断， 以及2015—2016 年之间的“宝万”之争和近来互联网 金融的整顿治理等系列事件中洞见其复杂程度和对市场 的巨大冲击力。也因此，如果寄望监管者予以监管，防 范风险，那么在我国目前实行分业监管的法制环境下， 势必要求这一监管者能够跨越分业监管的信息沟壑，掌 握各领域的市场信息，才有可能在完全信息的基础上通 观全局，及时察觉风险点并发出预警。当然，对于所发 现的风险，确有必要进行适时防范和紧急处理的，也需 要监管者具有调度监管资源的权限和能力，并能及时因 地制宜地采取措施，以免错过良机而造成严重后果。 

根据《证券法》第179、180 条和证监会制定的证 券公司业务、资产管理业务等管理规则等的规定，证监 会负责监管证券市场，并享有履行监管职责时采取各种 监管措施的权限。但仔细考察这些职责和权限可知:其 一，由于《证券法》第2条将调整范围限定于“在中华 人民共和国境内，股票、公司债券和国务院依法认定 的其他证券〔15〕的发行和交易”，在分业监管的格局下， 证监会的监管范围只能局限于第2 条的狭窄范围和《证 券投资基金法》《期货交易管理条例》等授权的证券投 资基金和期货交易，无法跨界监管保监会、银监会，以 及央行主管下的银行间债券市场交易商协会自律监管的 其他金融产品。对于业务嵌套产品，证监会只能就产品拆分下自己所管辖的领域发声，往往无法直接穿透管辖 到属于其他监管者负责的底层资产。如果这些业务嵌套 产品中间加入了民间金融或者互联网金融等监管还不成 熟或处于模糊地带的环节，那么对整个产品状况或风险 传导节点的监管将陷入信息盲点而无法完成。其二，我 国为应对分业监管下混业经营的监管问题建立了金融监 管协调部际联席会议，但正如上述，这一金融监管协调 机制不仅联席会议开得越来越少，而且在会议上讨论的 问题趋于务虚，许多原本应该完成的信息共享或情况沟 通，因为近年来越演越烈的监管竞争反而未必到位，而 在证监会与各地金融监管机构的协调上连名义上的协调 监管机制也没有，带来的问题和信息空白更多。这种监 管协调缺失或失之有效的状况加剧了证监会全面了解证 券市场资金来源与动向的困难，从而也无法对繁荣的业 务表面下可能暗涌的风险予以识别和提前预警。其三， 证监会的上述职责和监管举措大多为日常监管活动所 需，往往针对的是个别、个体的违法违规行为的措施， 并且这些措施的完善大多是在吸取过去执法教训或经验 的基础上提出的，虽然能够比较好地制约已知的违法违 规行为，但对群体性的，通过嵌套构成的跨市场、交叉 性的复杂业务，以及各种规避监管的创新型业务，当它 们出现不法倾向或者情形的时候，却往往无法适用或者 难以对症，而通过后续的立法修改尽管能够加以弥补， 却已是滞后且往往陷于被动。总之，证监会在分业监管 下难以通过现有的监管安排掌握证券市场活动的较充分 信息，也因此阻碍了其预警金融风险并采取有效行动。 

而在防范系统性风险、处置金融危机方面，证监会 的权限则受到更多的压力和挑战。如果说不能掌握完全 信息并及时预警风险，有着金融创新隐含的跨市场风险 难以捕捉的因素影响，那么证监会在处置金融危机上的 问题则更多地源于先天的权限缺陷。虽然根据国际证监 会组织(IOSCO)发布的《证券监管的目标与原则》的规定， 监管者担负着维护金融系统性安全的监管目标，而从我 国《证券法》第1 条关于立法目标的规定来看，则是“为 了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益， 维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场 经济的发展”，可见负责执行证券法的证监会的主要职责当中并没有必然包含维护金融系统性安全的职能。在监管分工上，这一职能主要是分配给中国人民银行，也 即我国的央行来行使，〔16〕证监会充其量起到防范发生区 域性系统风险的作用，却对整体的金融系统性安全没有 监管职责，更缺乏应对这种风险冲击的手段和资金来源。 也因此，当2015 年6 月底罕见的股灾发生，继而引发我 国证券市场的系统性风险时，证监会因缺乏对证券市场 整体风险状况的有效信息，也没有调度央行资金及时干 预危机，避免风险进一步蔓延的权限而显得“手忙脚乱”， 而随后在国务院协调下通过中国证券金融公司引入央行 的资金救市，以及要求金融机构动用资本金参与稳定市 场等各种救市措施，也因部分举措有违《证券法》的规 定或背离证监会制定的现有监管规则，抑或根本不存在 于《证券法》对证监会的合法、合理授权之内，而引发 各界对种种救市举措的批评。〔17〕尽管2015 年股灾最终 在各方的努力下得以消除危险，但从中却进一步暴露了 证监会在混业经营趋势下其监管范围与职权的局限性。