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中国碳排放权交易法律制度的完善(下)
朱晓慧 郝海青
上传时间:2020/4/1
浏览次数:62
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三、完碳排放权交易制度的法律架构

完善的法律体系是其发挥作用,指引实际制度运行的必要条件。碳排放权交易制度的法律架构同一般的法律关系一致,主要包括主体、客体和权利义务关系。碳排放权交易制度的客体上文已有论述,下面笔者进一步分析碳排放权交易制度的主体和权利义务关系。

(一)明确碳排放权交易的主体

首先应明确参与碳排放权交易的主体,包括重点排放单位和其他自愿参与到碳交易的单位或个人。如何确定重点排放单位在碳排放权交易制度中的主体地位,要遵循程序性规定,首先要确定纳入全国碳排放权交易的行业范围以及确定重点排放单位的标准并及时公布,其次要及时向社会公布重点排放单位名录,最后重点排放单位的新入和退出应当设定严格的标准和程序,并且及时公布。作为自愿参与到碳排放权交易过程中的单位和个人,也应该设定一定的条件限制,确定市场准入标准,以保证碳排放权交易的有序进行。

(二)权利义务关系

在一项法律制度中,权利义务关系是最核心的内容。纵观《碳排放权交易管理暂行条例》(征求意见稿),明显带有重义务轻权利特征,按照笔者理解,一方面是由于此条例作为行政法规,站在行政角度来进行监督管理,多强制性义务也无可厚非;另一方面,全国碳排放权市场正处于起步阶段,在制度建设初期强制性约束特性明显,主要依靠强制减排。但是在市场逐步成熟之后,减排将从强制逐步过渡到自愿减排,从这一角度讲,明确权利义务关系,尤其是完善权利体系是这项制度发展完善的必经过程。

碳排放权交易主体享有的权利主要有依法获得碳排放配额的权利、自主选择配额清缴方式的权利、依法进行碳排放权交易的权利、产生纠纷后获得救济的权利等。在自主选择配额清缴方式过程中,重点排放单位可以利用符合标准的碳减排指标来履行清缴义务。另一方面,我国应当尽快完善碳排放权抵消制度,丰富碳排放权履约方式,以保障重点排放单位自主选择的权利。[7]任何权利只有在能够得到保障的条件下才能真正称之为权利,所以,制度构建中应注重保障权利主体依法享有权利,在权利受到侵犯时能够得到救济。在行政管理过程中,应保证行政相对人对于具体行政行为侵权行使申请行政复议或提起行政诉讼的权利。由于碳排放权交易在我国时间较短,属于比较新型、专业性较强的事物,可提起复议或诉讼的具体行政行为涉及的范围应当进一步明确,比如若将生态环境主管部门对碳排放配额的初始分配看作是行政许可,那么对初始分配不满是否可以获得救济是要进一步讨论的问题。在碳排放权交易过程中发生纠纷,交易双方也应享有获得司法救济的权利。

碳排放权交易主体应负的义务主要有监测、报告接受核查的义务、配额清缴的义务、依法进行碳排放权交易的义务以及未履行上述义务的接受惩罚的义务等。目前来看,现有碳排放权交易体系对交易主体的义务规定的已较为完善,但细节之处仍然有欠缺之处,尤其表现在惩罚力度的不足。就目前已有的碳排放权交易相关法律规定来看,对于企业违反上述义务的惩罚措施仅有限期改正、警告、限期履行和罚款。一方面现有的几项惩戒措施力度不足,规定不够细致:例如限期改正的期限长短如何确定以及改正后应达到何种程度都没有详细地制度规定,限期履行也同样存在期限时间确定的问题需要解决,罚款的力度如何能够达到倒逼企业自觉履行减排义务或者积极购买碳排放权以完成清缴等等,这就要求未来建立详细的可供执行的实施细则以保障法律法规的实施和义务的强制履行。另一方面,我们还应清楚地意识到,不仅目前的惩罚力度不足,惩罚的广度和深度都远远不够。从广度方面看,行政法规可以设定除限制人身自由之外的各项行政处罚措施,如责令停业吊销营业执照等更为严厉的措施。只有更为严厉的惩罚措施,才能打消违法企业的侥幸心理和花钱消灾的逃避心理,真正参与到碳排放权交易制度中来,为国家减排事业添砖加瓦;从深度方面看,目前的针对未履行配额清缴义务的违法企业,只在当前年度有警告、限期履行和罚款的惩罚,对其下一年度免费配额分配并不会产生影响,这在一定程度上也是对如期履行清缴义务的其他企业的不公平。所以只有加大惩罚力度、拓宽惩罚机制,坚持“责任不可免除”原则,建立整套的可持续作用的惩罚机制,才能从操作层面保障碳排放权交易制度的最终履行,达到控制温室气体排放的目的。

四、碳排放权交易制度中的政府监管

根据《碳排放权交易管理暂行条例》(征求意见稿)中的相关规定,碳排放权交易实行政府引导和市场调节相结合,国家生态环境主管部门负责对全国碳排放权交易相关活动进行监督管理。政府作为监管者的角色,不仅要找到政策相对稳定和较为灵活之间的平衡,更要做到有效监管和避免过度干预的双重效果。

(一)政府有效监管

碳排放权交易法律监管主要是指政府在法律框架下对碳排放权交易相关活动的监督管理,主要包括碳排放总量的设定、碳排放权配额的初始分配、交易主体的确定、排放数据的报告检查和信息披露、违法行为的处罚等。碳排放权交易制度中的政府监管要做到在法律框架下,坚持尊重市场原则和适度干预原则。目前我国碳排放权交易监管体系尚不成熟,前期试点存在各种各样的问题。鉴于全国碳排放权交易市场的成立,如何解决此类问题,实现政府有效监管更是要放在全国市场的范围内进行讨论。

1.各地监管标准不一,缺乏横向沟通。根据法律规定,各地方行政区域内的碳排放权交易相关活动的监督管理由地方人民政府生态环境主管部门负责,这就可能存在各地监管标准力度不统一,从而影响全国碳排放权交易市场秩序的有效运行。对此,国家生态环境主管部门应当完善相应的监管细则,在保证全国碳市场有力运行的同时,给予地方一定的自主权,根据本地区实际情况作出灵活应对。

2.监测水平落后。碳排放量的监测数据是政府初始分配碳排放权配额的重要依据,但是目前实践中存在的问题是政府很难得到准确真实的监测数据。这是由于在现行的制度下仍然依靠企业自主监测,未来技术可行的情况下,应在各地方政府辖区内建立整套监测和追踪系统,保证监测数据的价值性。

3.惩罚力度不足,广度和深度不够。上文中已有详细论述,此处不再赘言。

4.信息公开和公众参与不足,政府推进信息公开、建立信息披露制度一方面可以保证信息的真实性和准确性,进一步提高市场透明度;另一方面也可以增强公众的参与,对碳排放权交易制度形成有效的社会监督。碳排放权交易现行制度下并没有给足公众进行社会监督的入口,可能是由于碳排放权交易在我国刚刚起步,公众对于碳排放权交易了解不足。但是随着公众对于生存生活质量的逐步重视和社会参与感的提高,未来将对碳排放权交易制度的监督产生社会监督的效果。

(二)避免过度干预

保证政府实现有效监管需要警惕极端情况,即政府过度干预的风险。目前我们国家对于碳排放权交易市场的监管主要属于政府强制性监管,其效果是直接明确的,但是政府一旦出现过度干预就有可能导致负面结果。碳排放权交易制度设计的基本理念就是利用市场的手段,最终实现温室气体的减排。所以在政府监管过程中,要充分利用市场机制去进行调节,避免出现过度干预。在碳排放权交易制度中清晰政府自身的角色定位:充分发挥政府引导作用,建立健全全国碳排放权交易市场;实现有效的监督管理,促进公平公正的碳排放权交易环境;坚持宏观调控,稳定碳排放权交易市场,保障碳排放权交易制度发挥实效作用;避免过度干预,充分发挥市场的灵活性。

总之,中国碳排放权交易制度起步较晚,全国碳排放权交易市场启动时间较短,实践中出现“一边实践一边立法”的困难有一定的合理性。随着国家对生态文明建设的重视和公众环境保护意识的提升,减少温室气体排放,促进低碳经济发展成为大家共同努力的方向。碳排放权交易制度作为低碳经济中的重要手段,拥有政府引导和市场调节的双重优势,未来在中国碳减排的事业中将发挥重要作用。只有将碳排放权交易纳入法制化轨道,提高立法层级,完善相关细则,以完备法律制度做保障,充分发挥市场作用,以及保证政府的有效干预,碳排放权交易制度才能发挥其减排作用,达到减排可持续发展的目标。

温室气体减排作为全球性问题,在世界范围内引起了各国的重视。虽然目前尚未形成国际性碳排放权交易市场,但是欧盟、美国、澳大利亚等国家都早已开始了碳排放权交易的实践,形成了具有代表性的碳排放权交易制度并且各区域碳排放权交易市场之间也达成了一定程度的合作。中国作为碳排放大国积极参与国际减排实践,碳排放权交易法律制度的完善一方面需要借鉴已有的先进经验,结合我国实际国情,形成具有中国特色的碳排放权交易制度体系;同时中国碳排放权交易法律制度的建设还应留足对外衔接的接口,以期未来制度成熟后与国际碳排放权交易市场的接轨。

出处:《齐齐哈尔大学(哲学社会科学版)》2020年第1期
 
 
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