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PPP项目资本金制度完善研究(上)
曹晓燕 马俊  中央财经大学法学院副教授;中央财经大学法学院博士研究生
上传时间:2020/5/31
浏览次数:104
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关键词: PPP项目; 融资困境; 资本金制度; 差异化;
内容提要: 我国PPP行业经爆发式增长后已进入风险释放、规范提质发展阶段,目前整体存在项目融资难等困境,亟需实质性政策予以支持行业发展。PPP项目融资难原因有很多方面,学术界和实务界多从参与主体、项目质量、金融机构等因素进行分析,罕有对与项目融资关系密切的固定资产投资项目资本金制度进行反思。项目资本金制度建立已逾二十年,其调整工具主要是最低资本金比例及适用范围,该制度建立后仅有的三次调整都是针对最低资本金比例的调节,没有对适用范围这一重要工具的运用。实践中,无差别的项目资本金制度一定程度上制约了PPP行业的健康发展。在现行项目资本金制度体系内,根据项目的性质,实行有差别的PPP项目资本金制度,并完善其配套实施机制,是缓解行业发展压力、促进规范发展的可行举措。

一、引言

PPP(Public-Private Partnership)模式在我国的研究与实践已有多年,随着我国预算、金融等管理体制逐渐完善,当前已进入风险释放、规范提质发展阶段。截至2019年8月,财政部全国PPP综合信息平台项目管理库中项目达9 182个,投资总额超13.9万亿元,规模巨大。但上述项目的实际落地率只有65%左右,而落地项目中完成项目融资的比例更是低至22.3%,也即77.7%的PPP项目面临不同程度的融资难以落地问题,融资难事实上已成为制约PPP行业发展的普遍问题。PPP融资难有多方原因,学术界和实务界多从参与主体、项目质量、金融机构等因素进行分析,罕有对与项目融资关系密切的固定资产投资项目资本金制度(以下简称“资本金制度”)进行反思。笔者认为,无论是基于继续推进我国基础设施建设的必然要求,还是规范PPP行业发展的应有之义,在国家相关部门研究制定《政府和社会资本合作暂行条例》之际,深入研究制约行业发展的制度困境,探寻解决之道,具有重要的现实与理论意义。本文根据我国当前PPP行业发展实践,从行业规范提质发展视角,通过对资本金制度内涵、实施机制、存在问题等制度因素深入检讨,分析PPP项目本质属性与资本金制度适用之间的关系,并提出差异化的制度设计理念,以期为规范和促进行业发展提供参考方案。

二、项目资本金制度及其在PPP行业中的实践困境

(一)项目资本金制度

项目资本金制度是我国独创的固定资产项目投资管控制度。该制度要求在经营性投资项目的总投资中,除项目法人从银行或资金市场筹措的债务性资金外,还必须拥有一定比例的资本金,同时对资本金资金性质、适用范围、出资方式、资金来源、最低比例等主要内容进行了规定。具体来讲,资金性质方面,资本金须为非债务性资金,投资者享有出资相应的所有者权益,可以转让但不能撤回;出资方式方面,包括货币与非货币两种方式,并同时规定了非货币资金出资的配套制度安排;资金来源方面,货币出资时,其资金来源包括财政预算相关资金、专项建设基金、企业法人的所有者权益、个人合法资金等其他资金;最低比例方面,根据行业与项目收益不同,设置了不同的最低比例要求;适用范围方面,经营性投资项目适用,公益性投资项目或经国务院特批的特殊项目不适用。

一言概之,该制度主要内涵是为经营性的固定资产投资项目设定最低认缴的资本金比例,并通过与项目审批和贷款审批等制度联动配合,最终实现调控固定资产投资节奏的政策目的。其制度设计的逻辑基础与根本宗旨在于对项目性质进行公益性或经营性之区分后差别对待,主要调整工具有两项:最低比例要求及适用范围。

制度效果的实现必须依赖实施机制。综合分析,项目资本金制度实施机制主要包括与项目审批制度、金融监管的联动协同。项目审批制度层面,落实资本金资金或投资安排是项目获得审批的必要条件。金融监管方面,通过对贷款审批、资本金结构化融资的监管来保障资本金制度效果实现。

1.资本金制度与项目审批。

目前我国项目审批主要有审批、核准和备案三种机制,其中审批制适用于政府财政资金投资建设的项目;核准制适用于非政府财政资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目;备案制则适用于其他类型项目。实践中绝大部分的固定资产投资项目在审批或核准时均被要求适用资本金制度。具体适用模式主要有两种:一种是将明确的资本金筹集方案作为项目审批前提条件,该模式要求项目在上报审批的项目可行性研究报告中,必须列明资本金比例以及资金认缴方案,并在项目批复文件中明确相关要求;另一种是暂不将落实资本金作为项目批复条件,但是在批复文件中会明确资本金比例以及落实的责任主体,同时要求落实方案按程序另行上报,即该模式暂时允许项目上报时资本金来源尚未认缴完毕,但需要在申请文件中明确资本金的比例以及认缴方案。

2.资本金制度与金融监管。

资本金制度诞生于我国金融监管尚不充分的年代,其政策效果实现依赖于金融监管政策的高度配合。从经济法宏观角度看,二者同属宏观调控范畴,是两种调控领域存在交叉的具体调控方式,资本金制度本质上属于政策调控范畴,金融监管属于金融调控范畴。从具体微观的视角看,二者的联动主要体现在贷款审批和资金监管上。

(1)项目贷款制度对资本金制度的配合。

《贷款通则》及《固定资产贷款管理暂行办法》均将符合资本金制度的规定作为申请贷款的必备条件之一,同时对银行等金融机构课以审查义务。实践中,银行等金融机构均严格执行上述制度,实现了贷款审批制度对资本金制度落实的有效配合。

(2)金融监管对项目资本金制度的配合。

金融监管对资本金制度的配合主要体现在对资本金资金性质、资金构成以及融资行为的监管上。

资本金性质方面,从项目法人角度要求资本金是非债务性资金,不得附加偿还利息和本金义务;从投资者角度要求是所有者权益,可转让但不得抽回。

资金构成方面,35号文通过正向列举的方式规定资本金资金构成包括货币出资和非货币出资,前者主要包括政府资金、投资机构或企业法人资金、个人合法资金以及其他符合规定的资金,后者主要指以实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。银监会与财政部通过反向列举的方式规定了资本金资金构成。银监会规定股东借款、银行贷款、银行个人理财资金、债务性集合信托计划资金不得作为资本金。财政部规定“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资法的资金不得作为项目资本金。

融资行为监管方面,一是严格监管资本金结构化融资,以往实践中项目投资方为了节省自有资金投入,往往会设计结构化融资产品获取资金充当资本金,一定程度上削弱了资本金制度的政策效果。随着对资金池业务、期限错配、多层嵌套、分级与负债杠杆的监管加强,对项目资本金融资乱象起了釜底抽薪之效。二是强化对资本金资金来源的穿透审查。具体到资本金监管,财政部通过强化金融机构的穿透审查责任来治理实践中的资本金融资业务。资管新规将实施穿透监管作为资管产品监管的基本原则之一,明确对于多层嵌套资产管理产品,向上识别产品的最终投资者,向下识别产品的底层资产(公募证券投资基金除外),如果资管产品的最终投资者或底层资产不符合制度要求,则该资管产品就不能成为资本金的资金来源。

(二)PPP项目资本金制度实践困境

1.差异化制度设计缺失,制度执行僵化。

国务院35号文规定资本金制度适用范围内容包括:各种经营性投资项目,公益性投资项目不实行资本金制度。文件对经营性投资项目的范围进行了列举,指的是国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目,个体和私营企业的经营性投资项目参照执行。

上述适用范围规定至今,未曾进行过调整。实践中,除少数项目外,绝大多数项目都被严格适用资本金制度,包括PPP项目中的政府付费项目以及可行性缺口补助项目等公益性质明显的投资项目。笔者认为资本金制度缺乏适用范围调整机制以及配套机制不完善,以至于使其成为制约PPP行业风险释放、行业规范发展的制度性障碍,是该制度最值得商榷和有待完善的地方。

2.对PPP项目属性缺乏准确认识,制度执行过度。

在我国资本金制度框架内,判断项目是否适用资本金制度的根本是基于对项目属性的正确认识,即对项目公益属性及经营属性的正确识别。无论在理论研究上,还是实践过程中,均缺乏对PPP项目属性的深入研究,从而导致项目审批机关、参与各方主体本着最保守的原则开展业务,最终导致资本金制度被无差别过度执行。

出处:《中央财经大学学报》2020年第5期
 
 
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