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我院成功举办“刑事法律援助质量的评估与控制机制”圆桌讨论会

(2013/12/31 15:04:12)

    12月26日,由中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主办的“刑事法律援助质量评估与控制机制圆桌讨论会”在中国人民大学法学院举行。来自最高人民法院、司法部法律援助司、全国律协、中国政法大学、中央财经大学、中国人民公安大学、北京交通大学、武汉大学、荷兰马斯特里赫特大学、英国英中协会、北京君永律师事务所及湖北金卫律师事务所等机构的专家学者20余人参加了会议。会议围绕着刑事法律援助质量的相关问题展开了不设发言主题、开放式的讨论,本课题得到了中欧法学院小额资助项目的资助。

     附:会议讨论综述整理

    “刑事法律援助质量的评估与控制机制”圆桌讨论会会议综述

    1996年修改与制定的刑事诉讼法及律师法对法律援助制度的相关规定正式确立了我国的法律援助制度,这一制度经过十余年的快速发展取得了巨大的成就,据统计,截止2011年底,全国共设立法律援助机构3672个,共有法律援助工作人员14150人,2011年度共办理法律援助案件844624件,年法律援助经费达到127718.03万元。2013年正式生效实施的新刑事诉讼法扩大了指派法律援助的覆盖范围,并将刑事法律援助延伸至侦查和审查起诉阶段,这必将导致我国刑事法律援助数量的大幅增加。然而伴随着我国法律援助,尤其是刑事法律援助在数量上的高速增长,法律援助质量参差不齐的问题逐渐成为制约我国当前刑事法律援助深入发展的瓶颈。因此,如何提高我国刑事法律援助质量评估与控制水平就成为举办此次圆桌讨论会的初衷。本文在此将此次研讨会的精彩部分概括如下:

    一、刑事法律援助质量评估与控制的域外经验

    来自荷兰马斯特里赫特大学的研究人员Anna Ogrodova在讨论会上,以“欧洲法律援助的质量保障:经验教训”为主题,通过对英格兰和威尔士与摩尔多瓦两个法律体系的刑事法律援助质量保障情况的分析对比,归纳整理了刑事法律援助保障发展应当遵循的基本规律。之所以选择英格兰和威尔士与摩尔多瓦这两个法律体系作为研究对象是因为二者处于刑事法律援助质量保障发展的不同阶段。英国的法治发展水平处于欧洲乃至世界先进水平,而摩尔多瓦则处于法治现代化过程中,因而二者之间的对比具有很强的代表性。首先就国情而言,英国的人均GDP是摩尔多瓦的12倍,平均工资是其10倍;英国的刑事法律援助律师占人口比例是1:3500,而摩尔多瓦则是1:67500。其次就刑事法律援助整体发展水平而言,英国的刑事法律援助拥有悠久的发展历史,刑事法律援助律师专业化程度很高,律师协会在刑事法律援助当中发挥着非常重要的作用,人均刑事法律援助开支达到25欧元。而摩尔多瓦的刑事法律援助正处于起步阶段,律师执业条件不尽如人意,刑事法律援助律师专业化程度有限,人均刑事法律援助开支仅有0.45欧元。

    英格兰和威尔士的刑事法律援助质量保障动力分别来源于1989年设置的法律援助委员会这一主管机构的外部监督和律师协会的自律,经历了一个渐进式的发展历程。起初,通过制定检查清单、指引清单的方式指引律师提高法律援助质量;此后又设置了更为复杂的认证计划,即代理特定刑事法律援助案件的律师都需要通过相应的考试;之后又设置了更为复杂的质量标志体系,引入了同行评议机制。所谓同行评议是指由资深律师通过对从事刑事法律援助律师的案卷进行阅卷,评价其办案情况。具体的评议内容包括:与当事人沟通情况、证据收集情况、法律帮助的质量、是否采取了当时一切合理必要的步骤、工作对案件最终处理结果是否有合理影响、工作是否符合伦理等七项指标。这一机制在当前英国刑事法律援助质量保障领域最为前沿、复杂,但是也存在事后阅卷无法全面掌握案件办理情况,以及成本过高等弊端。

    概括而言,当前英格兰和威尔士的法律援助质量保障体系包括两个方面,一是政府所制定的法律援助质量标准,包括对刑事法律援助的正式化、形式化的要求;二是由律师协会所采取的质量保障措施,是对刑事法律援助质量的实质化控制,包括职业能力标准及最佳做法指引等内容,强调刑事法律援助律师必须通过认证考试,接受上岗培训和继续教育。英格兰和威尔士的刑事法律援助质量保障所揭示的经验表明,一方面在法律援助质量保障当中必须重视律师协会的作用;另一方面必须遵循法律援助质量保障发展的一般规律,即首先要制定全国公认的质量标准,其次要鼓励律师执行标准,此后国家再采取相应的质量控制措施,顺序不可颠倒。

    摩尔多瓦的刑事法律援助质量保障起步较晚,直到2008年设立公设法律援助机构之后才开始相关的探索。律师对刑事法律援助质量保障所持的态度经历了由抵制转变为积极参与的转变。当前摩尔多瓦刑事法律援助质量保障领域呈现出以下新趋势,一是刑事法律援助律师的专业化,二是制定选聘私人律师承担刑事法律援助职责的标准,三是开始采取同行评议的机制,四是制定共同的刑事法律援助执业标准。由于摩尔多瓦当前大多数的刑事法律援助都是由公设法律援助机构的律师承担,因而这一机构内的法律援助质量保障机制对于提高整体法律援助质量意义重大。当前,公设法律援助机构的内部质量保障措施包括制定《公设辩护人活动条例》和《法律援助律师遴选条例》,规定了律师进行刑事法律援助的一般原则和遴选机制,由独立的委员会决定法律援助律师的选任,鼓励青年律师的参与;并且开发了专门的法律援助质量控制软件,通过对软件汇总的刑事法律援助办案信息,分析刑事法律援助质量保障存在的问题,并提出应对建议。摩尔多瓦刑事法律援助质量控制的发展现状所揭示的经验与教训包括:起初条件不利时,应当追求小幅度的逐渐改善;通过培训少量刑事法律援助律师按照质量高标准执业,带动行业整体提高;要先制定职业标准并应让律协参与关于质量的讨论,提高其质量管理的能力;对于刑事法律援助律师而言,优厚的报酬固然重要,但上岗和后续培训等其他因素同等重要。

    总结英格兰和威尔士与摩尔多瓦的刑事法律援助质量保障的发展情况,对于处于刑事法律援助发展初期的国家,刑事法律援助质量保障机制的建设不能照搬国外质量保障方案,应当采取与本国国情相适应的措施。刑事法律援助的质量保障首先在于激励和培训,之后才在于控制。改进刑事法律援助质量需要时间:往往需要改变职业文化,需假以时日,不能急于求成。其中最为重要的是要制定公认的绩效标准,其中要明确律师在刑事程序中的作用,这是任何质量保障制度的首要步骤;并且应当保证这些标准应得到律师、学者、法援机构等所有利益相关方的认可,从而确保赢得广泛信任和接受。

    二、刑事法律援助“扩面”与“提质”的辩证关系

    与会代表一致认为提升我国当前刑事法律援助质量这一问题具有一定的前瞻性,但是伴随着我国刑事法律援助事业的快速发展,尤其是新刑事诉讼法实施之后,刑事法律援助案件数量的快速增长的现状决定了我国必须改革之前粗放发展的模式,在规模提升的同时,重视刑事法律援助的质量评估与控制。北京致诚律师事务所主任、全国律协法律援助与公益事务委员会常务副主任佟丽华律师指出我国当前刑事法律援助应当进入一个“扩面”与“提质”并重的发展阶段,一方面由于刑事法律援助在我国法律援助整体案件量所占比例呈现下降态势,因而应当加强刑事法律援助的“扩面”,即扩大刑事法律援助的覆盖范围,尤其是要加强对以农民工为代表的低收入人群的刑事法律援助,降低其申请刑事法律援助的难度。另一方面,刑事法律援助的质量不高直接影响人们对刑事法律援助制度的信心,进而影响刑事法律援助的“扩面”。因此,只有实现刑事法律援助的“提质”才能保证其覆盖面的有效扩大,真正发挥这一制度在实现平等辩护权方面的价值。

    北京交通大学郭烁副教授通过对美国的援助制度的发展历程,尤其是所涉及的著名案例的分析,认为应当在“扩面”的基础上“提质”,法律援助质量提升是一个历史的概念,美国的刑事法律援助制度经历了一个由注重为符合条件的被告人提供法律援助,到注重为符合援助条件的被告人提供有效辩护的过程。而我国当前刑事法律援助的覆盖范围甚至不如百年前的清末《刑事诉讼律(草案)》,因而必须在有效“扩面”的基础上探索提高法律援助质量。

    中国人民公安大学的张品泽教授指出我国当前应当将刑事法律援助的数量和质量通盘考虑,以提高我国刑事辩护率、提升刑事辩护质量为基础,切实提高刑事法律援助的质量水平。

    三、我国当前提升刑事法律援助质量的限制性因素

    (一)经费不足

    刑事法律援助对被援助人而言是免费的,但这种免费是建立在国家承担法律援助成本的基础之上的,虽然我国每年都增加法律援助支出,2013年度的法律援助经费总额达到14亿元,但人均法律援助经费只有一元钱,这大大限制了刑事法律援助的质量提升。此外,有限的刑事法律援助费用在拨付方面也存在弊端,中国政法大学吴宏耀教授介绍,根据其在西安、苏州等地的调研发现,当前我国法律援助的部分中央拨付经费拨款时间不确定,经费金额不确定,甚至经费有无不确定,这导致法律援助机构无法将这部分经费纳入法律援助支出预算当中,影响经费的合理高效使用。各地法律援助机构只能挤占部分民事法律援助费用用于刑事法律援助,而且很容易出现年末突击花钱的现象。

    经费不足导致律师办理刑事法律援助案件收入太低,中国人民大学陈卫东教授指出,目前律师每办理一个刑事法律援助案件只能获得几百元的报酬,与正常的律师辩护收费差距过大,难以激发律师办理刑事法律援助案件的积极性,自然也难以保证刑事法律援助的质量提升。

    (二)办案机关对法律援助的认识存在偏差

    最高人民法院罗智勇法官指出,当前确实存在部分审判人员对刑事法律援助的认知存在偏差,为便于案件审理而肆意干涉法律援助律师的正当辩护行为,影响了刑事法律援助的有效性。此外,虽然新刑事诉讼法规定,办案机关在侦查和审查起诉阶段应当通知法律援助机关为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人指派辩护律师;但是据司法部法律援助司丁天球副处长介绍,根据对2013年上半年的刑事法律援助案件的数据统计发现,侦查、审查起诉阶段办案机关转交的法律援助案件数量与预期存在明显差异,两个机关的转交案件量总和不如法院一个机关的转交案件数量。此外,部分侦查和审查起诉机关对这两个阶段提供法律援助的配合力度也不足,湖北金卫律师事务所主任宫步坦律师介绍,实践中存在侦查和审查起诉阶段,办案机关对承担刑事法律援助职责的律师通知太晚,导致其无法会见被援助人,也无法提前阅卷,影响有效辩护。

    (三)刑事法律援助律师的能力和主观态度的限制

    最高人民法院罗智勇法官认为:刑事法律援助律师的有效辩护对于保护当事人合法权益十分重要,是提升刑事法律援助质量的关键性因素,但是我国当前存在部分法律援助律师不负责任的情况。具体表现包括:一是辩护人素质不高,没有实践经验,资历不够,责任心不强。二是对自身角色认识不清,不能独立提出辩护意见,附和法官要求,怠于行使辩护职责。

    四、我国刑事法律援助质量提升措施

    (一)引入社会资源参与

    针对当前存在的因资源不足制约刑事法律援助质量提升的弊端,中国人民大学陈卫东教授认为,应当改革当前法律援助的机构设置,打破政府在刑事法律援助领域的垄断,应当积极鼓励社会资源的参与。关于社会资源的参与方式,北京致诚律师事务所主任、全国律协法律援助与公益事务委员会常务副主任佟丽华律师认为可以采取政府公开购买社会服务的方式,通过招标等模式引导律师事务所、社会组织等有志于提供刑事法律援助服务的主体的参与,并且在参与主体之间形成竞争,以促进刑事法律援助质量的提升。此外,中国人民大学时延安教授指出,应当引导高校法学院参与法律援助,既可以增加刑事法律援助的资源供,给也可以为高校师生提供教学实践平台。

    (二)构建刑事法律援助律师准入制度

    司法部法律援助司丁天球副处长介绍,我国当前要求从事刑事法律援助,尤其是办理犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑和死刑案件的法律援助律师应当具有相应的资质,办理未成年人案件的刑事法律援助律师则应当熟悉未成年人的身心特点。例如上海市要求办理可能判处无期徒刑和死刑案件的刑事法律援助律师应当从业十年以上,山西省则要求办理此类案件的刑事法律援助律师应当具有三年以上的执业经验。此外,我国当前正在展开刑事法律援助质量评估试点工作,并取得了一定的成效。规定刑事法律援助案件承办过程中应当加强质量控制,法律援助律师准备做无罪辩护的,要事先通报法律援助机构,并组织专家讨论,确定辩护策略。

    中国人民大学程雷副教授认为,构建刑事法律援助律师准入制度应当以刑事辩护律师分级制度为基础,通过对刑事辩护律师出庭资质的分级,确定刑事法律援助律师的选任标准。

    (三)探索公设辩护人制度

    中国人民大学刘计划副教授认为应当通过构建公设辩护人制度提升我国刑事法律援助质量。中国政法大学汪海燕教授指出,构建公设辩护人制度的前提是要明确刑事法律援助的责任主体是国家,否则强行要求律师承担刑事法律援助义务只能是一种变相的“行政摊派”,不利于激发法律援助律师的积极性和责任心。北京致诚律师事务所主任、全国律协法律援助与公益事务委员会常务副主任佟丽华律师也指出应当推进公设辩护人的专业化程度,并要求公设辩护人事先会见被援助人,事先阅卷,提供有效辩护。

    此外,武汉大学公益与发展法律研究中心丁鹏研究员认为可以通过构建看守所值班律师制度,实现法律援助的早期介入,以提高辩护质量。针对法律援助经费不足的弊端,中央财经大学郭华教授认为可以通过刑事法律援助经费省级统管的模式,保障各地刑事法律援助经费的充足供给。

    (编辑  高洁)

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