一、初次分配的调节机制与财税法制创新

(一) 初次分配的要素调节机制与财税法制创新

国民总收入在初次分配中主要分给三个主体:劳动者、企业 (企业主) 和政府。劳动者根据其投入的劳动力在生产中发挥的作用取得工资形式的劳动报酬, 企业 (企业主) 根据其投入的资本在生产中发挥的作用取得利润形式的资本报酬, 政府根据法律的规定取得以税金为主要形式的财政收入。

目前我国初次分配中的一个重要问题是劳动报酬占国民总收入的比例过低。国际上一般用劳动分配率 (劳动报酬总额占国内生产总值的比重) 来衡量一国国民收入初次分配是否公平。劳动报酬总额占GDP的比重越高, 国民收入的初次分配越公平。美国国内生产总值的70%是劳动报酬, 其他国家的分配率也通常保持在54%～65%之间。我国职工工资总额占国内生产总值的比重一直很低, 且有逐年下降的趋势, 1991年曾达到15.3%, 1996年则下降为13%, 2000年下降到12%, 2005年下降到11%。即使是经济比较发达的地区, 劳动分配率也比较低, 以广东为例, 工资总额占GDP的比例多年来停留在10%以下, 工资增长幅度落后于经济增长速度。

劳动报酬率过低就意味着企业主获取的利润和政府取得的财政收入过高。我们以数据统计比较准确的税收收入为例, 1994年我国税收收入总额为5126亿元, 1999年突破1万亿大关, 2003年突破2万亿大关, 2006年突破3万亿大关, 随后平均每年突破一个万亿大关, 2013年达到11万亿元, 是1994年的21.5倍。1994年我国GDP为4.68万亿元, 2013年为56.88万亿元, 2013年GDP是1994年的12倍。税收收入增长速度接近经济增长速度的2倍。1994年税收收入占GDP的比重为10.9%, 2013年为19.4%, 大约提高了1倍。由于我国拥有大量的国有企业且实行土地公有, 政府从国民收入初次分配中取得的财政收入除了税收以外, 还有国有土地出让金、国有企业上缴利润以及行政规费和政府性基金等其他形式, 如果将这些收入全部统计在内, 政府收入占国民总收入的比重会是一个惊人的数字。

党的十七大报告就强调“提高劳动报酬在初次分配中的比重”, 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过) (以下简称《十八届三中全会决定》) 将“改革收入分配制度”作为一项重要任务再次提出, 并明确提出了“提高劳动报酬在初次分配中的比重”的目标。

一般认为, 在初次分配中起主要调节作用的是市场机制, 财税法所起到的作用有限。这是传统市场经济国家的共识, 在具有中国特色市场经济体制下的我国, 财税法可以起到重要的调节作用。

第一, 财税法可以对政府收入部分进行自我约束。在一定时期内, 国民总收入是一定的, 政府收入所占比重过高必然影响劳动报酬所占比重, 目前我国政府收入占GDP的比重的确比较高, 这是社会公认的导致劳动报酬所占比重较低的重要原因。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》 (2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过) 就提出了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则, 但我国的宏观税负并未降低, 反而有增加的趋势。2008年12月初召开的中央经济工作会议又提出了“结构性减税”的政策, 这是一种“有增有减, 结构性调整”的税制改革方案。虽然自2009年我国推出了一系列减税政策, 但税收收入的增速并未放缓, “结构性减税”变成了“结构性增税”。《十八届三中全会决定》明确终结了减税政策, 提出了“稳定税负”的目标。在当前中国GDP增速仍然能够达到近7%的时代背景下, 只要能真正落实中央提出的“稳定税负”的目标也不失为一种历史的进步。目前财政收入增长率虽然仍然高于经济增长率, 但与往年远远超过经济增长率的状况相比已经大大改善, 中央提出的“稳定税负”的目标正在实现中。当然, 理想的目标应当是适当降低宏观税负, 如能在未来五到十年的期间保持财政收入增长率略低于经济增长率就能够为大幅提高劳动分配率奠定坚实基础。

第二, 财税法可以引导企业和市场将更多收入分配给劳动者。2008年之前我国长期实行计税工资制, 导致企业实际发放的工资有相当部分不能税前扣除, 凡是工资水平较高的企业都受到了税收政策的惩罚, 这样, 大多数企业就只能长期实行低工资制。2008年《企业所得税法》实施以后取消计税工资制在一定程度上恢复了企业自愿发放工资的制度, 对提高劳动分配率起到了一定的促进作用。未来税法如能设计一些鼓励企业多发工资的制度将会进一步提高劳动分配率。目前《企业所得税法》对安置残疾人员支付的工资可以加计扣除, 这就是鼓励企业多发工资的政策。《企业所得税法》第30条实际上还允许对“国家鼓励安置的其他就业人员”支付的工资加计扣除, 但目前国务院尚未确定除残疾人员以外的其他人员, 这是对国家法律落实不到位的问题。既然法律已经授权国务院可以出台鼓励安置其他就业人员的优惠政策, 国务院就应当抓紧研究落实。提高劳动分配率重点是提高低收入群体的劳动报酬, 因此, “国家鼓励安置的其他就业人员”应当主要指低收入群体, 除残疾人员以外, 还可以包括下岗失业人员、工资水平尚未达到个人所得税工资薪金免征额标准的人员以及领取低保的家庭等。企业向上述人员发放的工资都可以加计扣除。由于女职工一直受到歧视, 与男职工相比也是低收入群体, 可以考虑先对企业在女职工孕期、产期、哺乳期发放的工资实行加计扣除, 未来可以考虑对全体女职工的工资实行加计扣除。

第三, 财税法可以通过对低收入劳动者的教育和培训, 提高其劳动技能, 从而提高其取得的劳动报酬。劳动者取得报酬的多少在很大程度上取决于其劳动的价值, 取得低报酬的劳动者往往是简单的体力劳动者, 缺乏较高的劳动技能和知识。如果政府能在基础教育、技能教育和职业培训等方面加大投入, 为低收入群体提供免费或者低费教育, 则可以大大提高他们在初次分配中取得的收入, 从而可以提高整个社会的劳动分配率。《十八届三中全会决定》明确提出:“大力促进教育公平, 健全家庭经济困难学生资助体系, 构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制, 逐步缩小区域、城乡、校际差距。”同时也强调要“推进学前教育、特殊教育、继续教育改革发展”。

(二) 初次分配的地区调节机制与财税法制创新

不同地区在初次分配中获得的收入实际上就是该地区的GDP。目前, 我国各地GDP的差距也相当大。2018年广东省GDP为97277亿元, 西藏GDP为1400亿元, 前者是后者的69倍。2000年, 广东GDP是西藏GDP的91.2倍。1994年, 广东GDP是西藏GDP的100.4倍。虽然从历史发展来看, 我国各省在初次分配中的差距在不断缩小, 但目前的差距仍然较大。

各省GDP差距如此之大有历史的原因, 也有自然条件的原因, 但国家相关政策, 特别是财税政策的影响不容忽视。自1989年起, 广东GDP始终居各省 (市、区) 首位, 但1978年尚未改革开放时, 广东GDP仅排名第五位。深圳市GDP在1979年仅有1.9亿元, 在中国城市GDP排名中非常靠后, 当年天津市GDP为93亿元。1991年, 深圳市GDP已经上升到全国第九, 超越了大多数省会城市, 与天津市的差距已经不大。1997年, 深圳市GDP排名已经上升到全国第六, 超过天津市。随后, 深圳市一直稳居中国内地城市的第四名, 奠定了“北上广深”四大城市的格局。2018年深圳市GDP达到24 221亿元, 是1979年的1.27万倍。中国城市GDP排名第一的上海市, 2018年GDP仅仅是1979年GDP的114倍。深圳市在初次分配中所占比重不断提高的重要因素之一是财税法的优惠政策。

财税法在初次分配的地区调节中发挥的作用主要体现在以下两个方面:

第一, 税收优惠制度直接决定了生产要素的流动方向。中国各地取得收入的多少在很大程度上取决于该地区的生产要素数量和质量。在劳动力、资本、土地和技术等生产要素中, 唯一不能流动的就是土地, 其他生产要素都可以在税收优惠制度的指引下流向利润率最高的地区。改革开放后, 劳动力、资本和技术等生产要素大量涌进有税收优惠的地区, 并带来了该地区经济的腾飞。以深圳为例, 2003年的人口总数 (户籍人口和暂住人口) 是1979年的17倍, 人口的年平均增长率为12.7%。而2003年中国人口总数仅仅是1979年人口总数的1.3倍, 2003年西藏人口总数仅仅是1979年的1.4倍, 2004年青海人口总数仅仅是1982年的1.3倍。税收优惠是国家政策支持的风向标, 一旦国家给予某地特殊的优惠政策, 投资者就会蜂拥而至。《十八届三中全会决定》提出:“加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定, 清理规范税收优惠政策。”这里并未明确指出未来地区性税收优惠政策主要向哪些地区倾斜?是经济发达地区还是经济不发达地区, 但从我国近些年出台的地区税收优惠政策来看, 主要还是向中西部经济不发达地区倾斜。未来我国还要进一步加大对经济落后地区的税收政策支持。由于经济发达地区良好的投资环境和社会基础设施对资本和人才具有足够的吸引力, 经济落后地区要想吸引到足够的资本和人才, 必须拥有力度较大的税收优惠政策。目前我国中西部地区的税收优惠政策的力度还比较小。

第二, 财税分配制度的设计直接决定了各地区政府能够获得收入的比例。在初次分配中, 各地区政府能取得多少收入在很大程度上取决于一国实行的财税分配制度。西藏1978年税收收入总额2478万元, 占全国税收收入总额 (519.28亿) 的0.048%, 1994年税收收入占全国的0.05%, 2007年税收收入占全国的0.047%。以西藏为代表的西部贫困地区政府之所以长期取得较少比例的税收收入, 与我国自1994年实行的税收制度及其分配体制有关。我国以流转税和所得税为主体, 这些税收的税源都集中在东部经济发达地区, 西部地区的税源极少, 无法取得足够的税收收入也就理所当然了。新疆作为我国的资源大省, 本来可以在资源税上取得较多税收收入, 但由于我国资源税长期实行从量定额税率, 税收收入的多少仅与开采资源的数量有关, 与开采资源的价格无关, 导致新疆的资源税收入一直比较低。2010年5月20日, 财政部和国家税务总局发布《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》, 新疆的油气资源税从2010年6月1日起实行从价计征, 税率为5%。改革前, 新疆原油资源税按照从量计征———每吨30元, 改为从价计征后, 资源税上升到每吨原油大约120至190元, 天然气资源税也从每千立方米7至9元增至30元以上。改革后, 新疆一年新增税收35.78亿元。目前, 我国增值税收入实行中央地方共享, 共享比例的确定应当考虑两个因素, 一是调动地方积极性, 二是确保各地取得相对公平的税收收入。

(三) 初次分配的行业调节机制与财税法制创新

在初次分配中, 我国行业之间的收入差距也非常大。2013年, 金融投资行业平均税前年收入为17.73万元, 生产制造行业平均税前年收入为7.78万元, 后者仅是前者的44%。

在初次分配的行业调节中, 财税法的作用主要体现在以下两个方面:

第一, 财税法的优惠政策可以直接扶持某个行业的发展, 从而提高该行业在初次分配中分享的比例。目前我国出台的针对个别行业的税收优惠政策很多, 例如, 《国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》 (国发[2000]18号) 开始对软件产业进行全面扶持。自2000年开始, 我国软件产业就开始了高速增长, 年均增长率是GDP增长率的三倍。未来, 我国应当考虑对低收入行业进行税收优惠和财政资金支持。《十八届三中全会决定》提出:“鼓励农村发展合作经济, 扶持发展规模化、专业化、现代化经营, 允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社, 允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护, 允许合作社开展信用合作。”由于我国自2006年起就取消了农业税, 因此, 就目前而言, 无法再给农业税收优惠政策, 但可以在财政资金的支持方面加大对农业的投入。对于其他低收入行业, 如住宿餐饮业和建筑业等, 可以考虑给予一定的税收优惠政策。

第二, 财税法的具体制度设计也会间接影响不同行业的税收负担, 从而影响该行业在初次分配中分享的比例。《消费税暂行条例》对15类货物征收消费税, 而且消费税的税率也存在较大差异, 这样就会导致征收消费税的货物税负明显高于不征收消费税的货物, 在征收消费税的货物中, 最高税率为56%, 最低税率为1%, 税率较高的货物税负明显高于税率较低的货物。营改增之后, 不同行业适用的增值税税率分为16%、10%和6%三档, 实际上也造成了不同行业增值税负担的不同, 这些都会影响不同行业从初次分配中取得收入的比例。未来我国应该实行统一的税率, 尽量降低税制本身对不同行业税负的影响。《十八届三中全会决定》提出:“推进增值税改革, 适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率, 把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。”这是值得肯定的。