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资源税、费及租相协调配合的财税法治逻辑(下)
岳红举 钱俊成
上传时间:2020/6/28
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四、资源税、费、租相协调配合的路径构建

随着经济社会的快速发展,资源需求与供给失衡矛盾日益突出,促进资源合理开发和集约节约利用逐渐成为社会的主流认识,党的十九大报告就在提出完善资源税法律制度的同时,将节约资源和保护环境确立为基本国策。资源税、费、租不但体现了市场与国家在资源配置中的不同法律地位,而且承载了中央和地方对财力与财权划分的逻辑,有助于反映资源的稀缺程度和内在价值,促进资源的优化配置和利益协调。所以,在一定程度上,构建资源税、费、租协调配合的法治化路径就成为人与自然和谐发展、市场与国家相互促进、中央与地方两个积极性同时提高的关键。

(一)构建以市场机制为主导、国家规制为辅助的资源配置路径

如同现代国家普遍将自然资源确立为国家所有的立法模式,我国也通过《宪法》的形式将自然资源的所有权予以明确,体现了对所有者权益的重视。但对所有者权益的实现方式,我们却忽略了资源租的保障作用,导致国家决定税费负担的财税体制与市场决定资源价格的经济体制边界不清。征收资源税费能够通过税费负担传导给价格,但却不能决定价格,资源价格的决定机制只能是市场。而面对资源开发外部性的调节失灵,却是市场机制固有的缺陷,从而奠定国家介入的法理基础,也决定了资源配置必须以市场机制为主导、国家规制为辅助的制度路径。

一是厘清资源税、费、租的边界,经由各自职能的协调配合,构建定位清晰、分工明确的资源价格形成机制与财税评价机制。相对于资源租对所有权的依附,体现于资源的初次分配,重在促进资源所有者权益的实现,资源税是对资源开发外部性的税法规制,体现于资源利益的再分配,重在促进资源的可持续发展,而资源费是国家作为社会事务管理者对资源占用成本所征收的对价,重在补偿服务和管理成本,三者之间不可相互替代,而应该相互协调。尤其随着资源税的试点推进,当前征收资源费而未开征资源税的其他自然资源都需要厘清税、费、租的法律关系,在避免资源租流失的同时,将税费改革与资源市场化改革结合起来,促进资源的综合利用。

二是逐步建立资源出让环节的市场主导机制,经由市场竞争和供求关系反映资源价值,在保障资源所有者权益实现的同时,促进资源合理开发和集约节约利用。一方面,明晰自然资源产权主体,搭建产权交易平台,创新产权实现形式,切实保障资源租的最大化。另一方面,确立自然资源的生态价值,将包括矿产、水、森林等资源集合的生态空间融入生态价值系统,落实“绿水青山就是金山银山”的生态理念。当下可以通过试点模式逐步建立资源分级管理主体,明确管理权限和管理职责,并将自然资源权益金制度扩展到水、草场、森林等领域,构建整体生态价值评价体系,实现自然资源的合理补偿和整体保护。

三是完善以国家规制为辅助的税费改革,经由税费对资源开发外部性的评价,实现资源的可持续发展。一方面,逐步将资源税费改革推向其他自然资源,通过试点推进模式降低改革风险,实现资源税费制度的合理转换。另一方面,逐步扩大从价计征的税目范围,将资源稀缺程度与资源税率、税额挂钩,确保税价联动,在促进资源合理开发、节约利用的同时,也为国家规制市场失灵提供财力支撑。

(二)构建中央和地方对财力与财权划分并重的协调配合路径

自然资源具有天然的地域性,若资源优势不能转化为经济发展优势,资源税费改革必然不能激发地方政府的参与热情,进而制约现代财税体制的建立。只有当资源开发外部成本能够获得适度补偿时,资源输出地民众与地方政府才能自发地维护资源的可持续性发展。同时,属地管理、信息优势和征管便利等因素,加上保护资源的事权划分也决定了地方政府具备适度财权的逻辑。一方面,基于税收法定,授权省级人大及其常委会适度的税收管理权,使地方能够根据资源分布状况、生态保护水平等因素决定资源税的具体税制和适用幅度。另一方面,提高地方政府对资源租的分享比例,在完善资源产权管理主体的基础上,体现资源开发的受益原则。《资源税法》就对地方人大决定税率适用幅度和计征方式适度授权,确保了税权集中与分权的统一。

此外,对于停征矿产资源补偿费、矿区使用费和水资源费所产生的支出空挡,也应由其“并入”和“改为”的相应收入项目予以补位。具体而言,矿产资源补偿费和矿区使用费的所有者权益保障职能应交由资源租补位,而其促进资源可持续发展的职能则应交由资源税承担。同样,水资源费改税所产生的支出空挡应交由资源税承担。由于这些资金在停征之前属于专项资金,实行专款专用,如果停征之后不能弥补其专用性支出,在地方财力紧张的情况下,势必加大地方政府的支出压力,影响资源可持续发展的保障职能。尤其在中央还难以将资源可持续发展纳入地方政府考核评价体系的情况下,亟需从制度顶层设计上设立专项资金或者倾斜使用比例。如美国的矿产资源税就明确了具体用途,亚拉巴马州还规定森林资源税的85%专项用于森林保护工作;俄罗斯水资源税的80%也必须用于生态保护和资源修复。我们可以借鉴美国的耗竭准备金制度,设立专项资金,在激励资源勘查、可替代能源开发的同时,夯实地方政府治理环境、恢复生态的财力基础。

(三)构建贯穿于资金收、管、支全程联动的协调配合路径

当前已经初步建立了矿产资源权益金制度,在资源出让、开采、占用等环节实行税、费、租结合模式,为其他资源开展权益金制度改革提供了制度借鉴。当下亟须以水、草场等资源权利主体的确权、权责的明晰为基础,构建贯穿于资金征收、管理与支出全程的协调配合路径。

首先,就资金的征收而言,清费立税不仅是税、费、租职能的厘清,更是现代财税法治的变迁。一方面体现的是市场机制与国家规制、中央集权与地方分权,需要确立市场的主导和国家的辅助地位、央地财权与财力划分并重的理念,从现代市场经济体制与现代财税体制高度保障改革成果。另一方面体现的是税费制度的规范、现代财税制度的构建和治理能力与治理体系的现代化,需要适时废止或修订相应的法律法规,从财税民主与财税法治高度确认改革成果。

其次,就资金的管理而言,清费立税不仅是征管主体的变更,更是征管体制的改革。矿产资源补偿费、矿区使用费和水资源费在“并入”和“改为”资源税后,统一交由税务部门征收,体现的是征管能力、效率和权威的提升,需要建立自然资源主管部门与税务机关的协作征税机制,从征管体制高度确立权责,确保依法、足额征收。

最后,就资金的支出而言,清费立税不仅是对既有部门利益的清理,更是政府职能的整合。一方面,应将矿产资源补偿费、矿区使用费的所有者权益职能交由市场机制,经由资源租的承担,弥补前者停征所引发的空挡。另一方面,应将矿产资源补偿费、水资源费的可持续发展职能交由国家规制,经由资源税的承担,弥补前者停征所引发的空挡。

出处:《税务研究》2020年第3期
 
 
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