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我国碳排放权交易制度变迁的逻辑——兼评《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》(上)
尤明青 王海晶
上传时间:2020/5/5
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关键词: 碳排放; 碳排放权交易; 制度变迁; 相对价格; 锁入效应; 路径依赖;
内容提要: 碳排放权交易制度,是我国生态文明制度建设的重要内容,是我国在新时代引领全球温室气体减排、推动构建人类命运共同体的重要举措。碳排放权交易制度从无到有、从地方分散试点到全国集中立法的过程,构成了一个制度变迁过程,制度变迁理论对其是适用的、有解释力的、具有指导意义的。全球碳排放控制制度是国内碳排放权交易制度的国际制度背景,中国气候外交是将国际碳排放控制制度转化为国内制度的桥梁。国内碳排放权交易制度包括正式规则、非正式规则、实施特征三个方面。中国碳排放权交易制度的动力来源于具有客观基础、受到主观影响的相对价格变化,变迁过程符合对主体的行为假定,受到锁入效应和路径依赖的影响。在制定国家碳排放权交易制度时,需要考虑有关控制碳排放的国际制度,需要考虑我国在气候外交中能承担的支付能力以及在气候外交中体现出的支付意愿。在此基础上,还需要考虑国内的相对价格变化、行为假定、锁入效应、路径依赖等因素。

碳排放权交易制度,是我国生态文明制度建设的重要内容,是我国在新时代引领全球温室气体减排、推动构建人类命运共同体的重要举措。自2011年10月国家发展改革委员会办公厅发布试点通知之后,北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市先后开始了碳排放权交易试点工作,取得了丰富的经验。国务院计划在试点的基础上制定全国普遍适用的《碳排放权交易管理暂行条例》,已经于2016年将其作为储备项目列入立法规划。生态环境部于2019年3月29日发布了《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”),广泛征求意见。动态地看,碳排放权交易制度从无到有、从地方分散试点立法到全国集中立法的过程,构成了一个制度变迁过程。本文主要以新制度经济学中的制度变迁理论为理论工具,分析全球碳排放控制的由来及其对中国的影响,以便在认清事物本质、揭示理论意义的基础上,考察、反思、完善中国方案。

运用工具的过程,同时也是检验工具的适用性、有效性的过程。本文一方面借用制度经济学发现制度变迁的规律,另一方面也验证制度经济学对于我国立法的指导意义,为构建中国哲学社会科学的学科体系、学术体系、话语体系寻求、检验理论资源。解释论以法律规则为前提,对于立法、修法等规则创制活动无法提供全面的指导。在创制规则时,立法论分析必不可少。我国的立法理由主要包括法律移植、漏洞修补和经验总结。法律移植可能存在移植的法律缺乏赖以运行的制度环境的问题。从制度经济学的角度分析,缺乏制度环境的一个重要原因就是移植的制度缺乏赖以运行的锁入效应(lock-in)和路径依赖。漏洞修补会受到既有的锁入效应和路径依赖的影响,因此在修补漏洞时必须正视锁入效应和路径依赖。通过总结经验所承认、构建的制度,比较容易成功,但是没有理论指导的试验成本高昂,并且试验过程本身也会导致锁入效应和路径依赖,进而决定了最终建立的制度。马克思理论是新制度经济学的重要理论源泉[1],制度变迁理论的创始人诺思(North)教授自己也承认马克思理论对其思想的重要影响。研究新制度经济学与马克思理论之间的关系,对于中国法学研究具有重要意义。以马克思主义生产力与生产关系、经济基础与上层建筑互动理论为指导,吸收制度经济学的合理成分,构建反映新时代特征、满足新时代要求的经济-制度互动理论,主动、系统地发现制度需求,将自发、零星的制度需求分析发展为自觉、系统的立法需求分析,更有利于提高立法质量,也有助于构建体现中国特色的法学学科体系、学术体系和话语体系。

一、作为立法背景的全球碳排放控制制度

中国的碳排放权交易制度是中国因应国际碳排放控制制度所提出的中国方案的一部分。在分析中国碳排放权交易制度之前,应当先分析国际碳排放控制制度。

(一)全球碳排放控制制度的组成部分

按照诺思的制度变迁理论,制度是社会博弈规则,是人为设计的、形塑人们互动关系的约束。制度由正式规则、非正式规则、实施特征(enforcement characteristics)3部分构成。在诺思的制度变迁理论中,实施特征是正式规则和非正式规则在社会现实中得以实现的机制或过程,或者更准确地说,是介于社会机制和社会过程中间的一种社会状态、现实情形和现实结果。实施特征,是正式规则、非正式规则运行的结果和运行状况。将实施特征与正式规则、非正式规则并列,虽然可能存在分类标准不统一的问题,却使制度本体论从研究静态的制度转为研究动态的制度、活的制度。

在国际社会,有关控制碳排放的正式规则,主要包括《联合国气候变化框架公约》(以下简称《框架公约》)《京都议定书》《巴黎协定》,等等。非正式规则,包括国际社会对排放温室气体所形成的压力、社会公众对政府及其领导人在减排温室气体方面的关注和期待、消费者对温室气体排放水平的关注和期待,等等。因此,即使是根据正式规则没有承担量化减排义务的国家,也受到非正式规则的约束。

实施特征,主要包括《框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等文件中有关实施问题所作规定的特点以及正式规则、非正式规则的实施特点。《框架公约》规定的共同但有区别的责任原则,要求在国际社会对减排义务进行差异化分配,必然导致实施上的差异化。《京都议定书》将差异化减排义务具体化为要求公约附件一国家在特定领域采取减排措施,并以议定书附件B的方式明确了减排量。《京都议定书》没有规定非附件一国家的量化减排义务。即使是对于附件一国家,《京都议定书》也不要求在全经济领域实行量化减排,而只是针对附件A所列的6种温室气体,在特定领域实行量化减排。与很多国际条约一样,《框架公约》和《京都议定书》缺乏强有力的第三方执行机关,即使是需要承担量化减排义务的国家,很多也没有全面履行义务,但是也没有被追究责任。与《京都议定书》采用的自上而下分配的量化减排任务相比,《巴黎协定》强调各自能力和自愿原则,采用了国家自主贡献的减排模式,缺乏强制履行机制,弱化了实施特征。

(二)推动全球碳排放制度变迁的动力

相对价格变化,是制度变迁的源泉。诺思虽然在其后的著作中强调交易成本对于制度变迁的意义,但是并不否认相对价格变化是制度变迁的源泉。诚然,诺思认为,制度和组织之间的共生关系会导致锁入效应,人类对机会集合变化的感知和反应会形成一个回馈过程(feedback process),两者共同决定了制度变迁的路径。但是,锁入效应和反馈过程并不能否定相对价格变化对于制度变迁的意义。锁入效应是对现行制度的强化,回馈过程既可能是肯定性的,也可能是否定性的。在相对价格发生重大变化时,制度提供的机会的价值也可能发生重大变化。社会也可能对制度提供的机会采取反对、反抗的态度,并导致制度变迁。因此从长期看,相对价格变化仍然是制度变迁的源泉。

相对价格变化引发制度变迁的观点,与马克思主义生产力与生产关系互动理论是一致的。诺思将成本分为生产成本和交易成本,并将生产成本称为“转形成本”(transformation costs)。生产力的发展,主要影响生产成本,但是也会影响交易成本。不管是生产成本的变化,还是交易成本的变化,都会引发相对价格的变化,进而引发制度变迁。这正符合生产力推动生产关系发展变化的马克思主义理论。生产关系是宏观制度,此外还有中观、微观层面的制度。与生产关系一样,这些中观、微观制度的变迁,也都是生产力变化的结果,亦即相对价格变化的结果。

对于全球温室气体排放控制制度以及由此衍生的碳排放权交易制度来说,温室气体环境容量的相对价格变化,即为该制度变迁的动力。自然环境本身既排放温室气体,又消纳温室气体。自然界消纳温室气体的能力,可被称为温室气体环境容量。在人类温室气体排放量不大时,人为排放的温室气体在环境容量范围之内,能够被环境消纳,并不对环境造成消极影响,温室气体环境容量也就不具有经济价值。随着人为排放的温室气体的快速增多,自然环境不足以消纳过多的温室气体,从而导致温室气体环境容量具有稀缺性。然而,由于温室气体环境容量并不能被任何国家、组织或个人个别地实施占有、控制,温室气体环境容量的全球稀缺性并不当然地产生经济性。简言之,温室气体环境容量的全球稀缺性并不当然导致温室气体环境容量的相对价格变化。导致相对价格变化的更为直接的原因,是国际社会对温室气体环境容量不足、气候变化风险加大的认识和意愿。认识是主观对客观的辨识,既具有客观性,也具有主观性,而意愿就更具有主观性。国际社会对风险的主观认知越强烈,采取行动的意愿也会更加强烈,从而更加认为温室气体环境容量具有稀缺性。当国际社会、国家将温室气体环境容量视为稀缺资源并控制其使用时,就使其从自由的财货(free goods)转变为经济的财货(economic goods),导致其相对价格发生变化。因此,对于国内法中的自然人、法人和其他组织来说,温室气体环境容量及其相对价格变化,直接原因在于国际社会和国家借助国际、国内制度创造出的稀缺性。低碳技术和低碳经济的发展,则会降低对温室气体环境容量的需求。这表明,温室气体环境容量相对价格的变化,是生产力发展的结果。当生产力发展到一定水平时,人为排放量增加;但是当生产力进一步发展时,人为排放量有可能达到拐点并逐步减少。因此,将相对价格变化作为制度变迁的动力源泉,符合马克思主义生产力与生产关系、经济基础与上层建筑互动理论。

(三)国际层面的行为假定

国际层面的行为假定,针对的是国际法主体,主要是主权国家。在对主权国家作出行为假定时,至少需要分析动机和辨识能力两个方面。

对于国家的动机,现实主义国际关系理论和自由主义国际关系理论提出了不同的学说。两者都承认国际社会处于中性意义的无政府状态,但是对于理性和合作则有各自的观点。现实主义国际关系理论将无政府体系界定为霍布斯丛林,将国家的根本利益界定为生存利益,将国家之间关系的实质界定为冲突,将国家定义为本性追求权力的行为体,从这四个层面论证了国家之间的合作从根本上是不可能的。自由主义国际关系理论认为无政府体系也是一个秩序体系,认为人性本善、皆有理性,否认生存利益是国家的最高利益,进而认为合作是可能的。现实主义国际关系理论和自由主义国际关系理论在前提和结论上的区别,都与制度问题密切相关。对于无政府状态这一共同承认的前提,现实主义国际关系理论认为无政府状态就是霍布斯丛林状态,而自由主义国际关系理论则认为无政府状态虽然没有中央政府,但是也有行为规则、规范和秩序。现实主义国际关系理论认为合作是暂时的、非根本性的,自由主义国际关系理论则认为合作是本质的,好的制度理所当然地导致合作。因此,在行为假定上,现实主义国际关系理论假定国家的动机近在谋求相对收益,远在谋求生存利益,没有建构并遵守制度的动机;自由主义国际关系理论假定国家有着合作的本性,具有通过建构并遵守制度实现合作的动机。

现实主义国际关系理论和自由主义国际关系理论,都是理论抽象的产物。仅仅使用任何一种理论,都是对国际交往的过分简化,不足以充分解释国际交往实践。从国际气候谈判的历史可以看出,各国都表现出一定的合作精神,但是也都没有为了全球共同利益完全放弃本国个别利益,因此自由主义国际关系理论不能充分解释各国的行为。现实主义国际关系理论仅仅用财富最大化、相对收益、生存利益解释各国的行为动机,也并不全面,因为并非所有国家在国际气候谈判中都紧盯着短期经济目标或者仅仅考虑本国的环境、经济问题,至少部分国家在一定程度上表现出了利他主义、采取了自我约束行为。诺思的制度变迁理论认为主体的行为动机具有主观性、复杂性、不稳定性,该观点更加符合国际气候谈判实践。国家动机的复杂性,有助于国际合作,同时也导致国际合作的复杂性。

国家的辨识能力也存在有限性,国家也无法获得完全信息并作出完全理性的判断。从国际气候谈判实践可以看出,国家在获取信息、理性判断方面都确实存在不足之处。一个典型例子就是,尽管国际社会已经长期联合开展了有关气候变化的科学研究,但是对于人为温室气体排放与气候变化的关系仍然未形成完全的科学共识。对于维持气候系统稳定性所需要的必要减排量、所允许的最大人为排放量,国际社会更是存在争议。这都表明,国际社会对于维护气候系统的目的、手段、手段对于目的的意义,缺乏完全的科学信息和理性判断。诺思认为,人们通过某些先存的心智构念(mental construction)处理信息、辨识环境。同样,在开展国际气候合作时,有关国际合作、风险预防的心智构念就在一定程度上补充了国际社会在科学信息和理性判断上的不足。主权国家所坚持的外交理念,可以理解为该国心智构念的一个重要组成部分。与心智构念对自然人个人的辨识能力所产生的影响一样,主权国家所坚持的外交理念对其处理信息、作出判断产生了相似的影响。

二、作为连接国际制度和国内制度的中国气候外交

气候外交的立场决定了国家将国际制度转化为国内制度的立场、力度,因此在研究国内碳排放权交易制度之前,也需要研究气候外交。我国对气候外交采取了积极参与的态度,将气候外交作为推动构建人类命运共同体的一项重要工作。推动构建人类命运共同体,是在和平共处五项原则、和谐世界等国际关系理念的基础上,我国外交思想的最新发展。在正式提出构建人类命运共同体之前,我国的气候外交就已经体现了人类命运共同体的理念。

(一)人类命运共同体理念的环保内涵

中共十九大报告写入了“坚持推动构建人类命运共同体”的要求。人类命运共同体包括政治共同体、安全共同体、经济共同体、文明共同体、生态共同体五个组成部分,具有丰富的内涵。正如在中国特色社会主义事业中,经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设是五位一体的关系,在人类命运共同体中,政治共同体、安全共同体、经济共同体、文明共同体、生态共同体也是五位一体的关系。五位一体的人类命运共同体与中国特色社会主义事业的五位一体是一脉相承的。两者的区别在于,中国特色社会主义事业主要是对国内而言的,人类命运共同体主要是对国际而言的。两者的联系在于,人类命运共同体是国内的延伸,是以中华民族为基点、以周边为起点、以地区为重点的同心圆向外的扩展[8]。人类命运共同体的五个组成部分,缺一不可、相辅相成、相得益彰,不可割裂、偏废。建设生态文明、构建生态共同体对国内环境法提出了新要求,为推动国际环境法进一步发展指明了新方向。人类命运共同体理念在环境保护、生态文明领域的涵义主要体现在五个方面。

第一,共同利益。

命运共同体的前提是利益共同体。“宇宙只有一个地球,人类共有一个家园”,保护好生态环境是全球的共同利益。以国家的管辖和控制为区分标准,全球的环境可以区分为处于各国管辖或控制之下的环境和处于各国管辖或控制之外的环境。处于各国管辖或控制之外的环境,比如公海、南极等等,属于“全球公地”(global commons)。共同财产(common property)、共同遗产(common heritage)、共同关切事项(common concerns),也都当然地承载着全球共同利益。由于环境要素之间的关联性、全球环境的整体性,即使处于各国主权管辖或控制之下的环境,也会对其他国家管辖或控制之下的环境以及全球公地产生一定程度的影响,进而影响其他国家的利益、全球共同利益。人类命运共同体理念,不仅体现了对共同利益的客观认识,而且体现了对共同利益的主观认同,在更高的理论层次上阐述了全球利益的共同性。

第二,互惠共赢。

互惠共赢是共同利益的应有之义和逻辑延伸。从各国的个体视角出发,即使是其他国家保护自己环境的努力,也可能对本国的环境有所助益。对于全球公地和共同关切事项,任何国家的努力都是在增进共同利益。无论前途是晴是雨,携手合作、互利共赢是唯一正确选择。这既是经济规律使然,也符合人类社会发展的历史逻辑。因此,应当摈弃“零和博弈”狭隘思维,同舟共济、共同努力、互惠共赢,做到发展共同推进、安全共同维护、治理共同参与、成果共同分享。

第三,绿色发展。

绿色发展,是对可持续发展、科学发展观等发展理念的提炼、提升。中共十九大报告提出“构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系”,就是中国坚持绿色发展的集中体现。

第四,包容自主。

包容自主,包括国际国内两个角度。包容,是从国际社会、国际关系的角度来说的。即,尊重各国对于绿色发展道路的选择权、对于履行国际义务方式的选择权。自主,是从各国的主权和对外关系来说的。各国有权选择履行国际义务方式的自主权,除非条约已有规定,国际社会、其他国家不得对一个国家履行国际环境义务的方式、国内实施立法提出要求,“要倡导和而不同,允许各国寻找最适合本国国情的应对之策。”[12]世界贸易组织争端解决机构在虾/海龟案(DS58)上诉机构报告中,尽管对美国保护全球环境的目的持肯定态度,但是对美国单方面要求其他国家采取特定的环境保护措施的做法则持否定态度。其理由就是,一国不得单方面要求他国以何种方式履行国际义务。

第五,内外统筹。

生态命运共同体包含国际国内两个方面,涉及国际环境法律制度、国内环境法律制度、国际法律制度的国内实施、国内环境法律制度的域外效力等方面。在构建生态命运共同体的过程中,各国除了有共同利益外,也有各自的个别利益,处于合作、竞争、冲突的复杂局面,因此十九大提出“必须统筹国内国际两个大局”。就法律主体而言,构建人类命运共同体不仅涉及到国际法律主体,也涉及到国内法律主体;不仅涉及到政府主体,也涉及到企业、非政府组织等法律主体。因此,“除各国政府,还应该调动企业、非政府组织等全社会资源参与国际合作进程,提高公众意识,形成合力。”

(二)我国气候外交与人类命运共同体理念的关系

“应对气候变化的全球努力是一面镜子,给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵启示。”一方面,气候外交为我国发展人类命运共同体理念提供了重要机会和宝贵素材;另一方面,人类命运共同体理念,为我国气候外交实践提供了有力的理论指导。

中国气候外交,充分体现了生态共同体的五重内涵。早在2007年6月,国务院就发布了《中国应对气候变化国家方案》。这是发展中国家颁布的第一部应对气候变化国家方案。《国家方案》开篇指出,“气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题”,明确表明气候变化事关全球共同利益。中国坚持共同但有区别的责任原则,呼吁发达国家切实履行向发展中国家提供资金和技术的承诺,并为中国争取到相当的资金和技术支持,提升了科学技术水平,参与了清洁发展机制,实现了互利共赢。在2013年正式提出构建人类命运共同体之前,我国在气候外交中坚持科学发展观、和谐社会和和谐世界理论、可持续发展理论,体现了绿色发展。在2013年提出构建人类命运共同体之后,我国在环境外交中继续坚持绿色发展。习近平主席2015年11月30日在巴黎气候变化大会开幕式上的讲话,对我国气候外交思想做了集中阐释。我国在环境外交中,不以道德大棒压人,坚持共同但有区别的责任原则、自己能力原则,强调尊重各国特别是发展中国家在国内政策、能力建设、经济结构方面的差异,要求照顾发展中国家的特殊困难,体现了包容自主。我国在国际上积极合作、坚持发展中国家地位,在国内将应对气候变化融入经济社会中长期规划,通过法律、行政、技术、市场等多种手段,全力推进各项工作,积极减排,体现了内外统筹。

(三)人类命运共同体理念与制度变迁理论的相容

构建人类命运共同体,与制度变迁理论具有高度的相容性,主要体现在五个方面。

第一,两者都重视制度构建。

构建人类命运共同体,是创造一个奉行法治、公平正义的未来,需要提高国际法在全球治理中的地位和作用,确保国际规则有效遵守和实施,坚持民主、平等、正义,建设国际法治。这一重要论述,充分强调了制度构建对于推动构建人类命运共同体的意义。义利观是法律价值观的集中体现,要求形成正确的义利观,就是要求形成正确的法律价值观,为构建具体规则提供法律价值指引。构建人类命运共同体,不是玄想,而是脚踏实地、实实在在地构建切实可行的制度,通过制度的运行实现伟大的目标。制度经济学以制度解释经济绩效差异,强调制度对于经济、社会的意义,是最为强调制度构建的经济学理论。

第二,对于制度变迁的动力具有一致的认识。

命运共同体理念,是马克思主义中国化的最新成果之一,是将马克思主义运用于构建新型国际关系实践过程中发展的新理念。如上所述,制度变迁理论认为相对价格变化是制度变迁的根本动力,与马克思政治经济学理论一脉相承。

第三,对于国家的行为假定具有一致性。

人类命运共同体理念,主张每个国家都有权追求自身发展,允许求同存异,对于国家参与国际关系的动机和辨识能力,作出了与制度变迁理论比较一致的假定。认为“建立利益导向和激励机制”,是推动各国走向绿色循环低碳发展、实现经济发展和应对气候变化双赢的必要条件,就是认识到改变相对价格对于国家的行为具有引导作用,有助于形成新的国际环境保护制度。

第四,对于锁入效应、路径依赖在制度变迁中的意义,具有一致认识。

我国在推动构建人类命运共同体的过程中,充分注意到路径依赖问题,一方面强调利用好现有路径,另一方面也注意构建必要的新路径。联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、二十国集团、欧盟等全球和区域多边机制,都是对于推动构建人类命运共同体具有建设性作用的现有路径。亚洲基础设施投资银行,则是我国构建的可供长久依赖的新路径。经济社会发展和环境保护往往会对基础设施会产生路径依赖,投资基础设施、建立基础设施投资机制,能够构建起可供长期依赖的基础性路径。创建亚洲基础设施投资银行,堪称构建新路径的典范。

第五,对于制度的本体持相同的观点。

在推动构建人类命运共同体的过程中,我国不仅重视国际法律文本,也重视国际习惯以及普遍采用的国际实践,还强调“察其言、观其行”。这表明,人类命运共同体理念视角下的制度,不仅包括正式规则和非正式约束,而且强调实施特征。

出处:《吉首大学学报(社会科学版)》2020年第1期
 
 
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