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（一）监管态度及方式的比较
一些国家和地区（马耳他、泽西、阿尔巴尼亚、乌兹别克斯坦等）注重加密货币的发展潜力，从而营造有利于加密货币发展的监管环境。一些国家和地区重点关注加密货币可能引发的风险及对现有规则体系造成的冲击。十分保守的国家和地区（摩洛哥、埃及、孟加拉国等）完全禁止加密货币交易阻止其发展；相对保守的国家和地区针对加密货币可能引发的风险采取针对性的监管措施。更多的国家和地区对加密货币持观望态度，仅提示加密货币可能产生的风险，无具体监管措施。
各国和地区的监管方式可以划分为三类，即在非法律层面监管加密货币、将加密货币纳入现有法律框架、为加密货币专门制定法律。第一类监管方式主要适用于政府或中央银行宣布加密货币违法或者严格限制加密货币发展这类情形，例如中国以及伊朗的中央银行发布通知禁止金融机构从事与加密货币相关的业务。此方式也可用于为加密货币的使用设定具体的条件。例如菲律宾中央银行发布关于加密货币的指南，加密货币服务提供者需要注册并采取充分的措施减轻和管理其产生的风险。韩国政府制定只有实名银行账户才能参与加密货币交易的规则。第二类监管方式又可以分为两种：一种是不改变原有的法律规定，通过对加密货币进行解释从而使原有法律得以适用；另一种是对原有的法律进行修改，使其能够适用于加密货币。第三类监管方式较为前沿，是直接针对加密货币进行立法。通过对有关国家和地区目前适用于加密货币的法律进行梳理，我们可以发现，在46个已有法律监管框架的国家和地区中，仅有7个国家和地区对加密货币进行了专门立法，绝大多数国家和地区（约占85%）将加密货币纳入到原有法律的监管下，其中使用最多的是税法和反洗钱法。
（二）具体监管措施
因各国家和地区主要将加密货币纳入到税法和反洗钱法的监管之下，本部分主要介绍税法和反洗钱法对加密货币的规定。
1.税法
目前共有29个国家和地区对加密货币征税问题做出了规定。一些国家和地区对加密货币相关活动进行征税，例如阿根廷、丹麦、法国等对出售加密货币所得利润进行征税，波兰、西班牙、罗马尼亚等对加密货币交易中产生的利润征税，意大利仅对企业参与加密货币交易所得利润进行征税，芬兰、德国对加密货币兑换法币这一行为征税。一些国家和地区笼统地表示对加密货币征税，如瑞典、冰岛、挪威等。加密货币适用的税种存在差异。部分国家和地区（阿根廷、丹麦、意大利等）对加密货币征收所得税，部分国家和地区（法国、爱尔兰、以色列等）对加密货币征收资本利得税，部分国家和地区（瑞典、英国等）根据加密货币产生收益的方式征收所得税或者资本利得税。一些国家和地区对加密货币征税时明确了其性质，例如：加拿大将加密货币视为商品，征收所得税；瑞士将加密货币视为外汇，征收财产税/所得税/资本利得税；白俄罗斯将加密货币视为资产，征收所得税；以色列将加密货币视为资产，征收资本利得税。由此可见，加密货币的性质与其适用的税种之间没有必然的联系。因加密货币产生的收入是否具有可税性应取决于“活动本身以及活动参与方”。
2.反洗钱法
为适用反洗钱法，加拿大将加密货币业务视为货币服务业务，泽西将其视为货币，其他适用反洗钱法的国家和地区并未声明加密货币为何种性质。墨西哥、拉脱维亚、马来西亚是通过立法（或修改法律）的模式规定反洗钱法适用于加密货币的，瑞士通过将加密货币交易平台解释为“金融中介机构”的方式将其纳入原有的反洗钱法的监管之中。由此可见，即使未对加密货币进行定性也可能适用反洗钱法。
《澳大利亚反洗钱和反恐金融法》规定加密货币交易所需要注册登记、识别并验证客户身份、报告可疑的交易并保持记录。《马来西亚反洗钱法和反恐金融法》规定加密货币交易所需要识别并核实客户和受益人、监控客户交易、报告可疑交易以及保存记录，此外还需公布加密货币的价格和确定价格的方法，以提高透明度。交易所还需作为报告机构向银行申报详细信息。《爱沙尼亚反洗钱法》规定加密货币兑换业务服务商以及加密货币钱包服务提供商需要牌照。《白俄罗斯反洗钱法》规定加密货币平台运营商和交换服务商需要履行反洗钱义务。对比可知，各国和地区反洗钱法适用于加密货币的差异在于履行反洗钱义务的主体以及对该主体的资格要求。无论是加密货币交易所、加密货币兑换业务服务商还是加密货币钱包服务提供商，都属于加密货币活动的中介。对中介进行监管能切实发挥反洗钱的作用。只要提供兑换服务的这些企业遵守了反洗钱法中的相关规定，想要利用加密货币兑换真实货币的洗钱者就会露出马脚，因而受到审查。关于中介的另一个问题是其是否需要牌照。对于可以获得牌照的企业而言，这一举措可以排除其竞争者，减少洗钱和安全问题对其声誉带来的负面影响，同时也增加了其运营成本。Brian Knight（2017）研究了纽约州比特币牌照监管模式，提出加密货币市场参与者抱怨牌照申请的合规成本超过了纽约州加密货币市场的潜在价值。此外，这种许可本身也阻碍了加密货币业务的发展。但牌照模式便于政府监管，且对投资者的保护力度更大。
3.专门立法———以泰国《数字资产法》为例
泰国于2018年6月颁布《数字资产法》，包括《2018年数字资产企业法》和旨在监管相关税务的《2018年税收法修订案》两部分。法令将数字资产分为加密货币和数字代币。加密货币如同普通货币用于交换商品与服务或作为交换媒介，而开发数字代币的目的是根据证券交易监督管理委员会的规定，用于对项目或业务进行投资以及换取商品、服务或其他任何权益。泰国《数字资产法》规定，数字资产业务可分为数字资产交易中心（相当于数字资产的交易场所）、数字资产经纪商、数字资产经销商（其职能与数字资产交易中心相似，但在交易中心外进行交易）、根据证券交易监督管理委员会的建议而颁布的其他业务四大类。为保护投资者利益，促进数字资产业务的长期稳定发展，必须对首次代币发行进行全流程监管，首次代币发行公司必须履行证券交易监督管理委员会的规定，包括要求发行商披露正确透明的信息、公司董事和管理人员资质，以及报送经营业绩和财务报告，违规者将面临民事和刑事处罚。如同对证券或债券发行商实行强制性问责一样，对数字资产发行商同样规定实行强制性问责。
（三）监管新路径
学术界对加密货币的监管也进行了大量的研究。Kevin and Michael（2015）的研究表明，简单的法律扩充不能应对加密货币所带来的系统性变革，不应单纯局限于对现有法律是否适用于加密货币这一问题，应当避免一场立足于现有监管结构和规范语言局限性的不必要的关于加密货币法律性质的狭隘辩论，应当采取更全面的治理方法。近几年的加密货币监管理论发展呈现出一种以市场和技术为导向的监管理念。
Samantha J. Syska（2017）认为加密货币还处于早期阶段，一些潜在的功能尚未开发和发现，现在对加密货币进行监管还为时过早，监管机构还需要时间和实践反馈来进一步研究和理解这种前所未有的技术。监管机构应该放慢干预的步伐，并允许技术的发展，因为市场本身可能就监管机构何时以及如何介入这一问题提供最佳指导。Edmund Mokhtarian and Alexander Lindgren（2017）认为加密货币市场本身具有内在的调节机制，应当通过市场寻求最佳治理实践，并以这种模式为基础，在其上进行监管模式的选择和构建。
Carla L. Reyes（2016）认为新的监管模式应当理解并适用加密货币的底层技术———区块链，通过利用区块链技术的共识机制，行业参与者和监管机构进行技术监管。这种内生规制提供了独特的合规激励，可以成为一种更有效的事前监管，同时减少强制执行中的高昂成本。
（一）我国加密货币的发展概况
2011年6月9日，中国第一家比特币交易平台“比特币中国”成立，2013年9月比特币交易平台“火币网”上线，2013年10月比特币交易平台“OkCoin”上线。自此比特币在国内的交易量越来越多，比特币的价格快速增长。为保护社会公众的财产权益，保障人民币的法定货币地位，防范洗钱风险，维护金融稳定，中国人民银行等五部委于2013年12月5日发布了《关于防范比特币风险的通知》（以下简称《通知》）。《通知》强调，比特币是一种特定的虚拟商品，而不是真正意义上的货币。比特币交易作为一种互联网上的商品买卖行为，普通民众在自担风险的前提下拥有参与的自由。各金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的业务。提供比特币登记、交易等服务的互联网站应当根据《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》的规定，依法在电信管理机构备案，并应切实履行反洗钱义务，对用户身份进行识别，要求用户使用实名注册，登记姓名、身份证号码等信息。各金融机构、支付机构以及提供比特币登记、交易等服务的互联网站如发现与比特币及其他虚拟商品相关的可疑交易，应当立即向中国反洗钱监测分析中心报告。
随后，通过发行加密代币的方式进行融资的行为（ICO）异常火热，2017年上半年（截至2017年7月18日），共完成65个ICO项目，折合人民币26.16亿元。ICO项目存在诸多潜在风险，包括项目失败或发行人跑路导致的资金损失风险，价格剧烈波动引起的金融风险，借ICO行骗、非法集资等违法犯罪风险。为保护投资者合法权益、防范化解金融风险，中国人民银行等七部门于2017年9月4日联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》（以下简称《公告》）。《公告》将代币发行融资定义为未经批准非法公开融资的行为。代币发行融资中使用的代币或虚拟货币不具有与货币等同的法律地位。任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动。代币融资交易平台不得从事法定货币与代币、虚拟货币相互之间的兑换业务。各金融机构和非银行支付机构不得开展与代币发行融资交易相关的业务。2017年9月30日，“比特币中国”停止所有交易业务。
（二）我国现有加密货币监管制度评析
1.加密货币的法律属性
我国选择使用了“代币”和“虚拟货币”这两个术语，并将比特币定性为虚拟商品。既然比特币不是货币，使用“虚拟货币”的表述容易让公众混淆“虚拟货币”与“货币”，不利于社会公众树立正确的货币观念和投资观念，与《通知》的要求不符。
此外，我国虽将比特币定性为虚拟商品，但“虚拟商品”本身概念模糊，难以确定比特币的具体属性。目前，仅《中国支付清算协会网络支付应用工作委员会关于印发<支付机构互联网支付业务风险防范指引>的通知中对“虚拟商品”进行了简要说明，其第4.1.2条规定“谨慎发展的商户：a.虚拟商品销售（包括充值卡、游戏点卡）等易发生套现、伪冒交易的商户”，然而此种说明并不足以定义“虚拟商品”。如前所述，加密货币具有何种性质与其是否适用反洗钱法和税法没有必然联系，即使加密货币性质不明，反洗钱法和税法也可能得以适用，但这并不意味着加密货币的定性无足轻重。加密货币的性质可能会影响交易行为合法性的认定。以（2018）浙11民终263号“丁建强与陈映光买卖合同纠纷上诉案”为例，法院认为“就案涉买卖合同的效力问题，因本案的标的物马克币，非我国规定的货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应当作为货币在市场上流通使用。由于案涉标的物本身的不合法性，涉及该标的物的交易行为亦不受法律保护，故一审认定因案涉合同无效，上诉人应返还被上诉人款项亦无不当”。显然，该法院推论“涉案标的物本身是否合法”的前提是“马克币是否是货币”。若将马克币定性为商品，结论就截然不同了。
就加密货币的法律地位而言，我国严格限制其发展，禁止金融机构和支付机构开展与加密货币有关的业务。如前所述，世界上仅有18%的国家和地区禁止或者严格限制加密货币。加密货币虽然存在潜在的风险，但也伴随着技术创新。卢森堡财政部长称，加密货币和区块链都是不可避免的现象，为消费者带来了附加价值和高效服务。泽西反对对加密货币采取完全谨慎的监管态度，因为加密货币正处于早期发展阶段，如果采取严格监管措施会限制其发展和创新。监管只要符合反洗钱法和反恐怖金融法的要求即可。此外，各国家和地区还存在着监管竞争，加密货币相关业务公司更容易被监管环境友好的国家和地区吸引，若监管政策过于严格，将会在监管竞争中处于劣势。
2.加密货币的法律监管框架
我国未对加密货币征税，现有税收法律制度也未对虚拟商品进行规定。《通知》规定提供比特币登记、交易等服务的互联网站需要履行反洗钱义务，但我国《反洗钱法》是否能够适用于加密货币尚不明确。
我国《反洗钱法》第3条规定：“在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。”第35条规定：“应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。”目前，中央人民银行认可的“特定非金融机构”不包括提供比特币登记、交易等服务的互联网站。
《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》（以下简称《办法》）要求经营互联网金融业务的机构履行反洗钱以及反恐怖融资义务。《办法》第2条规定：“本办法适用于在中华人民共和国境内经有权部门批准或者备案设立的，依法经营互联网金融业务的机构（以下简称从业机构）。”我国将比特币定性为虚拟商品，经营虚拟商品是否可以认定为经营金融服务不得而知。因而，无法确定《反洗钱法》是否适用于加密货币。
因严格限制加密货币发展，我国没有针对加密货币的具体规范，且因对加密货币的认识过于模糊，现行的法律法规无法有效控制加密货币产生的风险。在此种背景下，我国既无法获得发展加密货币所产生的优势，也无法有效防范加密货币潜在的风险。纵观其他国家和地区的情况可知，加密货币市场的监管正逐步细致化。2018年，部分国家和地区针对加密货币专门立法，一方面为加密货币提供法律依据，另一方面规范加密货币相关活动的运作，逐渐形成了加密货币交易所牌照、沙盒监管、行业自律等监管模式。此外，俄罗斯和乌兹别克斯坦分别推出仲裁机制以解决加密货币相关的纠纷。2019年4月，美国出台两项相关拟定法案。《2019年加密货币消费者保护法》旨在解决加密货币领域所存在的价格操纵问题，该法案要求商品期货交易委员会（CFTC）提交一份详细说明虚拟货币价格操纵可能性的报告。《2019年美国加密货币市场与监管竞争力法》要求监管机构为加密货币交易所提出一个新的监管结构，包括消费者保护、联邦许可和市场监管。还要求商品期货交易委员会（CFTC）与证券交易委员会（SEC）提交一份详细说明如何提升美国在虚拟货币领域的竞争力的报告。由此可见，部分国家和地区已经跨越了权衡是否接纳加密货币的初步阶段，开始探索如何将加密货币规范化，如何提高自身在全球加密货币市场的竞争力。相较而言，我国加密货币监管方面起步较晚。
我国是否要放开、何时放开、多大程度放开加密货币市场，以及将在全球加密货币市场中扮演何种角色，这些问题的答案需要经过大量的论证才能得出。基于上文的分析，本文尝试就我国的有关情况提出以下三点建议：（1）考虑放宽对加密货币的限制，采取更加友好的态度，在保护消费者利益、抑制利用加密货币的违法行为以及鼓励加密货币发展之间寻求平衡；（2）明确加密货币的定义，使其与虚拟货币、电子货币等区分开来；（3）根据对加密货币的态度调整相应的监管措施，建议先将与加密货币有关的违法活动纳入到现行刑法的监管之下，暂且不对加密货币的发展作更多的限制。
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