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国际金融危机后十年监管变革考(二)
宋晓燕  上海财经大学法学院教授
上传时间:2019/6/2
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三、利益博弈、市场力量与后危机金融监管发展

  十年间各国以及国际金融监管改革都取得更进一步发展。这些监管变革和发展呈现出来三个明显的特征:在历史的各个阶段,监管变革都是市场主体利益诉求的博弈和权衡;市场本身就是推动监管发展和变革的连续自变量,金融创新永远产生对监管创新的内在需求;在国际层面,主导国际监管标准的制定已成为维护金融竞争力的强劲手段。
  (一)特朗普政府与《多德弗兰克法》修改
  美国《多德弗兰克法》被认为是在金融市场稳定、公平与自由之间作出的权衡与妥协,一些条款已远离其初衷。例如沃尔克条款中给出的例外规定给禁止银行从事自营性质投资业务留下了空间;最初法案设计由银行缴纳190亿美元税费以支付金融监管改革的成本,但最终被删除;关于信用评级机构民事责任的焦点问题并未得到解决,等等。然而总体而言,由于金融危机的背景,多弗法案加强监管、维护金融安全的立场仍是鲜明的。从实施效果来看,资本市场的整体表现、金融市场的稳健程度以及金融市场对实体经济的支持程度这三大方面都可以对法案作出有利支持:美国标普500指数和道琼斯指数在危机之后保持长期持续增长,至今已超过次贷危机之前水平;银行业的盈利性指标净资产收益率(反映自由资本使用效率)已从危机中恢复,稳健性指标核心资产比率(反映银行吸收损失的能力)已稳定地高于危机前水平,问题金融机构数量稳步下降;从对实体经济的支持而言,根据全美独立企业联盟2016年报告,从危机发生至今,小企业信贷可获得性环比稳步上升。不过与此同时,也在一些方面暴露出多德弗兰克法的局限性。例如带来了银行业结构的马太效应、有些规则难以实施等。
  特朗普就任之后,签署了一列涉及面较广的行政命令,其中金融监管方面的行政命令被认为是特朗普对《多德弗兰克法》修改甚至废除的开始。2017年2月3日,特朗普签署行政命令,提出七大核心原则,授权美国财政部对现有金融监管法规进行审核。同一天,美国议会通过一项《多德弗兰克法修正案》,将原来法案中要求上市公司在海外交税和各种费用必须明确披露的规定废除。财政部在审查美国金融监管制度是否符合这些核心原则的基础上,于6月12日、10月6日和10月26日先后发布了评估报告《创造经济机遇的金融体系:银行和信用社》、《创造经济机遇的金融体系:资本市场》和《创造经济机遇的金融体系:资产管理和保险》。
  第一份报告针对银行和信用社,提出建议包括:削减监管重叠;减少中小银行监管负担;放松社区银行监管要求;对重大决策进行成本收益分析;根据外资金融机构在美国资产适用监管标准;简化并明确沃尔克规则的具体适用;限制CFPB资金来源和监管权限。第二份报告针对资本市场,建议包括:减少监管重叠,协调确定CFTC和SEC对衍生品的监管边界,降低互换衍生品的保证金要求;增强投资、融资便利性,改善股票、公司债和回购的二级市场流动性;放松对证券化限制;给予CFTC和SEC自由的豁免权授权,改善行业自律组织的作用。第三份报告针对资管和保险市场,建议包括:SEC应将ETFs批准程序标准化和简化;基金信息披露电子化和现代化;梳理基金信披要求以消除监管重复;建议在各州层面统一和标准化保险产品的批准;建议重估州保险公司资本要求等。
  2017年6月,美国众议院通过了《金融选择法案》,新法案提出:废除沃尔克规则等阻碍资本市场便利化的规定、重组CFPB以减少其对业务的干预、取消FSOC对系统重要性金融机构的认定权、限制美联储和联邦存款保险公司的金融机构处置权、为符合高资本标准的银行提供放松监管选择权、监管部门需进行成本收益分析并公开等。新法案的主张与美国财政部的评估建议方向一致,被视为从立法层面迈向修订《多德弗兰克法案》的第一步。
  《多德弗兰克法》需要各金融监管部门制定最终规则才能落地。据GAO的统计,截至2016年末,由GAO监督的所有最终规则中,行政部门尚有约25%的规则没有完成或尚未开始制定。2017年年初至7月底制定的规则仅有14个,不及2016年全年的三分之一,法案最终规则的制定进程明显减缓。特朗普政府还通过调整金融监管主管部门的人事任命,来实现法案执行层面的调整。2017年10月2日,FSOC会议宣布取消对AIG的系统重要性机构认定,意味着金融监管当局在执行上已经开始逐步调整《多德弗兰克法》。
  从历史经验来看,金融危机总是为加强监管提供一个良好的契机,市场和政府的角力暂时有利于后者。然而金融市场的各方参与者,无论是危机还是繁荣时期,他们为着自身利益而进行的博弈一直都在,只不过是随着时机的不同,表现出或进或退的特征。应对危机的金融监管改革给市场究竟会带来怎样的影响,面临着不同的评价。一方面加强对银行业、衍生品市场、系统性风险的监管,从长远和本质来看被认为夯实了金融业安全稳健运行的基础,有利于各国和国际金融市场和经济的健康发展,但另一方面,也被认为会加重监管成本、影响市场流动性、影响中小金融机构的生存进而威胁实体经济发展。这些评价在不同阶段被不同主体用来维护自身的利益,从而影响着金融监管改革方案的制定和后续发展。特朗普政府的监管改革折射出随着经济的复苏金融利益集团放松监管的诉求。但是,特朗普政府通过金融监管改革完全废除《多德弗兰克法》的可能性并不大。法案签署通过已有7年,包括美联储在内的多家监管机构已根据法案要求建立了相应的风险控制制度,制定了较为繁复的监管细则。如果将其废除再立新的监管框架,意味着这些监管机构将付出巨大成本。而且无论对《多德弗兰克法》的修改还是对这些监管细则的修订都需要经过冗长的程序、复杂的研究,过程极为缓慢。较大的可能是适度放松对社区银行等小机构的监管、适度减少监管和削减监管成本、以及对部分条款作出有限调整。
  (二)市场是监管创新和完善的连续自变量
  欧盟的金融监管完善过程反映着欧盟根据市场情况不断作出的动态调整。危机之后欧盟根据《德拉鲁西埃报告》重构了包括宏观审慎和微观审慎监管的监管架构。欧债危机蔓延将长期存在的问题暴露的更为彻底:单一市场、单一货币和单一货币政策促进了欧盟金融一体化,金融一体化则显著提高了风险跨境传染的可能。然而欧盟层面却缺失对金融服务单一市场的统一监管,包括统一监管者、单一清算制度和存款保险制度。因此就出现了大量银行已经跨境经营,但监管机构、措施仍停留于成员国层面的碎片化现象。当危机发生时,便产生了极为严重的后果。从2013年起欧洲银行业监管和问题机构处置的制度框架发生了根本性的变化,推出银行业联盟单一监管机制(SSM)。
  首先,SSM赋予欧央行银行监管职能,对欧元区成员国银行和自愿参加的非欧元区成员国银行进行监管。从2014年11月开始欧央行直接监管资产约占欧元区银行总资产82%的120家重要性银行。第二,SSM建立了单一处置机制(SRM),通过“银行恢复和处置指令”(BRRD)将各国银行处置机制进行统一。为达到统一效果,SRM设立了单一处置基金(SRF),当成员国问题银行通过股东和债权人自救仍然偿付不足时,可以动用该基金。第三,修订1994年的《存款保险计划指令》,要求各国建立拥有存款保险基金的存款保险计划,统一各国建立存款保险计划的标准。从这些措施不难看出,欧盟从最初的宏微观审慎监管架构的改革已经转入了更深层次的结构性考虑。《德拉鲁西埃报告》所建立的欧盟银行业监管机构为欧盟银行业监管局(EBA),是欧洲金融监管体系的一部分。其职责是在欧洲银行业建立单一的监管规则,保持欧盟金融稳定。然而欧盟实行的单一货币政策却对市场提出了要求。如果缺乏统一的金融市场和统一的监管,银行体系一旦发生问题,快速的跨境传导会带来大面积的银行危机,由此欧央行调控宏观经济的统一货币政策传导渠道会阻塞,货币政策对实体经济的影响和效果都会被极大削弱。因此统一监管的确定符合欧盟统一金融市场的需求。欧央行直接行使银行监管权,源于其专业性、法律地位的独立性、以及货币政策职能与监管职能的相互独立。
  市场力量对金融监管创新需求的另一个重要体现是英国的监管沙箱试验。如何应对FinTech带来的监管挑战,各国及国际组织都在进行观察、研究和推出自己的监管实践。英国率先对其金融监管体制进行了相应变革,提出监管沙箱理论,首次推行沙箱监管,并获得了澳大利亚、新加坡、泰国以及我国台湾和香港地区的效仿。根据英国FCA2015年11月发布的文件,创设监管沙箱是为了提供一个“安全空间”,在此空间里,金融机构可以测试创新性产品、服务、业务模型以及交割机制等,但不会立即引发正常监管状态下的后果。FCA认为监管沙箱可以减少市场创新的时间和成本,促使更多产品通过测设进入市场,并且通过与创新者合作确保新产品或服务已采取适当消费者保护措施,因此能够在有利于消费者利益的前提下促进有效竞争。英国政府科学办公室在2015年3月发布的报告中,提出了10条关于促进FinTech发展的建议,其中第8条指出,“新系统的开发应受到金融监管部门的监管,如同医药行业很多新想法可以被先行试验一样,新技术和消费主张应可以在不影响金融体系稳定、或危及消费者保护的虚拟和真实情况下进行测试”。不仅如此,第10条建议提出,“监管机构应将FinTech机构纳入监管和合规的自动化,创立在国内先进的监管报告和分析基础设施,即RegTech”。从这两份报告中不难发现,英国极为重视科技和金融部门的融合对经济发展的作用,对FinTech的发展从监管、技术、工作、人员、政策、商业模式、全球化等多个方面进行了分析和预判。在此基础上,率先推出监管沙箱,作为对金融市场快速发展的及时回应。而且根据金融市场的发展,已经前瞻性地开始为未来监管创新的供给做准备。
  (三)国际层面监管改革中的规则主导权
  制定符合自身发展需求的国际金融监管规则已成为金融市场发达国家显示竞争实力的重要方式。美国在这个领域长期拥有规则主导权,对全球和各国金融市场都产生了深远的影响。
  巴塞尔协议Ⅰ是美国第一次向全球输出国内监管规则。拉美债务危机的爆发使得美国必须加强国内银行资本充足率监管,否则银行会迅速产生流动性危机并寻求政府救助。但是如果国际层面并无统一规则,此举无疑是极大压制本国银行的国际竞争力。美国通过与英国结盟签订双边协议,倒逼国际金融市场主要竞争国日本和德国陆续加入协议,最终形成了1988年的巴塞尔协议Ⅰ。20世纪90年代,英美再次联合推出巴塞尔协议Ⅱ,继续输出在其国内对大银行监管已较为成熟的规则,防止国际层面出现的监管套利。巴塞尔协议Ⅱ对巴塞尔协议Ⅰ在风险覆盖、权重衡量、外部监管、市场纪律等方面都有明显的增加和完善,但是适用于美国大银行的三大支柱和各种风控手段则显著提高了发展中国家的实施成本,而且由于市场结构不同、实体经济构成不同,也给同样是发达国家的德国、法国等带来融资负担增加。但是此次危机发生后巴塞尔协议Ⅲ的推行则并不顺利。巴塞尔协议Ⅲ对资本充足率、杠杆率和流动性等指标要求的提高,使高度依赖短融市场的欧洲银行业很难接受。欧盟委员会为保护本地市场,于2011年通过了欧盟资本要求监管条例,大幅放松巴塞尔协议Ⅲ的要求。
  然而美国仍然控制着国际金融监管规则的主导权,继续通过国际金融标准制定组织FSB、BCBS等输出新的监管规则,LEI就是又一个从国内改革诉求上升为国际监管新规则的案例。所谓全球法律实体标识体系(Legal Entity Identifier,LEI)是指各国监管者为在日常经营中有效识别所有金融实体的名称、收集一切与之有关的信息,建立数据库,以便在金融机构危机处置时能对金融机构的经营和风险状况进行实时掌握的制度体系。全球LEI相当于是金融机构的身份证,是一个全球唯一的识别码。全球LEI体系的对象是所有金融法上的法律实体,即具有法律上人格的法人组织,不包括金融机构的高管等自然人。LEI体系的意义在于作为全球性标准化的金融数据收集和共享系统,能够为监管机构提供一种风险实时监测和管理工具,为各国宏观审慎管理部门监控和分析系统性风险提供可靠的数据保障,也能有效促进国际和地区层面的监管合作和信息互通,为跨境监管与处置合作打下基础。在不削弱美国金融优势、维护市场金融创新的前提下,收集与整合微观金融信息,提高整体金融体系和金融交易的透明度,这样的体系完全符合美国推进金融改革的需要。但是这对金融市场相对落后、金融创新相对不足的新兴国家和发展中国家会产生何种影响尚待评估,值得我们持续关注并开展研究。
结语

在应对危机时出台的各项举措重在加强金融安全和稳定。这些国家和全球范围的协同试图通过提升银行的抗亏损能力,防止过度的期限转换和流动性错配,加强系统性重要金融机构的监管,通过这些措施来促进全球金融稳定,并以此支撑全球经济增长。在这十年中各国国内以及国际金融监管改革都取得更进一步发展。然而随着市场的恢复,以美国对多德弗兰克法修改为代表的“去监管”呼声日起,又似乎在重现“金融危机-加强监管-市场恢复-放松监管”的循环。在历史的各个阶段,监管变革都是市场主体利益诉求的博弈和权衡。市场本身也是推动监管发展和变革的连续自变量,金融创新永远创造对监管创新的内在需求。在国际层面,主导国际监管标准的制定已成为维护金融竞争力的强劲手段。危机发生之后这十年中的监管变革发展及其呈现出来的特征,对我国当下的金融监管改革和未来的金融市场发展都必将产生深远的影响。


 

出处:《东方法学》2018年第1期
 
 
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