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逻辑与进路:金融法如何实现收入分配正义(二)
李安安  武汉大学法学院副教授
上传时间:2019/8/11
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二、法理探微:收入分配改革困局的金融法实质

近年来,尽管国家出台了诸多政策措施来遏制收入分配差距扩大的趋势,但均收效甚微,收入分配改革陷入了前所未有的法律困局。厘清收入分配改革困局的金融法实质,需要立足于部门法哲学层面上具有融贯性的基础概念范畴,如权力、权利、能力与利益等,唯有如此,才能实现从“规范教义”到“法理守则”的转型,进而登堂入室,窥其堂奥。

(一)金融权力的异化与滥用

权力对收入分配的消极影响,是通过“权力分配-要素分配-收入分配”这一传导机制实现的,在这个逻辑关系中,权力分配是基础和关键,它在本质上规定和决定着生产要素配置、要素所得和要素流动,同时也规定和决定着收入流动性,最终决定和影响着收入分配关系的制度变迁。权力分配不仅在初次分配中广泛存在,而且在再分配中也大显身手,演化成一幕幕权力异化的图景。其中,初次分配中的权力异化主要表现为权力与资本的联姻以及权力对资源分配的参与,具体表现为权力的商品化、权力的资本化、权力对资源的垄断等现象;再分配中的权力异化则主要表现为财政分配的结构性失衡———行政性开支太大、经济建设性投资太多、公共服务支出太少、政府在“福利国家”建设上错位和缺位。权力异化意味着权利抑制,收入分配正是在这种公权力膨胀与私权利萎缩中演化成当前的局面。权力分配及权力异化对收入分配的作用机理,当然适用于金融权力,下面以金融资源配置权为例对此加以说明。

鉴于金融的法律本质是权利交易,金融资源配置的法律本质是相关主体基于金融资源的特性进行的权利交易安排,金融资源配置权可视为相关主体在金融资源配置过程中享有的开发、使用、处分、让渡等经济性权力的统称。这种权力带有公共性和支配性的公权特征,其主体一般表现为国家机关(通常指向的是金融监管部门),特定情形下也包括地方政府和金融机构。国家机关作为金融资源配置权的主体容易理解,商业性的金融机构能否作为金融资源配置权这一公共性权力的主体则需要澄清。事实上,由于我国金融市场化改革的不彻底,很多金融机构兼具行政化和市场化的双重特征,甚至履行着公共行政职能,在金融资源配置中发挥着举足轻重的作用,特别是在当前金融乱象丛生的背景下,某些金融机构不当行使金融资源配置权的行为加剧了社会不公,已经引起社会公愤。从理论上讲,由于市场与政府是资源配置的两种主要手段,收入分配鸿沟的出现无疑是市场与政府双重失灵的产物,但由于中国市场经济体制的不健全,市场在资源配置中的决定性作用难以有效发挥,收入分配鸿沟的制度根源更应该从政府身上去寻找。众所周知,改革开放之前,中国实行“大一统”的高度集权的金融体制,金融资源配置权高度集中在中央,政府不仅拥有资源配置和政治过程中的绝对优势,而且构成了决定制度变革供给中的主导力量,从而使金融制度变革的取向、深度、广度、速率和战略选择等基本上取决于政府主体的意愿和能力。改革开放以后,出于为国有经济提供金融支持,国家进一步通过价格控制(如利率控制、股价控制)、信贷控制等手段加剧了金融资源不公平配置的程度,金融资源配置权的扭曲与异化也由此成为解读收入分配严重失衡的重要逻辑线索。

(二)金融权利的贫困与金融能力的孱弱

“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺,而不仅仅是收入低下,而后者却是现在识别贫穷的通行标准。”自从印度著名经济学家阿玛蒂亚·森提出“贫困是权利体系的函数”命题以来,权利贫困与能力剥夺是贫困根源的结论已经深入人心。因此,从金融权利的贫困、金融能力的孱弱来认知收入分配鸿沟的金融法根源,具有重要的理论意义和实践价值。造成贫困的原因非常多样化,不一而足,制度供给的缺失、区域发展的失衡、可行能力的不足、先天缺陷、族群因素等皆有可能成为贫困的诱发基因。其中,制度供给不足型贫困与可行能力不足型贫困特别值得关注。根据美国经济学家诺斯的见解,制度是理解历史的关键,公平合理的制度往往富有包容性,注重为社会弱势群体提供倾斜性的制度扶持和权利保障,成为克服社会不公以及减缓贫困的利器。相反,不公平和非正义的制度总是忽视甚至剥夺弱势群体的权利,将其排斥在制度保护的范畴之外,使其丧失自由选择的能力以及自我发展的机会。从这个意义上讲,公平合理的制度供给不足是造成贫困的关键因素之一,甚至有学者认为,制度排斥与权利剥夺是造成贫困的最核心的原因。与制度供给不足型贫困相比,可行能力的不足诱致的贫困带有结构性贫困的特征,它指向的是贫困者个体由于在基本生产、知识获取、资源利用、参与决策等方面能力的不足而诱致的贫困现象。鉴于权利贫困与可行能力的剥夺是造成贫困的主要因素,国际社会普遍主张通过赋权与赋能进行减贫,并形成了反贫困问题的权利进路。在该进路之下,解决贫困问题与实现自由、能力和权利存在着内在关联。

权利贫困、能力剥夺与收入分配不公之间具有千丝万缕的勾连。笔者认为,收入分配是否公平的关键在于权利享有的多寡,这是因为收入分配不公的根本在于规则缺失下的群体间的分配权利失衡,分配权利的失衡决定了群体间在财富占有方面的机会、过程与结果的不平等。有学者指出,财富不平等作为一种分配结果,其不平等的背后隐藏着权利的不平等和机会的不平等,解决不平等扩大的问题不仅仅是一个财富再分配的问题,还涉及一系列权力和利益的重新调整。既然贫困与不平等根源于社会成员在权利拥有上的差异,群体间权利拥有的区别必然导致群体间在表达和追求自己利益的能力上存在巨大差异,因此收入差距鸿沟的背后隐含着群体间能力失衡的制度逻辑,权利不平等实质上意味着个人对生产要素的控制能力不同,这是隐藏在收入分配不公平背后的重要原因。

具体到金融法中,弱势群体金融权利贫困与金融能力孱弱的现象是广泛存在的。例如,由于《金融机构行政许可事项实施办法》关于农村金融发起人条件的不合理限制、《农村资金互助社暂行规定》关于农村金融产权界定的模糊、《农村信用社管理规定》关于社员退社自由的不当规定,农民金融发展权无法落实。大量的研究表明,公众缺乏享有金融服务的权利是导致持续的收入分配不均等、贫困陷阱以及低增长的主要因素。随着金融产品的日益复杂,弱势群体在获取金融服务方面显得困难重重,正如联合国开发计划署指出的,读写能力有限的人们常常意识不到他们应有的权利,金融知识的缺乏肯定会导致一些人对某些金融产品的排斥,有限的文化水平也会削弱贫困人群寻求原本可以获得的金融服务的能力。有学者认为,金融市场主体能力是实现金融公平的关键要素,这是因为“金融市场主体能力反映了相应主体在金融市场中的话语权,会影响其在参与金融市场活动过程中与其他主体的力量对比,会对金融市场进入、金融交易运行和金融福利分享产生影响”。事实上,包括金融法在内的整个经济法都存在严重的“权利缺失”现象,金融法可以先行一步,引入“权利扶贫”与“能力扶贫”的理念,通过法律赋权与法律赋能的制度安排从根本上改变弱势群体权利贫困与能力孱弱的局面。

(三)金融利益表达与博弈机制的扭曲

改革开放以来,经过持续不断的金融体制改革,中国金融业以前所未有的速度与规模在成长,由此累积了可观的金融财富。然而,与此相配套的金融利益均衡机制却迟迟没有建立起来,导致的结果是金融领域利益冲突的加剧以及利益格局的失衡。金融利益的冲突与失衡,实质上反映了金融利益表达与博弈机制的扭曲。无论是财富还是资源,在法律看来都是一种利益形态,因此收入分配的实质是一种利益分配,收入分配失衡实际上是一种利益分配失衡,收入分配改革困局的金融法根源可以从利益的视角加以探寻。与城乡收入分配差距、地区收入分配差距、行业收入分配差距相对应,金融利益在城乡之间、地区之间、行业之间的分享存在着严重的不平衡问题,城市、东部地区和垄断性行业控制着大量金融利益,农村、西部地区与非垄断行业享有的金融利益却非常少,这必然会激发起利益受损者强烈的利益表达愿望。然而,现实的一个悖论在于,社会强者与社会弱者有着各自的利益诉求,两者之间的利益冲突似乎无法调和:前者具有充足的社会资源,具备影响社会舆论及话语形成的能力,利益表达渠道畅通;后者掌握的社会资源寥寥无几,正当的利益表达诉求往往受到压制,且难以寻求到适当的利益代言人。政府本来肩负着保障弱势群体利益表达诉求和消除收入分配鸿沟的使命,但由于收入分配政策调节的滞后性与偏差性,政府在信息不对称的条件下给出的政治决策和公共政策难于矫正社会利益格局的失衡,造成了当今社会的分配不公和贫富分化现象。

对上述“利益表达失衡—政策调控不力—收入差距过大”的逻辑演绎,孙立平教授指出:“问题的关键是建立起一种相对平衡的、有制度保障的利益表达机制。建立有效的利益表达机制,实际上是构建相对完善的市场经济体制的一个不可缺少的组成部分。市场经济从本质上说是一种建立在利益主体分化基础上的博弈经济,较为完善的市场经济中有一种不同利益主体之间的良性博弈。在这样的体制中,利益表达是博弈的基础”。在应然意义上,金融法构建均衡的利益表达机制,需要从规范强势群体的利益表达行为、提高弱势群体的利益表达能力、培育利益表达的组织载体、构建有效的利益表达渠道、健全利益表达的回应体系等方面入手,实现金融财富分配的合理化与金融改革发展成果的惠益分享。由于民主是解决公共性问题的主要手段,而金融利益分配失衡又是一个典型的公共性问题,所以在金融法中引入以协商民主为中心的利益博弈机制势在必行。无独有偶,2008年金融危机之后,美国学者罗伯特·席勒所提出的“金融民主化”理念风靡全球,“金融是全社会财富的托管人”思潮再度兴起,我们应当以此为契机,打破金融的精英权力结构,使金融更加民主化,使社会财富分配更加公平化。

三、路径选择:实行收入分配正义的金融法变革

“社会经济发展所要求的最佳状态既不是福利上的完全平等,也不是贫富两极分化,而是经由公民共识在两者之间寻求一种中庸状态,实现权利、机会和利益的合理的从而也是正义的分配。”诚哉斯言!在中国改革开放迎来40周年的关键历史节点,实现收入分配正义不仅是包容性发展的基本要求,也关乎社会弱势群体的切身利益,更决定着我们能否拥有更高水平的政治文明。在金融法视阈下,收入分配正义的法律实现既需要宏观上的顶层设计,亦需要微观上的制度回应。

(一)顶层设计

考虑到金融权力的异化与滥用、金融权利的贫困与金融能力的孱弱、金融利益表达与博弈机制的扭曲是收入分配改革困局的金融法实质,而这些问题的形成根源于根深蒂固的观念桎梏与盘根错节的利益纠葛,非简单的立法缺陷问题,所以实行收入分配正义的金融法变革必须跳出法条修补式的思维局限,从顶层设计的高度进行权力控制和权利赋予,提高弱势群体的利益博弈能力,进而在不同群体间形成一种利益均衡机制。

1.控权

分配结构不仅是一种经济结构,也是一种法律结构,本质上是权力和权利结构。“无论宪法抑或其他法律,只要其中包含分配制度,则均应在相关分配主体之间有效界定分配的权力和权利,对分配结构实施有效调整,以确保其合理性与合法性,最大限度地解决经济社会发展过程中产生的各类分配问题。”鉴于权力分配是基础和关键,在本质上规定和决定着生产要素配置、要素所得和要素流动,最终决定和影响着收入分配关系的制度变迁,面向收入分配正义的金融法变革必须首当其冲地规范金融权力的运行,防止其走向异化。金融权力是一个很宽泛的概念,货币权、金融调控权、金融监管权、金融资源配置权等皆为金融权力的表现形态,这些金融权力与收入分配均存在紧密关联,尤以货币权和金融资源配置权为甚。货币权是一种典型的垄断性权力,谁控制了货币谁就控制了社会、国家乃至世界。目前,中国的货币权呈现出外部萎缩、内部扩张的双重困境。在国际金融治理中,由于中国在货币金融方面规则制定权、定价权以及资本流动吞吐权等方面的缺失,财富源源不断地流向美国,这也是党的十八届五中全会提出“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”的重要背景。但是,在国内,货币供应量急剧攀升,货币发行总收入已经远远超出全国财政总收入,造成了货币贬值与通货膨胀。通货膨胀的发生意味着政府提高了税收的征收额度,使政府获得了税收之外的收入,其实质是把人民的部分货币财产转化为政府财产。改变这种局面,一方面需要进一步推进人民币的区域化和国际化,调整外贸依存度,加强外汇管制立法,改进我国的国际储备管理,以维护国家主权财富安全;另一方面,需要将人民币发行纳入《中华人民共和国预算法》的管理范围,控制财政赤字规模,防止财政赤字货币化对人民财富的变相掠夺。

与货币权相比,金融资源配置权对收入分配的影响更为直接和突出。众所周知,中国的金融资源配置经历了一个由中央政府集中配置到央地政府共同配置的过程,政府在配置金融资源过程中普遍存在“重城市,轻农村”“重东部沿海,轻西部内陆”“重国企,轻民企”等倾向,这是造成收入分配城乡之间、地区之间、行业之间差距不断扩大的重要原因。政府对金融资源的垄断与权力滥用,扭曲了市场机制,扼杀了金融市场的活力,制造出一个显失公平的权力经济。正如有学者所指出的,政府统御市场、各级地方政府几乎无任何权力约束地参与市场,已经导致政府成了当今市场运行中一个最大“玩家”。政府对金融资源配置的嵌入,实际上就是用权力控制资本的过程,由于资本的本性是寻求增值,而借助于权力的庇佑极易实现资本增值的目的,所以权力与资本自然结合为一体,形成了所谓的“权贵资本”或“权力资本”。可以说,金融资源分配公平中的政府行为存在明显悖论,即政府一方面是维护和实现金融资源分配公平的主体,另一方面又构成了金融资源分配不公平的重要根源。金融资源配置权的法律控制,在纵向维度上需要用法律来界分央地政府之间的金融资源配置权限,通过“选择性集权、法律性分权”重构央地政府间的金融利益分配关系;在横向维度上需要以“法律治理”替代“政策治理”,引导金融资源配置中的地方政府竞争从恶性的要素竞争走向良性的制度竞争,将地方政府的金融资源配置行为纳入法治轨道,实现由权力经济向法治经济的转变。

2.赋权

社会成员之间权利、权力、义务与责任的配置是分配正义关注的核心命题。在“认真对待权利”的现实语境下,权利的配置是否公平是考量法律正当性的基本前提,正如有学者所言,无论是初次分配还是再分配,无论是市场主体之间的分配还是国家与国民之间的分配,都对应着一系列的权利,直接体现为相关权利的配置问题。权利配置与权利行使的不平等是金融不平等的根源,权利的贫困则是弱势群体金融资源匮乏的实质。因此,实现收入分配正义的金融法路径,必须引入权利配置的理念,对社会弱势群体进行赋权并进行倾斜性保护,保障其权利选择与权利行使的自由空间。对贫困群体而言,金融赋权意味着激发他们的自主意识,提升他们的行动能力,拓展他们的发展自由,保障他们的公平权益。作为一种反贫困的重要法律方法,金融赋权是西方国家的惯常做法。例如,美国1977年的《社区再投资法》规定存贷性机构有责任满足本社区的信贷需求,这其实是赋予了社区内中低收入人群信贷权。法国1984年的《银行法》规定在法国有住所的任何自然人或者法人,如果没有活期存款账户的话,有权利选择信贷机构开设账户,或者接受邮政储蓄银行或财政部提供的金融服务,赋予了弱势群体开立账户权。开立账户权与获得贷款权等金融权利的获得,是普通社会成员成为金融消费者的前提和享有金融服务的基础,也是实现权利公平和机会公平的重要环节。

相较而言,中国的金融赋权还做得远远不够,农村金融、民间金融等诸多领域的金融权利处于缺失状态,金融排斥现象较为严重,金融的反贫困功能尚未得到充分发掘。以农村金融为例,由于农村信贷市场具有典型的信息不对称特征,再加上农地产权、农地流转、农地金融等制度设计的不合理,农村地区的收入分配状况较为严峻,释放农村土地的财产功能和融资潜力已经迫在眉睫。尤其是在农地金融方面,应当乘国务院颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农村住房财产权抵押贷款试点的指导意见》的政策东风,全面推进农村土地承包经营权抵押贷款,适时启动土地信托,发行土地债券,组建土地银行,破解农民贷款难题,释放农地的金融功能。再以民间金融为例,传统金融管制的逻辑倾向于采取压制和排斥的做法,将民间金融视为“洪水猛兽”,漠视民间金融存在的正当性,对其民事合同行为的法律本质视而不见。正如有论者所言:“在监管制度的设置中给予非正规金融机构严厉的限制和禁止,很大程度上会压制农村资金的自由流转,并对公民生存权和发展权的实现产生直接影响,并让他们的权利得不到保障。”以实现收入分配正义为契机,调整现有对民间金融法律规制的立法理念,强化金融市场的金融权利保护,限制金融权力的过度使用,变“堵”为“疏”,刻不容缓。只有将惩罚性规制与激励性规制结合起来并形成适时替代的良性格局,民间金融的规制悖论才能消解,不同金融形态之间的有序竞争也才有可能达成。

除此之外,实行收入分配正义的金融法变革还应特别关注信贷权和企业公平融资权的赋予问题。20世纪70年代以来,穷人信贷市场开始发生巨大转变,非营利、非政府组织开始试验能够使它们大规模地向穷人提供商业投资贷款的新贷款模式。随着这些模式变得广为人知,小额信贷迅速发展,延伸到了几乎所有的发展中国家和发达国家的低收入群体,非政府小额信贷也受到了国际开发捐赠机构、政府援助机构以及各种基金会的欢迎,被认为是提高穷人收入最有效的方法之一。然而,由于缺乏还贷保险机制等原因,小额信贷遭遇了可持续发展难题,因此,仅有商业性的小额信贷不足以满足贫困人群的融资需求,必须上升到国家义务的层面,赋予贫困人口信贷权的法定权利。企业公平融资权的法律实现,则需要对现行的《中华人民共和国贷款通则》进行修订,引入贷款申诉制度,即允许企业在公平融资权受到侵害时向相关主体(如中国银行业协会或中国银行保险监督管理委员会)申诉,由后者对借款银行的行为予以纠正或给予惩戒。唯有如此,企业公平融资权才不会停留在政策宣誓的层面上,而是能够转化为缓解企业融资困境的有力政策工具。

3.赋能

对弱势群体赋权之后,如果他们缺乏行使权利的能力,那么法律赋权依然难以改变其生存境遇。在此背景下,法律赋能的重要性得以彰显。法律赋能是以弱势群体为对象、以法律为工具、以权能为切入点、以权利为基础、以获得自由和机会为目的的过程,旨在使弱势群体增长信心、知识、能力、资源等权能,从而得以利用法律来保护、促进自身权利及利益进而获得机会。对金融法而言,通过引入法律赋能理念来达致收入分配正义可以说恰逢其时,这是因为我们处在一个名副其实的“金融社会”,金融深刻影响着社会资源的流动以及人们的行为选择,无论是住房、医疗甚至人的生命都深受金融力量的支配,金融知识的掌握程度、金融资源的占有多寡、金融服务获取能力的高下直接影响着人们的生存与发展状况。尤其是随着金融创新的日新月异,金融产品越来越复杂,离实体经济越来越远,金融的投机性与泡沫化日趋严重,异化为少数人剥削大多数人的工具,以至在2008年金融危机之后,金融知识成为一个新的民权议题,如何赋予普通的金融消费者对金融产品更大的判断力和行动能力成为金融赋能的新任务。在笔者看来,提升弱势群体参与金融市场活动并实现自身发展的能力,更为重要的举措是普及金融教育,提升国民的金融素质,消除“金融文盲”。由于金融社会化与社会金融化的趋势日渐明显,金融对个人的影响不断加深,掌握基本的金融知识成为一种基本的生存技能。但是,由于金融教育的缺失,公众的金融知识极度匮乏,不成熟的投资者与金融消费者大量存在,为金融欺诈的滋生、金融风险的扩散和金融危机的蔓延提供了心理基础。有研究表明,金融教育能够帮助金融消费者以及投资者更好地理解金融体系运行和金融市场活动,增强其作为金融市场参与主体的能力,从而能更充分有效地认识自身的权利和所参与的金融活动的实际情况,避免自身利益受损,进而有利于促进金融活动的公平性。为此,笔者建议从建设金融强国的战略高度将金融教育纳入国民素质提升计划,通过金融知识的普及和金融意识的强化,助推社会弱势群体的权利觉醒,激发社会弱势群体的金融权能,进而使金融成为改善与保障民生的重要工具。

    (二)制度回应

1.从金融抑制走向金融深化

早在1973年,美国经济学家麦金农和肖就对发展中国家金融发展与经济增长的关系进行了拓展性研究,提出了著名的“金融抑制”和“金融深化”理论,其核心论点是放弃政府对金融业的过度管制和人为干预,实行金融的市场化改革,通过市场机制的作用实现“市场出清”并提高经济效益,促进金融发展与经济增长之间的良性循环。整体而言,中国的金融改革是遵循着从金融抑制到金融深化这条路径展开的,但改革过程中楔入了“中国智慧”,形成了以“摸着石头过河”为经验逻辑的实验主义和渐进式制度变革模式。党的十八届三中全会之后,全面深化改革的大幕开启,从金融抑制走向金融深化成为包括收入分配改革在内的市场经济体制改革的重要诉求。但是,我们应当清醒地认识到,金融抑制构成了我国金融体系变迁的结构性特征,已经形成较为强烈的路径依赖,这无论是从利率管制和股票发行的审核制还是信贷投向以及金融机构超高的国有股权比重,均可以得到证实。由于金融抑制产生的一个结果是穷人面对更低的存款利率和更高的贷款利率,形成一种穷人补贴富人、居民补贴企业的“倒挂”机制,所以对收入分配不公起到了固化作用。在收入分配正义的语境下,推进金融抑制走向金融深化,当务之急是从以下两个方面作出实质性制度变革。

首先,打破金融垄断,放松金融管制,打造竞争性金融市场。关于金融业的垄断与竞争问题,如果只是套用市场结构—企业行为—经济绩效的理论范式来分析金融业的市场份额、市场集中度、进入壁垒等结构性问题,会得出似是而非的结论。这是因为,转型时期的中国金融业(特别是国有银行)正处于商业化进程中,它们从没有过金融产品和服务的自由定价权,也无法做到自负盈亏和正常退出,而且规模和业务选择等行为都受到严格的行政控制,所以它们不是一般意义上的营利性企业或商业机构。以银行业为例,尽管我国银行业的结构状况在规范意义上并不符合《中华人民共和国反垄断法》关于“垄断”的定性,但事实上的银行业垄断是客观存在的,一个突出表征是四大国有商业银行占据着绝对主导地位,通过各种“金融潜规则”控制着金融市场,具有较强的市场支配能力,备受诟病的“银行暴利”归根结底源于银行的市场支配地位。借助于国家保护和优惠政策,大型国有商业银行垄断了多数金融资源,利用其影响力干预金融立法与政策制定,并且缺乏推动金融改革的动力与热情。例如,面对居高不下的企业融资成本和持续多年的中小企业融资难题,商业银行鲜见出台实质性的应对措施,反而不断固化着既有的利益分配格局。由于中小企业的生存与发展关涉社会弱势群体的切身利益,其融资难题必然影响到不同群体间的财富分配,因而商业银行对中小企业的“惜贷”等行为对收入分配差距扩大有着不可估量的影响。在笔者看来,化解中小企业融资难题,根本之道在于构建一个与产业结构和企业特征相配套的金融结构,即以中小银行为核心、同时辅以大银行和证券市场的金融体系。正如林毅夫教授所言,将动员起来的资金配置到富有比较优势的中小企业,支持创新型企业家的发展,是提高中国金融体系效率的必由之路。因此,打破银行垄断的关键在于放宽商业银行的市场准入门槛,为民间资本进入银行业提供制度便利,在注册资本、牌照发放、公司治理结构等方面放松对民营银行的设立要求,大力发展中小银行,真正在银行业中引入竞争机制。

其次,着力建设多层次资本市场,提高资本市场服务实体经济的能力,不断发掘资本市场的社会功能。近10年来,尽管我国多层次资本市场的建设取得了长足进展,但还远远不能满足企业的多元化融资需求,无论是多层次债券市场体系还是多层次股票市场体系均有很大的制度改进空间。其中,多层次债券市场建设中面向实体企业与城乡居民发售公司债券、培育实体企业间的资金借贷市场、开发实体企业间的融资性商业票据产品等举措都可以减缓企业间的融资不公平问题;多层次股票市场建设中实施股票发行注册制改革、分离沪深交易所的交易规则并在交易所中引入竞争机制、在创新型企业中引入多层投票权架构、通过中国存托凭证吸引境外上市企业回归、降低新三板挂牌企业市场准入门槛、规范发展区域性股权交易市场等举措都可以强化股票市场服务实体经济的能力。值得肯定的是,中国证券监督管理委员会于2016年9月发布了《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》,对贫困地区企业首次公开发行股票、新三板挂牌、发行债券、并购重组等开辟“绿色通道”,这有助于还原资本市场的社会功能,促进金融资源的公平配置,夯实资本市场发展的正当性基础。

2.从金融排斥走向金融包容

作为社会排斥的一个类型,金融排斥的基本含义是指存在各种困难影响人们通过主流金融市场获得和使用金融服务和产品,而这些金融服务和产品是适合人们的需求且能够使他们过上正常的社会生活。究其实质,金融排斥指向的是金融服务的可获得性问题。由于我国的金融资源配置存在着城市偏向、东部偏向和所有制偏向,农村、西部和民营企业在金融服务的可获得性方面严重不足,由此产生的金融排斥进一步加剧了城乡之间、地区之间和行业之间的收入分配鸿沟。在联合国等国际组织的推动下,世界范围内正在掀起建设普惠金融体系的浪潮,从金融排斥走向金融包容成为实现收入分配正义的必然进路。

鉴于我国积重难返的金融排斥现实,笔者认为,必须在以下几个方面进行实质性的金融改革,以提高弱势群体金融服务的可获得性,拓展金融包容的广度与深度:

首先,针对农村地区金融机构大量撤出留下的服务空白,必须培育社区银行、融资担保机构、社区发展基金等适应农村金融需求的普惠性金融机构。将这些普惠金融机构引入农村金融市场,可以有效防止基层金融的空洞化,从源头上改善农村金融生态。对村镇银行、贷款公司、农民资金互助社等新型农村金融组织在实践运行中暴露出来的问题,需要寻求有针对性的因应之策。例如,村镇银行的“主发起银行”制度涉嫌歧视民间资本,招致了广泛批评,应当废止该项制度,完全放开民间资本进入村镇银行的准入限制,使村镇银行成为提升农村地区金融服务可获得性的重要载体。

其次,针对地区间经济发展失衡导致的西部地区金融服务严重不足问题,必须引入区域金融合作与区域金融协调的理念和制度,弥合不同区域金融断裂的空隙,从金融分割走向金融一体化。实践中,珠三角、长三角、环渤海等区域金融合作与协调已经卓有成效,如2014年底,泛珠三角九个城市金融工作部门签署了《泛珠三角区域省会城市金融合作框架协议》,重点在金融发展战略和规划、金融市场对接和金融机构合作、金融支持区域产业和重大项目建设等方面加强区域金融合作。推进区域金融合作与区域金融协调,需要出台区域金融合作与协调的专门立法,为金融资源的区域流动与优化配置提供“金融法律基础设施”;明确地方政府与监管部门的角色定位,为区域金融合作扫除障碍;建立区域金融协调发展机制,填补监管真空,规制监管套利,实现金融机构、金融业务与金融市场的协同发展。

最后,采用差异化金融调控与差异化金融监管,构建面向弱势产业、弱势群体的倾斜性金融资源配置机制。在金融调控方面,利率、存款准备金、再贴现与“最后贷款人”制度、公开市场业务等货币政策工具均可以进行差异化调控安排,引导金融资源向特定产业和群体倾斜。在金融监管方面,应当正视官方金融与民间金融的二元结构,对民间金融的监管从粗暴的压制、取缔走向柔性的引导、规范,通过包容性监管助推民间金融的健康发展。由于民间金融的主体和行为都是多元化的,类型化思维的引入极为必要。其中,主体类型化的目的在于区别法律干预的程度,以必要性为限进行干预,最大程度实现市场自由;行为类型化的主要目的在于对民间金融行为进行抽象和调整,避免行为模式创新带来的立法空白。总之,民间金融的法律监管需要打破“一刀切”式的干预模式,根据不同形态的特性区分监管强度和选择监管方式,体现出更多的包容性和激励性,使之与正规金融形成有序的制度竞争,共同致力于收入分配正义的法律实现。

四、结语

     推行民主、保障民权和改善民生是永恒的时代主题。收入分配作为一个凸显的民生问题,离不开强有力的金融支持,收入分配改革这一“关键时期的关键改革”更是亟须金融法的理论创新与制度回应。2008年全球金融危机之后,关于“金融的本质是什么”的反思与讨论再度兴起,人们重新深刻认识到对财富的追逐并不是金融的全部,承担社会责任和回应民生诉求也是金融的正当价值追求。在此背景下,金融与民生的关系开始受到学界关注,金融社会属性的强调、金融公平理念的提倡、法律赋权与法律赋能理念的引入正在重塑着金融法的思想谱系与知识传统。与民生金融相对应的金融法将是一部以公平正义为价值基础、以民生诉求为制度导向、以普惠金融为目标定位的良法。实行收入分配正义的金融法变革,应朝着民生金融法的方向砥砺前行。

出处:《法商研究》2019年第4期
 
 
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