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我国碳排放权交易制度变迁的逻辑——兼评《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》(下)
尤明青 王海晶
上传时间:2020/5/5
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三、作为中国方案重要组成部分的碳排放交易制度

我国的碳排放权交易制度,对外是我国推动构建人类命运共同体、积极参与气候外交的一个组成部分,对内是我国生态文明制度建设的一个组成部分。我国采取的负责任的态度和推动构建人类命运共同体理念的决心,深刻影响了我国参与国际环境事务的动机和决策。建立全国碳排放交易市场,是习近平主席2015年11月30日在气候变化巴黎大会开幕式上向世界承诺的系列政策措施之一。在当前国际社会应对气候变化工作整体疲软之时,我国制定全国性碳排放权交易立法,建立全国性碳排放权交易市场,是我国在国际规则构建中从跟跑、并跑到领跑的重要举措。北京、上海、天津、重庆、广东、湖北和深圳的碳排放权交易试点工作为建立全国碳排放交易市场做了准备,然而试点规则还有很多不完善之处,存在二氧化碳法律地位未立、碳排放权法律属性未明、配额分配纠纷的司法救济缺乏、配额交易纠纷的诉讼保障不足、配额清缴纠纷的诉讼不畅、公众监督的渠道缺失六大司法困境。分散开展试点,导致碳市场割裂和碎片化,碳排放配额分配方式、分配总量存在地区差异,碳价格区别明显、波动剧烈。生态环境部2019年3月公开发布征求意见稿,是我国建立全国排放权交易市场的最新努力。即将制定的全国适用的碳排放权交易规则,应当是总结试点经验、提升立法水平的成果。从打造中国方案、推进构建人类命运共同体的角度,在制定全国性碳排放权交易规则时,需要重点考虑五个方面的问题。

(一)制度的组成

1.正式规则。

从制度经济学的角度分析,形塑碳排放权交易中各主体之间社会关系的制度,在内容上涉及碳排放、碳排放权分配、碳排放权交易等部分,在形式上包括正式规则、非正式约束、实施特征。征求意见稿的标题为《碳排放权交易管理暂行条例》,表明其内容定位为主要调整碳排放权交易,形式定位为正式规则。

《征求意见稿》目前涵盖的内容不仅包括交易本身,而且包括导致交易的原因。交易需求来自于稀缺性。造成碳排放权稀缺性的直接原因是政府规制。正是由于政府规制温室气体排放,限制排放数量,并通过发放排放指标的方式控制排放数量,才导致排放权的稀缺性。直接针对交易的条款包括第12条交易主体、第13条交易方式、第14条交易规则、第15条信息披露、第16条市场调节、第21条交易主体责任。第5条至第11条的7个条文,与其说是关于碳排放权交易的规定,还不如说是创造、产生交易必要性的条款。这7个条款的逻辑在于约束重点排放单位排放特定温室气体的数量,鼓励重点排放单位降低排放量。约束的方式就是允许重点排放单位每年免费排放一定数量的特定温室气体,超出部分需要向其他重点排放单位购买指标或者通过拍卖等方式有偿获得指标。为此需要规定纳入限制排放的温室气体(第5条第1款覆盖范围),认定重点排放单位的标准和程序(第5条第1款覆盖范围、第6条重点排放单位),发放免费排放指标(第7条配额分配、第9条排放配额核定),登记排放配额(第10条排放配额登记),核定企业排放的数量(第8条检测、报告、核查、第9条排放量核定),核销免费配额(第11条配额清缴)。通过这些条文的运行,使得重点排放单位能够免费排放一定数量的特定温室气体,并且使大多数重点排放单位都没有足够的指标,但是又不能在没有指标的情况下排放。如果重点排放单位能够在不承担责任的情况下,在指标之外排放受限温室气体,就不会有购买碳排放指标的实际需求。监督管理权力配置及协调机制(第4条职责分工)、对排放权得丧变更的登记(第5条第2款登记系统),既适用于碳排放权交易,也适用于碳排放权控制。可以看出,《征求意见稿》的内容比标题更为丰富。这也表明,《征求意见稿》认识到仅仅就交易谈交易无法实现控制温室气体排放、促进绿色发展的立法目的。问题是,如果相当比重的条款规定的是作为交易前提的排放权分配问题以及其他问题,该征求意见稿的标题是否还应该是“碳排放权交易管理”暂行条例?是修改标题,还是删减内容?抑或立法的目的就在于建立一个涵盖排放权分配、使用、交易各方面、全方位的制度?这些问题也暴露了在排放指标初始分配规则尚未得到充分发展的情况下,制定交易规则所面临的困难。

2.正式规则与非正式规则、实施特征之间的关系。

诺思认为非正式约束对于正式规则变迁的实际效果有相当的影响,即使正式规则发生了变化,非正式约束仍然可能发挥作用,正式规则变化所欲实现的效果不一定能够实现6-7。然而,在不同法域、不同领域、不同时期,正式规则、非正式约束、实施特征三者之间的关系可能会呈现出不同的样态。在碳排放这种受到政府规制程度比较高的领域,正式规则对非正式规则和实施特征的影响更大,决定了非正式规则的强弱和变迁,也决定了实施特征。因此,为了减少温室气体排放,提高碳排放权交易对绿色发展的意义,应当将重点放在正式规则的构建上。但这并不是说,在建构、完善正式规则时,就不需要考虑非正式规则和实施特征。如果不注意非正式规则、实施特征对正式规则的补充作用和实际影响,正式规则不仅难以构建,而且更难以运行。

正式规则不可能涵盖制度的所有方面,无法完全排除非正式规则的适用可能。就碳排放权交易而言,很多重要的前提性概念目前还难以采用正式规则予以明确。比如,温室气体、重点排放单位、认定标准、认定程序,都是碳排放权交易的重要前提性概念,《征求意见稿》仅仅给出了引致条款。温室气体的范围,包括客观上可以导致温室效应的所有气体、已被科学证明能够导致温室气体效应的气体、京都议定书纳入的温室气体等大小不同的范围。我国碳排放权交易制度如何规定温室气体,不仅需要考虑科学基础,而且也需要考虑国际谈判进程等因素。京都议定书规定了6种温室气体,但是二氧化碳之外的其他温室气体的额外性、环境影响仍然存在一定的疑问。中国在京都议定书清洁发展机制下,曾经产生了大量的核证减排量(Certified Emission Reduction,CER),导致国际碳市场的供给过量,其中的一个原因就是来源于非二氧化碳的核证减排量过多。为了避免重蹈覆辙,在试点期间,大多数试点地方都不将HFC、PFC、N2O、SF6等工业气体作为中国核证减排量(Chinese Certified Emission Reduction,CCER)的来源。《征求意见稿》规定国务院生态环境主管部门会同有关部门,按照国家确定的温室气体排放控制目标,适时提出纳入碳排放权交易的温室气体种类。该规定保留了一定的灵活度,以便根据情况适时调整。排放配额的分配,是决定重点排放单位是否需要购买排放指标、参与排放权交易的重要前提。《征求意见稿》没有明确排放指标发放时的考量要素、救济方式,可能会导致约束不明、约束不紧的问题。从规则的表现形式来说,就是将应当制定正式规则的事项,交给非正式规则约束。“重点排放单位”是实施特征的重要内容,对实施特征有重要影响。《征求意见稿》沿用各地试点的做法,选择以重点排放单位为交易主体,将小规模排放者排除在外,虽然降低了规制成本、提高了规制效率,但是也可能将本应纳入控制范围的排放者排除在外。《征求意见稿》没有规定重点排放单位的认定标准,仅仅规定了认定权限和程序。即,由地方人民政府生态环境主管部门提出本行政区域重点排放单位名录、由同级人民政府审核同意、由国务院生态环境主管部门审定并公布重点排放单位名录。企业,特别是拟成立、新成立的企业,可能会根据重点排放单位的认定标准,通过公司股权结构安排、组织架构安排,避免被认定为重点排放单位。正式规则的不充分,为非正式规则留下了作用空间。在不影响中国在国际上的灵活性的前提下,应当尽量充分明晰正式规则,缩小非正式规则的作用空间。对于难以用正式规则明晰的事项,在制定正式规则时也需要考虑到非正式规则、实施特征的影响。

(二)相对价格变化

相对价格变化同样是导致国内碳排放权制度变迁的重要原因。建立国内法意义上的全国性碳排放权交易制度,在考虑相对价格变化时,应当站在我国国家层面分析。这既不同于在全球层面分析相对价格变化对于构建国际制度的意义,也不同于在试点省(市)和市级层面考虑相对价格变化对于构建试点省(市)和市地方性制度时需要考虑的影响相对价格变化的因素。

根据《巴黎协定》第3条规定的国家自主贡献减排要求,各国并无量化减排要求,但是应当逐渐增加减排努力。对于我国国家层面来说,影响相对价格变化最直接、最关键的因素是国家需要或者愿意减排温室气体的数量。易言之,这是国家的支付意愿、支付能力问题,体现了国家对于温室气体环境容量的主观认知,使相对价格变化具有一定的主观性。从我国参与气候变化谈判实践来看,我国一直采取务实、积极、合作的态度。中共十九大报告提出“引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”,集中表现了我国积极参与气候变化国际合作的诚心、信心。我国的务实之处主要表现在坚持发展中国家的地位,没有接受符合“三可”要求的温室气体量化减排义务。从相对价格影响因素出发,我国碳排放控制制度的适用范围应当从能够产生减排协同效应的行业开始。此处所说的减排协同效应,是指为减排温室气体所做的努力也同时减排了其他污染物,比如二氧化硫、氮氧化物等等,或者降低了资源消耗,比如煤的消耗。2017年12月18日,国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,以发电行业为建立全国碳排放权交易市场的突破口,将发电行业作为优先纳入温室气体减排的行业,就有追求协同效应的考虑。我国火电占比很高,通过碳排放权交易制度要求电力行业减少温室气体排放,也能够促使电力行业减排二氧化硫、氮氧化物、粉尘等污染物。对于协同效应较少的行业,暂时不应纳入,避免推高这些行业的生产成本。从协同效应较高的行业逐渐扩展到协同效应稍低的行业,是一个逐渐推进的过程,因此不宜以行政法规的方式,直接规定纳入碳排放权交易的行业范围。这可以解释,为何《征求意见稿》第5条只是规定了确定纳入碳排放权交易的行业的权限和程序,而没有直接规定行业范围。

制定全国适用的行政法规,与试点省(市)和市制定地方性法规、规章也有所不同。对于试点省(市)和市来说,需要减排的温室气体总量已经在国家层面予以确定,试点省(市)和市落实国家的量化减排要求,并无权自行设定减排总量。对于试点省(市)和市来说,落实减排的行政工作任务(政治原因导致的相对价格变化)远比考量经济上的成本收益(经济原因导致的相对价格变化)更为重要。全国性的碳排放交易市场应当允许、鼓励跨省级交易;要实现碳排放权顺利跨省级交易,就应当取消各省、市、自治区的减排总量。即使不取消各省、市、自治区的减排总量,也应当根据各省、市、自治区行政区域内重点排放单位的指标流入、流出情况,相应地调增、调减该省、市、自治区的减排总量,否则就会出现重点排放单位排放权的跨省级行政区域流动与省级人民政府的减排总量考核指标不流动之间的矛盾。易言之,在建立全国性的碳市场之后,需要建立省际碳交易子体系间的链接。

(三)国内层面的行为假定

国内层面的行为假定,主要涉及参与碳排放权交易的重点排放单位、碳排放权交易机构、投资碳排放权的其他主体、生态环境主管部门、其他监管机构等民事主体、行政主体。这些主体的动机和辨识能力,同样可能对制度变迁产生重要影响。

国内相关主体的动机具有一定的复杂性和冲突性。概要而言,重点排放单位的动机主要在于减少排放成本,因此希望获得更多的排放配额。此外,大多数重点排放单位都面临着自己的免费指标不足以满足清缴义务的风险,因此希望以较低的价格买入排放指标,只有少数重点排放单位的排放指标有所盈余,因此希望以较高的价格卖出排放指标。生态环境主管部门的动机主要在于促进重点排放单位采用低碳技术、实现实质性减排,因此并无大量分配免费指标的动机。对于重点排放单位购入排放指标的行为,生态环境主管部门也是采取以经济激励促进实质减排的态度。生态环境保护主管部门既不希望碳排放指标交易价格过低,降低减排压力,影响减排效果,也不希望交易价格过高,使太多企业无法完成清缴义务。交易机构则希望保持一定的市场活跃度,并且希望非重点排放单位投资、买卖碳排放权,进一步提高市场活跃度。买入碳排放权的非重点排放单位既可能是为了高价卖出以获取投资回报,也可能纯粹出于环境保护目的,仅仅买入而不卖出碳排放权。

国内相关主体的辨识能力也同样存在不足。对于其他重点排放单位是否会有盈余指标卖出以及卖出价格,任何重点排放单位都没有完全的预测能力。个体理性与集体非理性之间的矛盾,使重点排放单位无法准确计算市场价格走势和违约风险。因此,虽然以低于自己减排成本的价格买入碳排放指标更节约成本,重点排放单位通常还是希望通过自己的减排行为降低需要买入减排指标的可能性,降低违约风险,尽管可能事后发现自己的减排成本高于市场交易价格。

制度创制者(即诺思意义上的“制度企业家”)的心智构念对于制度的创设和变迁具有重要意义。在创设、变迁制度时,制度企业家所采用的理论、所借鉴的制度,构成了制度创制者心智构念的一部分,对于创设的制度有很大的影响。我国在创设碳排放交易制度时,就吸取了美国有关大气污染物排放权交易的“泡泡政策”以及我国此前在重点大气污染物(即二氧化硫、氮氧化物)排污权交易、重点水污染物(即化学需氧量、氨氮)排放权交易的制度实践、中国参与京都议定书下的清洁发展机制的制度实践。然而,无论是重点水污染物排放权交易还是清洁发展机制,与碳排放权交易都有内在的区别,如果不认识到这些区别,既有的心智构念也会影响制度创制者的正确判断。重点水污染物排放权交易与碳排放权交易的核心区别在于,重点水污染物的影响限于该流域,而温室气体的影响则是全球性的。真正从环境保护的角度,是应当严格限制水污染物排放权交易的。碳排放权交易则不应受到过多的限制,因为温室气体排放并不会对本地环境造成特别影响。对于中国来说,清洁发展机制是一个单向转让,中国企业所获得的核证减排量都是卖给国外的买家,中国政府当时也不关心国内的减排总量问题。相反,在建立和运行全国性的碳排放权交易市场时,国家还是相当关注全国的减排总量问题的。因此,既要重视在先心智构念对制度变迁的积极意义,也要注意在先心智构念的局限性。

(四)锁入效应

制度与组织之间的差异以及两者的交互关系是理解制度变迁的关键。制度与组织的区别在于,前者是博弈规则,后者是博弈者。制度框架中蕴含着激励,会诱发生成特定的交易组织。由此产生的组织对制度以及从制度衍生的网络外部性(network externalities)存在依赖,这种依赖性导致制度矩阵具有报酬递增的特征,从而产生锁入效应。碳排放权交易制度诱发产生的最重要的组织就是碳排放权交易所,为碳排放提供监测、报告、核查的机构在一定意义上也是碳排放权交易制度所诱发产生的组织。生态环境主管部门也因为碳排放权交易制度获得了新的职权。

在从地方试点向国家立法变迁的过程中,受到影响最大的就是以前地方试点时成立的碳排放权交易所,比如湖北碳排放权交易中心、天津排放权交易所,等等。这些机构以公司形式登记注册,具有国资背景,业务高度依赖碳排放权交易制度,事实上行使了部分行政管理职能。在目前试点阶段,各试点省(市)和市的碳排放权交易只能在本行政区域范围内的重点排放单位之间发生,并且各地的产品也有所差异,从而保障了各个试点省(市)和市的碳排放权交易所的业务量和业务收入。构建国家碳排放权交易制度需要考虑锁入在试点制度中的这些碳排放权交易所的利益。从减少交易成本的角度考虑,国家碳排放权交易制度应当建立全国统一的登记结算机构。《征求意见稿》第5条第2款规定建立统一的国家碳排放权登记注册系统和国家碳排放权交易系统,是符合减少交易成本要求的,只是由此成立的全国性碳排放权登记结算机构又是一个新成立的、利益锁入在国家碳排放权交易制度中的一个组织。《征求意见稿》没有规定是否在省级设立登记结算分支机构,如果设立,则会增加本制度的交易成本,如果不设立,原有的省级碳排放权交易所的部门利益就会有所损失。是否设立省级登记结算分中心,是建立国家碳排放权交易制度难以回避的问题。

(五)路径依赖

无论是现在地方试点开展的碳排放权交易制度,还是即将建立的全国性碳排放权交易制度,都是路径依赖的结果。京都议定书创设了核证减排量的概念,使其具有财产属性和交易属性,促进了非附件一国家的减排行动,降低了附件一国家温室气体排放企业的减排成本。我国是积极参与清洁发展机制的国家之一,通过减排行动获得核证减排量并出售核证减排量以获取收益的路径得到相当充分的发展。随着欧洲经济下滑、欧盟超量发行碳排放配额等原因,欧洲碳市场疲软,不再接受中国2012年底以后注册的新项目所产生的核证减排量。虽然中国单向参与国际碳市场的通道受阻,但是通过减排项目产生核证减排量的实践,为我国建立国内减排激励和碳排放市场提供了可以依赖的路径。地方试点制度,是在清洁发展机制下的单向国际碳市场交易机制基础上的边际性(marginal)发展,《征求意见稿》又是在各地方试点制度基础上的边际性发展。

四、结语

制度变迁理论对于分析我国碳排放权交易制度从地方省(市)试点到建立全国统一的碳排放权交易制度,是适用的,具有指导意义的。从中国单向参与国际碳市场到国家自主减排,从开展地方试点到建立全国统一的碳排放权交易制度和碳排放权交易市场,制度变迁过程的动力来源于具有客观基础、受到主观影响的相对价格变化,变迁过程符合对主体的行为假定,受到锁入效应和路径依赖的影响。在制定国家碳排放权交易制度时,需要考虑有关控制碳排放的国际制度、我国在气候外交中所能承担的支付能力以及在气候外交中所体现出的支付意愿。在此基础上,还需要考虑国内的相对价格变化、行为假定、锁入效应、路径依赖等因素。

 

出处:《吉首大学学报(社会科学版)》2020年第1期
 
 
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