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国家治理语境下市场监管领域“黑名单”制度的优化 (上)
刘双舟 马婷婷  中央财经大学文化与传媒学院 中央财经大学市场监管法律研究中心 中央财经大学法学院
上传时间:2020/7/24
浏览次数:68
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关键词: 国家治理; 市场监管; 黑名单; 法治化;
内容提要: 近年来,“黑名单”制度的建立和运行促进了市场监管领域信用监管手段的创新,收到较好的社会效果,受到各级市场监管部门的推崇。国家治理体系和治理能力现代化对市场监管的法治化提出了更高要求。如何从国家治理角度重新审视市场监管领域的“黑名单”制度,找出与法治要求不一致的深层次问题并加以完善,是需要深入思考和探究的问题。

“黑名单”不是一个法律术语,在行政机关、司法机关、行业协会等多个领域内并存,不同领域的“黑名单”有不同的表述,建立主体不同和设定的标准也不相同,在学术上无法统一讨论。本文中的市场监管领域“黑名单”制度包括由市场监管部门建立的针对违反市场监管领域法律法规的失信企业“黑名单”制度和由其他行政主体建立的,但市场监管部门负有联合惩戒职责的“黑名单”制度。

一、市场监管领域“黑名单”制度的建立

市场监管领域的“黑名单”制度的产生基于两大背景:一是我国社会信用体系建设中的“失信行为联合惩戒机制”建设;二是商事制度改革催生的“信用监管”制度建设。

为加快推进我国社会信用体系建设,进一步完善社会主义市场经济体制,国务院办公厅2007年出台了《关于社会信用体系建设的若干意见》,提出了建立各部门信用信息共享制度和失信行为联合惩戒机制,2014年国务院发布实施的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》明确提出在现有行政处罚措施的基础上,健全失信惩戒制度,建立各行业黑名单制度和市场退出机制。为完善市场监管体系,促进市场公平竞争,维护市场正常秩序,2014年国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,明确提出由原工商总局牵头负责,建立健全经营异常名录制度,对违背市场竞争原则和侵犯消费者、劳动者合法权益的市场主体建立“黑名单”制度。2016年,《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出,构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制,促进市场主体依法诚信经营,维护市场正常秩序,营造诚信社会环境。在有关部门和社会组织依法依规对本领域失信行为作处理和评价的基础上,通过信息共享,推动其他部门和社会组织依法依规对严重失信行为采取联合惩戒措施。

商事制度是市场经济体系中的重要组成部分。2013年,国务院审议通过了《注册资本登记制度改革方案》,确立了商事制度改革总体设计,改革市场监管体系,实行统一的市场监管。商事制度改革主要体现为“放管服”三个方面,即放宽市场准入、强化事中事后监管和优化服务。2015年,国务院下发了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,初步构建了事中事后监管新模式。在放宽市场准入的背景下,信用的重要性进一步凸显。随着商事制度改革深入推进,逐步形成了以信用监管为核心的新型监管机制,突出了信用在市场监管中的基础性作用,要求市场监管部门牢固树立信用意识,褒扬诚信,惩戒失信,把工作更多地放到事中事后监管和市场行为监管上。以信用监管为核心的新型监管机制还要求创新监管方式,市场监管领域建立“黑名单”制度就是创新监管方式的主要体现。2014年10月1日,《企业信息公示暂行条例》正式施行,同年8月,原国家工商总局发布《企业经营异常名录管理暂行办法》等5部规章;2015年9月,原国家工商总局协调37个中央部门就信息共享和协同监管达成一致意见,同年12月又出台了《严重违法失信企业名单管理暂行办法》。2018年,国家市场监管管理总局组建完成,信用监督管理司的职责之一就是建立经营异常名录和“黑名单”,承担市场主体监督管理信息和公示信息归集共享、联合惩戒的协调联系工作。

为了落实《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》确定的任务分工,建立和完善市场监管领域内跨部门协同监管和联合惩戒机制,构建失信市场主体“一处违法,处处受限”的信用监管框架,营造良好市场信用环境,2015年国家发展改革委和原国家工商总局牵头,由38个职能部门联合签署了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》,对市场监管领域失信当事人共同实施联合惩戒,惩戒范围包括安全生产、旅行社经营、国有企业监督管理、饲料及兽药经营、食品药品经营、互联网上网服务经营及娱乐场所经营等30多个重点领域。之后,原国家工商总局和机构改革后新设立的国家市场监督管理总局又陆续签署了一系列信用联合惩戒的备忘录,逐步建立了市场监管领域的“黑名单”制度体系。

二、市场监管领域“黑名单”制度的运行机制与效果

(一)市场监管领域“黑名单”制度的运行机制

“黑名单”的运行依据是联合惩戒合作备忘录。联合惩戒合作备忘录是由一个部门发起的,针对其监管领域内的失信对象,联合其他部门共同依法依规实施惩戒的约束机制。与市场监督管理领域“黑名单”有关的联合惩戒备忘录有两种:一种是市场监管部门发起的,针对市场监管领域的失信企业,需要其他监管部门配合提供联合惩戒而签署的联合惩戒备忘录,比如《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》《关于对知识产权(专利)领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》《关于对安全生产领域守信生产经营单位及其有关人员开展联合激励的合作备忘录》《关于对严重质量违法失信行为当事人实施联合惩戒的合作备忘录》《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》等;另一种是由其他监管部门或司法机关发起的,市场监管部门签署并配合进行联合惩戒的合作备忘录,比如《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》《关于对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》等。“截止到2019年8月,各部门已累计签署了43个失信联合惩戒合作备忘录,以及既包括联合激励又包括联合惩戒的备忘录3个。”

市场监管领域“黑名单”的联合惩戒对象有两种情况:一种是违反市场监督管理法律、行政法规被各级市场监督管理部门列入“黑名单”企业和人员;另一种是因违反法律法规被其他行政机关列入“黑名单”,根据联合惩戒合作备忘录需要市场监管部门予以联合惩戒的企业和人员。

根据原国家工商总局2015年出台施行的《严重违法失信企业名单管理暂行办法》的规定,列入严重违法失信企业名单管理的对象主要有五类:一是被列入经营异常名录届满3年仍未履行相关义务的;二是提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实,取得公司变更或者注销登记,被撤销登记的;三是违反工商行政管理法律、行政法规,两年内累计受到3次以上行政处罚的。比如组织策划传销、直销违法、不正当竞争等;四是商标类违法企业。如因商标侵权行为5年内受到两次以上行政处罚的、被决定停止受理商标代理业务的;五是国家工商行政管理总局规定的其他违反工商行政管理法律、行政法规且情节严重的。

根据《严重违法失信企业名单管理暂行办法》确定的“黑名单”范围比本文讨论的市场监管领域的“黑名单”的范围要小,主要有两个原因:一是该暂行办法是国家市场监督管理总局设立之前由原国家工商总局出台的,因此其“黑名单”的范围较小。文中市场监督管理领域中的“黑名单”还包括食品药品、专利等知识产权、质量监管、检疫检验等领域的“黑名单”。二是根据《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》的规定,联合惩戒的对象为“违背市场竞争准则和诚实信用原则,存在侵犯消费者合法权益、制假售假、未履行信息公示义务等违法行为,被各级工商行政管理、市场监督管理部门(简称‘工商行政管理部门’)吊销营业执照、列入经营异常名录或严重违法失信企业名单,并在企业信用信息公示系统上予以公示的企业及其法定代表人(负责人),以及根据相关法律法规规定对企业严重违法行为负有责任的企业法人和自然人股东、其他相关人员”。三是市场监管部门根据签署的联合惩戒备忘录有义务实施联合惩戒措施的严重违法失信企业和个人。

市场监管部门在“黑名单”运行中的主要职责有两项:一是负责建立市场监管领域的“黑名单”,并通过全国企业信用信息公示系统、全国统一的信用信息共享交换平台或专线传输等方式交换数据、共享信息,由其他监管部门对列入“黑名单”的当事人在本领域内的经营活动依法进行跨行业、跨领域、跨部门的失信联合惩戒,对失信主体在行业准入、项目审批、获得信贷、发票领用、出口退税、出入境、高消费等方面依法予以限制。二是市场监管部门根据签署的联合惩戒合作备忘录的分工,对被其它监管部门列入“黑名单”的当事人实施市场准入和任职资格限制等措施。

(二)市场监管领域“黑名单”制度的运行效果

市场监管领域“黑名单”制度的运行效果是非常明显的。一是推动了信用监管体制建设,创新了市场监管方式,提高了监管效率。在我国社会主义市场经济发展的很长一段时期,企业信用约束机制仅仅存在于道德层面。商事制度改革要求构建以信用监管为核心的新型市场监管机制,加强事中事后监管。但是信息公示更多的还是一种“软监督”,“黑名单”制度的建设和运行才是信用监管中的“硬约束”,通过强化部门联动机制,切实加大了信用约束。在“一处失信、处处受限”的联合惩戒压力下,为了尽快修复信用退出“黑名单”,越来越多的失信企业开始主动履行相关义务,自觉纠正失信行为。国家公共信用信息中心发布的《2018年失信黑名单年度分析报告》显示,2018年度,通过信用修复退出失信“黑名单”的主体共计217.52万个。二是加大了失信成本,提高了守信意识,预防了失信行为,优化了市场信用环境。建立和运行“黑名单”制度的最终目的不是为了惩戒,而在于通过“一处违法,处处受限”的机制激励企业提高守信意识,预防和减少失信行为的发生,最终建立诚实守信的市场环境。“黑名单”制度的运行对失信企业起到很好的抑制作用,同时收到了积极的经济效益和社会效益,在简政放权的背景下,备受市场监管机关的青睐。

三、从国家治理现代化视角对“黑名单”制度的重新检视

(一)国家治理现代化对市场监管法治化提出新的要求

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标,即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。在此基础上,党的十九大提出,到本世纪中叶,我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升,实现国家治理体系和治理能力现代化,成为综合国力和国际影响力领先的国家。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署。

国家治理体系与治理能力现代化是我国实现社会主义现代化的制度基础。市场监管体系现代化和监管能力现代化是国家治理现代化的重要组成部分,国家治理体系现代化和治理能力现代化对市场监管体系和能力的现代化提出了更高要求,其中法治化是市场监管现代化的前提和重要保障。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系。深化行政执法体制改革,最大限度减少不必要的行政执法事项。创新行政管理和服务方式,加快推进全国一体化政务服务平台建设,健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力。深入推进简政放权、放管结合、优化服务,深化行政审批制度改革,改善营商环境,激发各类市场主体活力。该决定还强调,要建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这些重要部署,对我国市场监管体系和监管能力的现代化提出了更高的法治要求。

学界关于行政“黑名单”的法律性质至今争议纷纭,尚无定论。有学者从关注“惩戒”角度,认为行政“黑名单”具有行政处罚行为的特征,属于行政处罚法规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”,还进一步将行政“黑名单”细分为精神罚、资格罚、自由罚;也有学者通过分析“黑名单”公布行为的性质和带来的法律、事实效果,进而对行政“黑名单”信用惩戒整体进行定性,包括间接强制执行说、行政指导说、具有制裁意义的声誉罚说和信息公开说等多种观点。

市场监管领域“黑名单”制度的法律性质也比较复杂。主要涉及两种行为的法律性质,一是市场监管部门建立“黑名单”这一环节涉及“列入黑名单行为”和“公布黑名单行为”的法律性质;二是市场监管部门履行联合惩戒义务所采取的联合惩戒措施的法律性质。“列入黑名单行为”是指市场监督管理部门将收集到的失信信息列入惩戒名单的行为。它会成为本部门或其他部门实施联合惩戒的依据,对相对人的权利义务造成实质影响。但是这种行为通常只有与公布行为结合才能产生外化的法律效果,除非市场监督管理部门采取向当事人出具“列入决定”的形式,否则在公布之前,其性质仅为内部行政行为。“公布黑名单行为”是指市场监督管理部门通过全国企业信用信息公示系统、全国统一的信用信息共享交换平台或专线传输等方式交换数据、共享“黑名单”信息的行为。这种行为属于为其它行政主体实施联合惩戒提供条件的行政事实行为,本身不属于行政处罚。市场监管部门依据其他部门建立的“黑名单”履行联合惩戒义务时所采取的联合惩戒措施主要指限制市场准入和任职资格限制措施。这两项措施均应当属于限制资格权益类的具体行政行为。

无论是“列入黑名单行为”“公布黑名单行为”,还是限制市场准入和任职资格限制的惩戒措施,都会给当事人的权利义务带来影响,都必须符合法治的要求,其运行应纳入法治轨道。

出处:《行政管理改革》2020年第7期
 
 
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