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中国人民银行金融监管权有效行使的法治保障
曾筱清
上传时间:2019/12/16
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中国人民银行金融监管权有效行使的法治保障

曾筱清

1978年1月,中国人民银行与财政部正式分开办公,在此之后的40年里,中国人民银行进行了职能改革:一是从办成真正的中央银行,到不断强化货币政策和金融发展的宏观调控权。二是从独享金融监管权(绝对集权),到分权,再到相对集权。

一、中国人民银行金融监管权的演变

最初我国只有中国人民银行一个金融监管机构,中国人民银行独享金融监管权。随着证监会、保监会、银监会的成立,中国人民银行对证券业、保险业和银行业等的金融监管权被分离,中国人民银行的金融监管权由绝对集权走向分权的发展阶段。随后,中国人民银行的金融监管权渐进式变成相对的集权,区别于第一阶段的绝对集权。在渐进式相对集权阶段,最重要的事件和法律规范有:

(1)2008年7月,国务院办公厅发布《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,进一步明确了中国人民银行维护金融稳定和履行金融监管、起草有关法律和行政法规草案、负责牵头制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准和规范,以及负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测等职责;(2)2013年8月,国务院批复中国人民银行提交的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》,同意建立以中国人民银行为牵头机构的金融监管协调部际联席会议制度;(3)在“十二五”(2011—2015年)和“十三五”(20162020年)规划纲要中分别提出构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架,加强综合监管、功能监管和更加重视行为监管,以强化中国人民银行的金融监管权;(4)2017年7月,第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会,强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责;(5)2018年3月,十三届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》,明确将“拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划人中国人民银行”;(6)2018年4月,国务院办公厅发布《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》,初步规定了由中国人民银行牵头建立金融业综合统计系统的具体步骤和要求等。中国人民银行金融监管权,从绝对集权到逐步分权,再到渐进相对集权,一方面反映了我国金融业从机构单一到门类齐全,从混业经营到分业经营,再到综合经营,日益显现出业务交叉融合,金融股权相互持有等市场变化。当下,金融业务更加复杂,金融风险更加隐藏,金融监管更有难度。在此背景下,中国人民银行的金融监管权不断扩大,逐渐走向集权。另一方面积极回应了2008年金融危机以来国际间防范系统性金融风险和加强宏观审慎监管的改革大趋势。

二、中国人民银行金融监管权实施效果分析

应该看到,中国人民银行金融监管权的实施取得了较好的成绩。我国金融法律制度建设得到快速发展,围绕加强宏观审慎管理制度建设,强化金融监管,守住不发生系统性金融风险的底线,落实监管职责等已成共识。然而,我国金融安全网组成三要素中的最后贷款人是中国人民银行,存款保险基金的管理人也是中国人民银行,当前如此多的金融监管权又集中于中国人民银行,难以保证中国人民银行金融监管的有效性。从金融监管的效率和效果来衡量,中国人民银行金融监管权的实施还存在不少问题,主要表现为三个方面:

一是立法成本高,效率低。原因是立法碎片化,尚未形成较完整的金融监管法律体系。中国人民银行金融监管权涉及多部法律、大量行政法规和的国务院决定、通知、办法的原则性授权规定,大量授权性规定需要通过中国人民银行制定部门规章来具体实施。

二是协调成本高,效率低。金融监管协调部际联席会议制度缺乏权威性,仅仅是信息交流场所,中国人民银行无监管协调决策权。国务院金融稳定发展委员会虽已正式成立,但其职责定位、协调机制、工作程序等仍未明确。金融监管协调没有实施细则的明确指引,《中国人民银行法》第9条的规定形同虚设。

三是发现监管漏洞、检査监管实施效果的成本高,效率低。原因在于监管权力分散,监管职责履行中对机构监管强调过多,功能监管和行为监管运用不足,监管信息共享不及时,监管规则严重滞后。

三、加强央行金融监管权有效行使的法治保障

第一,加强上位法建设,制定金融监管和金融消费者权益保护统合法律,增强法律规范的可操作性和监管规则的统一性。统合制定《金融监管法》,明确监管目标和监管职责、监管分工和监管协调(包括国务院金融稳定发展委员会的法律地位和职责),将近十年来的金融监管体制改革成果法治化、规范化和体系化,加强金融监管透明度,实现整体监管协调。统合制定《金融消费者权益保护法》,建立统一的金融消费者保护机构,统一金融消费者保护法律规范。

第二,修改《中国人民银行法》,完善央行治理结构,使其货币政策委员会、金融稳定局和审慎监管局(建议增设)职责明确,配合得当。

第三,剥离央行职责中与货币政策、维护金融稳定和宏观审慎监管等无关的其他职能,提高金融监管能力和效率,关注监管的社会效果。

第四,完善我国金融安全网三要素各自功能独立又高效配合的分工和责任机制,健全央行与其他监管部门的信息共享和监管合作渠道。

第五,明确中央与地方在金融监管方面的权力边界,增强金融监管的整体有效性。同时,在中央已明确地方政府承担属地金融风险处置责任的情况下,尽快建立由国务院金融稳定发展委员会牵头的中央与地方、财政部门与央行及其他监管部门等各负其责的金融突发事件应急处置机制,也是加强监管效率和监管效果的重要法治保障。

 


 
 
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