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“金融安全”的司法表达(上)
黄韬  浙江大学光华法学院教授
上传时间:2020/8/26
浏览次数:95
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关键词: 金融安全; 金融监管; 金融争议; 司法行为; 司法改革;
内容提要: “金融安全”虽非严格意义上的法律概念,但在我国法院的司法文件和司法裁判文书中一直被广泛使用,其原因在于:其一,法院需要确认自身作为国家整体政治(政权)架构中的重要组成部分;其二,法院正当化自由裁量权的行使;其三,为创制金融法律规则提供外部条件。由此,“金融安全”的话语表述成为了现实中的司法“润滑剂”,同时也一定程度上展示了我国金融司法的主要运行特征:首先,“金融安全”话语在某些场景中有可能弱化司法自由裁量权的外部约束;其次,除了涉及政策性的不良金融债权处置案件之外,“金融安全”话语现实中并不构成司法领域中“所有制歧视”的基础;最后,“金融安全”话语持续扮演着公共政策向司法政策转化过程中“桥梁”的角色,但也埋下了以司法稳定性为代价的隐忧。

一、问题的提出

(一)“金融安全”的政治表达

近年来,随着“总体国家安全观”的提出,“金融安全”在各场合被提及的频率明显增加。2016年1月,全国政法工作会议提及了“金融安全事关经济安全和社会稳定的全局”; 2017年4月,中共中央政治局以“维护国家金融安全”为主题进行集体学习,习近平提出“金融安全是国家安全的重要组成部分”,并将“金融安全”纳入治国理政重要工作的范畴;2017年7月,第五次全国金融工作会议多次提及“金融安全”,强调要“着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。”

(二)“金融安全”的立法表达

由上述政治场景可以推断,“金融安全”已经或者正在成为我国金融管理领域一项重要的“公共政策”。在法律层面,这一“公共政策”在现有的成文金融立法中有多大程度的反映呢?笔者检索了我国所有的法律、行政法规和部门规章,以期发现中央层面的法律规范在什么情况下会出现“金融安全”这一表述。检索结果发现,目前在全国人大及其常委会制定的所有法律中,尚未出现“金融安全”的表述。在行政法规层面,有两部条例提及了“金融安全”。2000年《国有重点金融机构监事会暂行条例》第12条规定:“监事会在监督检查中发现国有金融机构的经营行为有可能危及金融安全……应当及时向监事会管理机构提出专项报告,也可以直接向国务院报告。”2005年《工业产品生产许可证管理条例》则将生产“关系金融安全和通信质量安全的产品”的企业列入适用生产许可证制度的范围。在部门规章层面,中国银监会于2017年颁行的《中国进出口银行监督管理办法》《中国农业发展银行监督管理办法》以及《国家开发银行监督管理办法》要求这三家政策性/开发性金融机构“应当建立满足国家金融安全要求的信息科技架构、基础设施和网络信息系统”。有意思的是,2003年开始实施的中国人民银行《金融机构反洗钱规定》第1条将“防止违法犯罪分子利用金融机构从事洗钱活动,维护金融安全”设为立法目标;而2006年修订后,“维护金融安全”不再被提及,代以“维护金融秩序”。

目前,我国金融立法中,“金融安全”表述的出现仍十分零星、不系统、缺乏明显规律。一个可能的解释是:立法有时滞效应,政策转化为法律需要一定过程,毕竟“金融安全”尚未进入现有的基础性金融立法,因此也无法借此影响下位法立法时条文语言表述的选择。

(三)发现“金融安全”的司法表达

一个合理的推断是,与金融立法相比,在省却了繁复的立法程序之后,我国的司法部门也许有将“公共政策”转化法律规则的更为积极态度。为验证这一推断,有必要对我国法院在其各项职权行使过程中诉诸“金融安全”话语的情形作一个系统性的分析总结,以揭示“金融安全”的司法表达是什么样的,以及为什么是这样的。其实,在多年之前引发社会公众高度关注的“许霆案”中,广东高院的二审裁定就已经将“金融安全”写入司法裁判,认定许霆的行为“损害了金融安全,具有严重的社会危害性”。 

笔者试图全面展示我国法院在司法权力行使过程中诉诸“金融安全”话语的各种情形,揭示其外在特征与内在机理,从而更好地理解法院在处理金融法律争议时的行事特征与思考逻辑。为此,笔者使用的实证资料主要包括:(1)所有包含“金融安全”字段的最高人民法院的各类司法文件。为更全面地理解司法部门的权力行使特征,这里的司法文件并不限于那些严格形式意义上的“文件”,下文对此有详细说明;(2)目前可以检索到的所有包含“金融安全”字段的我国四级法院的裁判文书(截至2018年11月30日)。

二、司法文件和司法裁判文书中的“金融安全”话语

(一)对最高人民法院各类司法文件检索的发现

要了解一国司法行为规律,考察其裁判文书是一个普适的进路。在我国,除了个案裁判,各类司法文件(尤其是最高人民法院的司法文件)的重要性不言而喻,它们是整个国家的“文件政治”逻辑在司法场景中的具体表现。经过对最高人民法院所有业已公开的司法文件的检索,笔者发现包含“金融安全”内容字段的司法文件共32份:司法解释5份,《通知》《意见》等正式司法文件12份,《会议纪要》《工作报告》等非正式意义的“类司法文件”3份,司法官员讲话8份,其他文件4份。具体如下:

表1 包含“金融安全”字段的最高人民法院各类司法文件


类型

数量

名称(发布年份)


司法解释

5

《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》(2000年);
《关于冻结、扣划证券交易结算资金有关问题的通知》(2004年);
《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》(2008年);
《关于广州中谷投资有限公司与中国银行股份有限公司茂名分行、中国东方资产管理公司广州办事处、顺威联合资产管理有限公司不当得利纠纷一案请示的答复》(2010年);
《关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释(一)》(2012年)


《通知》和
《意见》

12

《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》(2007年);
《关于为维护国家金融安全和经济全面协调可持续发展提供司法保障和法律服务的若干意见》(2008年);
《关于认真贯彻中央经济工作会议精神,为经济平稳较快发展提供有力司法保障的通知》(2008年);
《关于正确适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)服务党和国家的工作大局的通知》(2009年);
《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(2010年);
《关于人民法院为防范化解金融风险和推进金融改革发展提供司法保障的指导意见》(2012年);
《关于当前形势下加强民事审判切实保障民生若干问题的通知》(2012年);
《关于人民法院为企业兼并重组提供司法保障的指导意见》(2014年);
《关于充分发挥审判职能作用推动国家新型城镇化发展的意见》(2014年);
《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》(2016年);
《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》(2016年);
《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》(2017年)


司法官员
讲话

8

《最高人民法院副院长唐德华在全国民事审判工作会议上的讲话——更新观念、深化改革、为建立和完善现代民事审判制度而奋斗》(2000年);
《最高人民法院副院长李国光在全国民事审判工作会议上的讲话》(2000年);
《最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长会议上的讲话》(2003年);
《最高人民法院副院长奚晓明在全国部分中、高级人民法院审理证券公司破产案件座谈会上的讲话》(2005年);
《最高人民法院院长肖扬在第七次全国民事审判工作会议上的讲话——建设公正高效权威的民事审判制度 为构建社会主义和谐社会提供有力司法保障》(2007年);
《最高人民法院副院长奚晓明在全国民商事审判工作会议上的讲话——充分发挥民商事审判职能作用为构建社会主义和谐社会提供司法保障》(2007年);

续表


类型

数量

名称(发布年份)


司法官员
讲话

8

《最高人民法院副院长奚晓明在人民法院应对金融危机商事审判工作座谈会上的讲话——积极应对,共克时艰,为维护国家金融安全和经济平稳较快发展提供有力司法保障》(2009年);
《最高人民法院关于当前商事审判工作中的若干具体问题》(2015年)


《会议纪要》

《工作报告》

3

《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》(2000年);
《关于民事审判工作情况的报告》(2010年);
《全国法院民商事审判工作会议纪要》(2019年)


其他司法
文件

4

《最高人民法院民事审判第二庭2006年民商审判工作要点》(2006年);
《2009年人民法院工作要点》(2009年);
《2016年人民法院工作要点》(2016年);
《最高人民法院发布10起关于依法审理破产案件、推进供给侧结构性改革典型案例》(2016年)

纵览上述32份司法文件,2008年《关于为维护国家金融安全和经济全面协调可持续发展提供司法保障和法律服务的若干意见》和2009年《最高人民法院副院长奚晓明在人民法院应对金融危机商事审判工作座谈会上的讲话——积极应对,共克时艰,为维护国家金融安全和经济平稳较快发展提供有力司法保障》直接在名称上出现“金融安全”的表述,其余30份司法文件皆在内容中不同程度地使用了“金融安全”一词。

上述32份司法文件的发布时间在两个时间段相对密集:2008年至2012年间共有12份;2015年至今共有7份。出现这一现象的合理推断是,2008年发生了全球性金融危机并影响到我国的经济金融发展,而在2015年之后我国金融领域进入了强调风险治理和严格监管的新周期阶段,在此背景下,最高人民法院的司法文件中更多地出现“金融安全”的表述也是很自然的结果。这也初步证明了我国的司法部门对于公共政策可能具有较高的敏感性。

对上述司法文件做更加细节性统计可以发现,其中27份司法文件在使用“金融安全”的同时都特别指向或者涉及了某类金融法律争议案件,次数较多的金融案件类型分别是:金融犯罪案件(6份司法文件),金融借贷/金融债权纠纷案件(5份司法文件),不良金融债权案件(4份司法文件),问题金融机构处置案件(4份司法文件),民间借贷案件(3份司法文件),外汇管制案件(3份司法文件)。上述司法文件重点提及的案件类型也与历年来我国法院处理的较为集中的金融案件类型大致吻合。

(二)对四级人民法院司法裁判文书检索的发现

上述32份诉诸“金融安全”话语的司法文件可以看作是我国的最高司法当局对金融法律问题在抽象意义上给出规则适用的要求或者指引,它们更像是一种立法权力行使的结果。与之相比,我们也许更加关心作为发挥定纷止争功能的“核心意义”上的司法权力是如何介入“金融安全”的。

为全面了解并理解中国法院在各类金融案件处理过程中使用“金融安全”话语的情况,笔者在可能的范围内检索了所有含有“金融安全”字段的四级法院的司法裁判文书,以期形成一个基于“全样本”基础上的研究。不过,这里的“全样本”只是一定范围内的全样本,即是已经公开的各级法院的司法文书。尽管2014年1月1日起,中国裁判文书网开始统一公布各级法院的生效裁判文书,但总体上我国法院司法裁判文书全面公开的工作目前还有待改进,并不是所有的生效裁判文书都能及时上网供检索。但裁判文书中出现“金融安全”字段的情形并非个例,也没有集中于特定的案件类型,因此即便是打了折扣的“全样本”依然具有相当的学术价值。

此外,本项研究的数据检索对象还包括《最高人民法院公报》、最高人民法院和其他各级法院的公开出版物(例如《商事审判指导》)、北大法律信息网、无讼网以及部分省市法院的官方网站等。经过检索并排除重复数据之后,共发现有678份公开裁判文书的内容中含有“金融安全”字段。其中15份裁判文书来自最高人民法院,67份裁判文书来自高级人民法院,208份裁判文书来自中级人民法院,其余的388份文书来自基层人民法院。

经过对678份裁判文书的逐一阅读,笔者进一步排除了436份可被视为无效样本的裁判文书。原因是裁判文书的内容中尽管含有“金融安全”字段,但法院在裁判案件时并非把“金融安全”作为一种事实或者法律的依据,具体来说是以下几种情况:

第一种,也是最多的一种情形是,作出裁判的各级法院并没有在本院认定的事实或者所持的法律适用观点中使用“金融安全”的表述,而是被动地或者说是客观地在裁判文书中援引了当事人所陈述的立场和理由。较常出现的一种情况是,商业银行在诉讼过程中强调诉讼结果将会影响到国家的“金融安全”,但这一理由未见有法官在裁判中接受,即便最终判决商业银行胜诉亦非援引“金融安全”。与之类似的是,二审或者再审法院在裁判文书中客观援引了一审或原审法院裁判的内容,含有“金融安全”的表述,但作出终审或者再审裁决的法院本身却并没有直接将“金融安全”话语纳入裁判的内容中。对于这些裁判文书,笔者视其为无效样本而予以排除,因为它们并不反映作出裁判的法院的直接立场和观点。

第二种情形是,裁判文书中提及的某项证据材料的名称或者内容含有“金融安全”字段。例如,在“卢立明、郝秋生等与郝中华民间借贷纠纷二审民事案件”裁判文书内容中提及了一份名称为《金融安全保卫文件汇编》的证据材料。

还有一种个别情形仅出现在“刘瑶与青岛康桥金融安全印刷有限公司劳动争议二审民事案”,该案当事人之一的名称中含有“金融安全”字段,事实上这个案件与金融争议并无任何联系。

上述三种情形导致的无效样本数量一共为436份,排除后剩下的有效样本数量是242份,其中最高院10份,高院22份,中院73份,基层法院137份。这242份裁判文书均反映了作出裁判的法院在司法权的行使过程中实质性地诉诸了“金融安全”话语,因此可被用来推断司法文书背后的行为动机。从案件类型的集中度上来看,有两类案件出现的频率最高,分别是涉及非法期货交易活动的民事案件(共41个样本)以及涉及骗取贷款罪的刑事案件(共77个样本)。关于这一统计现象的出现,下文将试图给出解释。

从裁判文书的时间分布来看,绝大多数的样本产生于2014年之后(这要归因于裁判文书网2013年下半年上线的事实),少部分裁判文书制作的时间是2014年之前,最早的一份含有“金融安全”字段的司法文书产生于2006年的“张国华诉中国农业银行台州市路桥区支行储蓄存款合同纠纷案”。

出处:《法学家》2020年第4期
 
 
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