国际上对数字货币（Digital Currency）尚未有统一的定义，与“加密货币”（Cryptocurrency）、“虚拟货币”（Virtual Currency）、“电子货币”（Electronic Money）等混用。最初让社会大众熟悉数字货币的是比特币（Bitcoin），属于民间数字货币（Folk Digital Currency，FDC）。尽管我国将比特币定性为商品甚至犯罪工具，但在民间交易中，比特币已在不同程度上获得价值尺度、流通手段、贮藏手段、支付手段甚至世界货币等职能。而我国正在推行试点的数字人民币（e-CNY），属于国家数字货币（Central Bank Digital Currency，CBDC）。FDC与CBDC都是以区块链技术为基础，采用分布式账本和加密算法，以电子数据、符号等数字信息为表现形式的独立的货币，而非仅仅是一种支付方式，故称为“数字货币”，以反映其主要的“数字”属性。目前，FDC总市值超过1.7万亿美元；CBDC开发正如火如荼，全球央行中约86%正在积极研究CBDC的潜力，60%正在试验这项技术，而14%正在部署试点项目。

（一）基于数字货币技术的风险

技术风险是数字货币的首要风险。数字货币是基于无中心的开源技术推动的全球革命。FDC技术具有天然的全球通用性，资本投入体量大，技术迭代速度快。而CBDC技术在各国发展程度不一，这源于对数字货币的认知差异，进而导致各国在数字货币战略竞争中的差距日益加大，较之FDC，CBDC跨境技术则相形见绌。但这里仍有一种认同度较高的跨境支付模式——mCBDC，类似于电商平台，各国央行都可在此交易，其具体技术方案主要包括：（1）中国、泰国、阿联酋等央行、香港金管局、国际清算银行（BIS）创新中心的mCBDC Bridge；（2）澳洲、马来西亚、南非等央行、新加坡金管局、BIS创新中心的Dunbar；（3）沙特、阿联酋等央行及商业银行的Aber；（4）欧洲、日本等央行的Stella，加拿大央行、新加坡金管局的Jasper-Ubin，法国、瑞士等央行、BIS创新中心、埃森哲公司的Jura，国际资金清算系统（SWIFT）加载等项目。但是，尚未有一个技术项目宣布成功或进行跨境支付试点。

即使经过运行验证，数字货币也会存在如下风险：第一，数字货币技术潜在缺陷会导致运行受阻，或因技术迭代引发混乱，技术漏洞被黑客攻破，或密钥被盗。例如，2014年全球最大的比特币交易运营商日本Mt.Gox交易所，因85万枚比特币被盗而宣布破产，2018年日本Coincheck交易所时价5.3亿美元的新经币（NEM币）失窃。第二，除我国e-CNY设计为可控匿名外，数字货币一般为非实名且匿踪，若数字货币软硬件系统崩溃，或存储设备丢失、损坏，操作失误、遗失密钥，密钥持有人死亡，则无法挽回损失。第三，分布式账本技术即去中心化无央行控制，相当于整个金融生态、国家甚至国际组织丧失了传统意义上的管理抓手。尽管我国央行采用集中式―分布式二元技术方案，但CBDC在信息安全标准，以及流通过程可存储、不可伪造、不可重复交易、不可抵赖性等方面仍有待完善。第四，技术垄断的风险，即技术持有人和管理者协同处理技术危机时可能会出现不协调或故意设障等情况。特别是当数字技术分属于不同的公司或国家且产生知识产权纠纷时，其中一方可能会关闭数字货币运行端口。

（二）基于国际流动性的风险

其一，FDC国际流动性的风险。（1）非实名匿踪。以比特币为例，拥有1亿以上用户，交易无时限，涉及200多个国家和地区，2021年市值突破1万亿美元，其国际流动性已超越了美元。然而在技术原理上它难以被人为控制。因为比特币是在特定网络中计算出来的字符串，记录于公开的区块链，一旦确认交易会生成新的账本区块；当交易人匿名或非实名，区块链会是匿踪或有限追踪的状态。申言之，链上交易历史可追溯，但交易注册名往往不真实，也就不能追踪到账号持有人，事实上部分FDC交易完全匿名匿踪。若一个法国人在美国与中国人交易FDC，则三国都很难单独监管，即使合作监管也会因FDC在各国法律定位、监管方式不同（商品、证券、货币等）而难以对接。（2）FDC与法币挂钩。在许可FDC与法币兑换的国家，FDC大幅频繁涨跌可能会使法币事实贬值或国民资产缩水，从而引发金融危机。一旦形成FDC代行支付、贮藏和世界货币等职能的局面，实际特定国家法币就会被FDC裹挟。虽然FDC较之全球法币体量很小，但其绝对体量足以撼动一国金融。（3）FDC被国际犯罪组织利用。利用FDC进行资金转移、走私、贩毒、洗钱、逃税、敲诈、恐怖融资等活动正日益猖獗，识别和打击犯罪将难上加难。例如，2021年科洛尼尔管道运输公司遭受勒索软件攻击，美国18个州区进入紧急状态，公司被迫支付了价值约440万美元的比特币赎金。以“比特币”为关键词在中国裁判文书网上检索刑事一审判决书数量，从2014至2021年分别为4、12、34、51、135、239、378、261件，明显呈较快增长趋势。

其二，CBDC国际流动性的风险。国家发行CBDC一般是中心化―去中心化结合模式，以便控制货币规模和流动趋势，但仍存在以下风险类型：（1）传统纸币、FDC中的国际投机和犯罪活动同样会在CBDC流通中不同程度地出现。（2）CBDC与纸币并存时会出现两类货币系统衔接、兑换的种种风险。（3）多国CBDC汇兑必然存在汇率波动。某种危机就可能引发该国CBDC急剧贬值，加之数字货币是“交易即结算”模式无需审批，则绝大多数储户特别是国外储户可能集中挤兑该国CBDC进而导致资金外逃。我国e-CNY是央行―储户模式，亦存在境内外挤兑的风险。（4）当央行直接向储户甚至国外发行CBDC，可能出现三类风险：一是公权力直接干预市场；二是公权力限制金融机构的产业链功能和风险分级控制功能；三是CBDC大额持有者控制或制约发行国货币政策。

（三）基于国际利益冲突的风险

首先，国际经济利益冲突会引发数字货币风险。比如，中美贸易争端成为（数字）人民币贬值的重要因素；美国与华为争夺5G技术禁止其进口美国芯片，影响闪付技术推广，制约了我国央行数字货币研究所与华为金融科技研究的合作。这是国与国、国与民经贸冲突波及数字货币的真实写照。国家之间为了争夺国际竞争中的数字货币高地，可能会对其发行流通进行征税、颁发执照等规范引导，也会带来一定风险。

其次，国际政治利益冲突可能引发数字货币风险。政治是经济的延伸，伊朗曾两次被踢出SWIFT，一次被清出纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）。俄乌战争中，当美国将部分俄罗斯银行排除于SWIFT之外，俄就宣布FDC可购买其石油，美国则立即要求各FDC交易所禁止俄交易，乌克兰也附和冻结俄所属FDC账户，对此Binance、Kraken、Coinbase等交易所表示部分配合，DMarket交易所则是坚决配合，可谓导弹战引发数字货币战争。同理，未来CBDC也可能会成为打击对象，并且更容易受损。

（四）国际法监管的必要性

传统金融已建成了比较成熟的国际监管法律体系和执行体系。国际货币基金组织（IMF）制定了《国际货币基金协定》《金融部门评估规划》，BIS下设巴塞尔委员会颁布了《有效银行监管核心原则》《巴塞尔协议III》，国际证监会组织（IOSCO）发布了《证券监管的目标和原则》，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）出台了《40条建议》《打击洗钱、恐怖融资、扩散融资国际标准：FATF建议》，艾格蒙联盟（FIUs）发布了《金融情报机构间就洗钱案件进行信息交换的原则》，金融稳定理事会（FSB）颁布了《G20/FSB金融改革实施监测协调框架》，建立了全球法人识别编码（LEI）体系，旨在增强国际金融信息的共享和监管。

相比传统金融风险，数字货币在技术、资本、政治上的信用风险要大很多。巴塞尔委员会于2019年发布《虚拟资产审慎监管要求（征求意见稿）》，建议监管银行参与FDC交易；2021年《加密资产的审慎对待》建议分类监管加密资产，将稳定币锚定资产的等值性和保值性与比特币类用户在银行锚定的等额资产纳入监管，对CBDC监管则未提及。FSB在2018年认为数字货币不可能导致全球金融动荡，2019年则承认稳定币需要国际监管，2020年发布了《应对全球稳定币带来的监管挑战（征求意见稿）》。尽管国际金融机构对数字货币进行国际监管的意识在不断增强，但迄今为止多为纸上谈兵。

在此环境下，CBDC各自为战，FDC野蛮生长。比特币强烈的波动性仍是常态，于是稳定币应运而生，它以1：1锚定法币或线下资产储备，间接为比特币类信用背书并提供自由兑换。目前全球影响力最大的稳定币是泰达币（USDT），2014年由Tether Limited注册发行并锚定美元，然而Tether公司在其控股平台Bitfinex有操纵价格的嫌疑；虽声称增发泰达币时存储了同等法币，但纽约州检察长提供了反证。由此可知“稳定币”也不稳定，其涨跌仍会对金融秩序造成巨大冲击。

日本拥有FDC交易市场的六成规模，2019年承办G20峰会之时就曾极力推出数字货币国际监管议题。2022年，FSB的态度有了根本转变，积极呼吁国际监管：2021年数字货币市场约占全球金融资产的1%，因其规模、结构性、脆弱性以及与传统金融体系日益增强的互联性，可能会对全球金融稳定构成威胁，全球当局应优先考虑跨境和跨部门合作。2020年巴哈马推出世界上首个CBDC“沙币”（Sand Dollar）；2021年古巴央行批准FDC为民间支付方式；2021年9月萨尔瓦多成为全球第一个立法决定比特币为法币的国家；近日中非也宣布比特币为法币。由此预测会有更多国家采用FDC作为法币，FDC被赋予CBDC地位，这就将数字货币国际监管的法律建设推到了我们面前。此外，严禁FDC交易的政策似乎使我国幸免于波动风险，但实际上USDT的六成用户是中国投资者；拥抱数字货币产业和财富的最佳窗口期亦正在消逝。因此，我国不能回避数字货币的国际监管。

（一）FDC的国际监管

其一，法律性质定位。各国对FDC的法律定位大致有四类，即违禁品、财产、代币和法币，从而造就了完全不同的监管模式，这也是FDC国际乱象的根源之一。数字货币法律定位在一国内部颇具争议，既有认知差异也有利益集团博弈。而在国家间博弈语境下，美元主权国家拟借FDC强化霸权，其他国家则借FDC打破美元霸权。在价值差异上，日本拟拥抱数字货币财富，中国为防投机和金融失序而禁止FDC。但不管分歧有多大，也不能允许FDC放任自流，而应达成最低限度的国际监管合作。为此须在作为首要监管标准的法律性质定位上达成共识，比如定位为普通产品，以实现最低级别的国际管辖。

其二，用户匿名匿踪。比特币交易一般是非实名实踪制，但也可以实名；若不提供信息则自动生成包含用户ID的数字串，这是公开且可追踪的。还有少量FDC是匿名匿踪制、匿名可选匿踪制，如门罗币、大零币、达世币等。2018年Coincheck等日韩交易所下架了此类FDC，可能是因为传统金融实名实踪制的监管模式无法起作用。因此，监管当局应要求交易平台实行可实名匿踪、匿名可实踪，确保至少有一条线索可追溯到真名的条件下可匿名匿踪。

其三，用户隐私保护和资产保护。一是持币用户隐私泄漏风险警示、交易所用户隐私保护、监管机构合法使用用户隐私的问题。2016年交易所Bitfinex约12万枚比特币被盗，警方查明嫌疑人通过虚构身份建立账户，利用程序对平台发起数千次未经授权的自动交易实施盗窃，直到2022年资金流入实名账户才被警方锁定。嫌疑人能成功发起未授权交易，既因用户未保护好隐私，也因平台存在保护漏洞，用户信息被大规模非法利用时未能及时发出警示。二是用户资产保护的问题。Mt.Gox破产案中，债权人主张取回破产管理人控制的比特币，认为这是用户托管的物；管理人则主张比特币不具有物的属性，属于破产财产。此类纠纷中用户的比特币资产易被长期冻结，为此应当设立用户资产的行政监管和司法监管，避免因欺诈发行而损失投资，亦不因司法冻结而损失资产。

其四，交易平台。我国禁令后交易者就转向境外平台，故以关闭交易平台的方式来杜绝非法交易并不可行。相反一些国家却在支持、打造交易平台，如美国Coinbase Global Inc.成立于2014年，2021年在纳斯达克上市，市值为409.8亿美元。因此，数字货币的财富效应和科技效应当被客观看待，并适时适当调整监管政策。同时应警惕犯罪会跟随资本趋之若鹜，须采取防范措施。例如，全球头部交易所之一的BTC-e未采取反洗钱措施，无视聊天室的犯罪讨论，其客服甚至建议如何处理Silk Road、Hansa Market、AlphaBay暗网市场所获毒资。由此，对交易平台的国际监管至少要考虑以下问题：（1）交易平台的合规要素，包括准入资格、从业资格、技术可靠、资本充足、匿名可控、交易便捷、信息安全、反对犯罪、国际中立、接受监督等。（2）平台风险的承担，采用过错责任还是无过错责任、一般举证责任还是举证责任倒置、行政责任还是刑事责任、国内管辖还是国际管辖等等，都需要达成国际共识。

其五，洗钱、逃汇、逃税、非法集资、恐怖融资等违法犯罪。最高检典型案例（2019）沪0115刑初4419号判决书指出，明知涉嫌集资诈骗，将所得赃款转换为比特币在境外兑换使用，构成洗钱罪。自由储备银行（Liberty Reserve）洗钱达60亿美元，曾为全球至少100万用户处理了5500万笔非法转账交易，该案由美国等17个国家共同侦破，还涉及多项犯罪。洗钱犯罪的国际性一直比较突出，数字货币的匿名性、便携性和交易高效性，会使此类犯罪变本加厉。匿名性、便捷性越强的FDC，受地缘政治风险影响越大，越能成为洗钱等犯罪的工具。另外，FDC可能提供规避外汇管制的机会，实质消解了法币的某些职能。2014年FATF发布了报告《虚拟货币：关键定义和潜在反洗钱、反恐怖融资风险》，首次将数字货币纳入反犯罪监管。2019年FATF《新40项建议》修改了第15条，明确将FATF标准适用于数字货币监管，即要求交易所和客户必须真实注册。欧盟《第五号反洗钱指令》、美国《国家汇款法》、日本《支付服务法》《防止转移犯罪收益法》等都已落实数字货币相关注册义务。

（二）未来CBDC的国际监管

除适用FDC的国际监管规范外，CBDC还需要在以下方面加强监管：

其一，发行权和发行业务。CBDC彰显国家主权，国际监管只限于备案性监管，包括发行主体、种类、样式等备案，以便于国际监管机构推广性信用背书。

其二，货币法偿性。（1）发行国须承担使用其CBDC的无条件信用责任；（2）CBDC协定国须承担本国及其法律主体不拒绝成员国CBDC的义务；（3）协定国对CBDC汇率的正当调控或不当操纵，成员国之间应对此进行识别与规制；（4）作为过渡措施，本国CBDC的法偿性低于纸币或硬币，如免除无手机老农e-CNY收款义务或外国人e-CNY付款义务。

其三，反假币。数字形式比纸币形式更易造假，持币人更难识别。CBDC造假主要源于破解、高仿相关技术，或攻击认证系统、盗取数据库信息、截获传输渠道信息等。假冒CBDC的鉴定权力、标准、机构及其没收、存放机构、注销等都需要协定。

其四，不攻击他国CBDC系统。应协定承诺不攻击他国CBDC数据系统，还包括受害国、成员国不反制进攻加害国CBDC，成员国协助受害国以其他措施反制加害国等义务。

其五，所有权转移。纸币所有权是交付转移，CBDC所有权转移也适用交付标准。但由于CBDC交付的是数字密匙且各国技术方案有差异，不同于纸币交付的环节和结果，因此须将CBDC所有权国际转移的全部环节及其纠纷处理机制纳入国际法律制度。

（一）鼓励创新与控制风险的平衡

首先，国际监管要鼓励创新。数字货币作为创新产物代表着一种新世界观、金融观、货币观，其显示的巨大优势给个人、企业、行业、政府带来了跨入数字时代的历史机遇。所谓“监管”不是一味阻止，而应开辟道路追求金融稳定，目前监管者趋于维持创新力度较小的局面已不合时宜。因为金融稳定不是绝对的稳定，而是有较大韧性的稳定，应像随风摇曳而不倒的大树。数字货币既已势不可挡，就应慎用禁令，即勿以不便或无法监管来禁止创新。这需要监管者对数字货币发行和流通有更加清晰的认识，确保做到内行监管。也应切实保护数字货币的知识产权，将其关键技术列为国家机密，对一般主体设立技术壁垒。

其次，国际监管要控制创新风险。创新要带动社会整体发展，特别是要让没有银行账户、手机、网络服务的人们生产生活有所改善，筑构普惠金融生态。为此应当以市场接受度高的绿色技术标准作为通用标准，但若运行的社会机制、社会效果暂不可控，也不能贸然引入。

当然，对于鼓励创新与控制风险，投资主体与监管主体有不同的价值取向。2016年美国国税局要求全球最大并以合规著称的数字货币交易所Coinbase提供客户交易记录，其以保护客户隐私为由拒绝，法院裁定传票有强制执行力；2022年欧盟执行委员会也要求提交具体交易信息，Coinbase认为这是一个扼杀创新的监督机制。2019年FSB主席兰德尔向G20领导人致函：“我们在遏制风险的同时，也需要利用金融创新带来的好处——尽早地、并深入地了解技术创新如何改变金融机构和市场，是平衡风险和利益的关键。”因此，监管者需有保护创新的价值取向，投资者要有主动引入监管的风险取向。英国金融服务监管局（FSA）推出的“监管沙盒”就较好地结合了二者：因传统监管模式在金融创新产品中无用武之地，经企业申请、监管当局同意，可进入自由经营、全面呈报、行政免责的监管模式。既让金融创新有充分空间，又让监管全面掌握，兼顾金融创新与消费者利益保护。我国央行已引入此类监管实验。

（二）数字货币与传统货币的接轨

一是国内流通的接轨。（1）FDC已由市场自行接轨，其与人民币等法币、黄金等国际硬通货的兑换依各国法律规定。我国政策层面禁止FDC与人民币交易，而央行通知等仅是部门规章，FDC能否与人民币兑换应当由全国人大立法决定，在《中国人民银行法》框架内调整。（2）CBDC与传统货币的接轨则主要通过修法来实现，需统一纳入法币的流通和监管体系。《中国数字人民币的研发进展白皮书》（以下简称《白皮书》）表示：数字人民币、电子支付工具、现金可以长期共存、选择使用。虽然两者的发行方式会有区别，具体有待央行等货币管理机构的设计方案确定，但为了便于监管和民众使用，有利两种法币形式从并行流通到逐渐替代直至完全融合，货币当局一般会明确对两者实施同等监管的原则。在正式发行CBDC之前，进行试点与相关修法、立法工作是必要步骤。

二是国际流通的接轨。（1）FDC间的流通已没有国内国际的区别，但取缔空气币类伪FDC应由该国政府承担取缔义务，并禁止与注册FDC挂钩、交易。（2）CBDC间的接轨以及一国传统法币与他国CBDC的接轨，主要由各国央行间的双边或多边协定调整，一般采用传统法币的汇率。（3）一国传统法币与FDC的接轨以及一国CBDC与FDC的接轨，由各国法律规定。

（三）国家利益与私人利益的协调

FDC本质上是民间行使铸币权，是哈耶克货币学说的实践。数字货币交易投资中存在的国家利益与私人利益博弈需要法律调整。我国禁止FDC交易表明国家利益至高无上，但封闭了数字货币民间研发，与数字货币发展史、我国社会主义市场经济体制不符，毕竟私人利益是这场革命的原动力。我国经济体制本应同等保护私人资本权益，也极其需要私人资本助力，应允许私人资本在产业负面清单外投资数字货币和数字产业。

私人资本的逐利性是一把双刃剑，在推动数字货币发展的同时也可能会损害社会利益或国家利益，直至损害数字货币本身。所以数字货币发展中存在国家利益与私人利益的固有矛盾。对此应以国家利益与私人利益的平等保护为一般原则，以国家利益至上为例外来处理。因为资本本身是平等的，国家资本与私人资本不应被区别对待；在民主语境下，国家利益的最终享有者与私人利益的享有者是同一主体；若不同等保护私人利益，私人资本就不可能对数字货币研发继续投资。因此，开发FDC只要不威胁国家安全、危害公共利益便可准予实施；若CBDC技术研发有外资投入，国家仍应保持审慎态度；未经许可，禁止对CBDC技术进行分析、破解和仿制。另外，当私人利益与国家利益发生重大冲突，比如私人公司掌握了化解数字货币技术风险的某项关键技术，若以谈判手段不能解决其知识产权使用方案，国家即可实施强制许可，要求私人公司向国家提供技术方案并保障系统正常运行，必要时或可运用刑法规制。因为此项技术关乎公共利益和国家利益，国家虽愿与私人资本平等交易，但它不免会因贪婪或被某种政治、黑恶势力挟持而拒绝与国家资本交易，从而违背最基本的人类群体生活准则。

（四）国家利益与国际信用的统一

首先，平等保护各国的数字货币利益。数字货币的世界流通、基础技术的全球集成和协同、国家主权平等，都决定着数字货币国际监管法必须遵循平等保护各国国家利益的原则。数字货币支付系统、技术系统、管理系统要淡化国家性、政治性；约定在任何情况下都不得将数字货币用于制裁他国；鼓励各国在平等竞争的前提下不断突破技术瓶颈、完善法律体系，保护数字货币知识产权、FDC财产权与CBDC发行权，倡导各国帮助技术落后国家发展数字货币。

其次，公平解决国家间的数字货币纠纷。数字货币国际竞争和市场交易难免会产生摩擦，如一国委托国外企业开发CBDC系统发生违约，或者一国禁止数字货币中介服务，或因数字货币国际犯罪查封交易平台及存于平台的资产。一国查封、没收、取缔、禁止、暂停、关闭端口，反制他国数字货币系统等行为，大多是为了保护国家利益的正当行为，但这关系到国家信用，若纠纷处理违背法律预期和政治承诺则可能损害其国际信用。数字货币纠纷承载的是国家的局部利益、暂时利益、实体利益，而国际信用承载的是国家的整体利益、长远利益、信用利益，因此当尤为重视。

（一）数字货币国际监管协定

第一，定义。满足算法生产、区块链账户、技术稳定、便于交易标准的，可以认定为数字货币。从货币稀缺性来看，比特币因总量限定属天然极度稀缺，类似于黄金；CBDC发行量由政府决定，没有确定的极限量，这样看不属于极度稀缺，但任何国家不可能滥发货币，要限制在国民经济发展需要或与国民财富基本匹配的范围内，这样CBDC又是稀缺甚至极度稀缺的，然而这种稀缺性并非天然形成，而是模仿比特币和传统法币创造的。Facebook拟发行全球稳定币Libra，发行量视商机、公司利益、风险偏好指数决定，因而不存在稀缺，在商业理论上也可能贬值为零。稳定币没有社会价值维度，锚定法币存在的意义还有待验证；若锚定非法币资产，也易出现流动性、保值性问题而锚定不稳，失去稳定币的功能，增加社会交易环节和风险环节。有学者隐约提出稳定币承担世界法币职能，这是不太可能的，也是不必要的。

第二，性质。CBDC由于是国家发行，属于法币，在此只讨论FDC的性质。FDC性质争议较大，有债权论、物权论准货币论、物权债权两分论。这类静态理解有失偏颇，若按二分法，不属于精神世界的事物，则属于物。数字货币属于特殊形式的物，在交换时转化为债，作为一般等价物交换时可化身货币。对于极度稀缺类FDC，应认可为民间货币，具有民间交易支付功能；注册经营的稀缺类FDC，应认可其注册型民间支付功能；未注册的FDC，不能认可其民间支付功能，但具备数字财产属性，类似于Ｑ币。

第三，发行权监管。数字货币有民间发行与政府发行的区别，CBDC有私营央行（如美联储）与国营央行（如中国人民银行）发行的差别，还有境内发行与境外发行的区别。若甲国允许本国CBDC在乙国流通，只能甲乙协同监管。对于引入诸如Libra（意成为超主权数字货币）之类的数字货币发行，若锚定强势法币如美元，要注意以下几点：一是可能会实际消解接受国的货币主权，二是间接引入强势外币，可能损害接受国的法币利益，三是接受国银行机构进一步失去中介地位。引进发行Libra具有丧失货币主权、经济主权的风险，不仅被Libra统治而且被美元统治。从发行的种种波折来看，Libra其实属于超级稳定币，难以成为全球法币。

第四，数字货币交易所监管。要求采取许可制、资信良好，技术团队完备、制定安全预案、注册机关备案。须具体审查上架准入、发行者资产、技术架构，员工信息、客户信息采集，交易费收取标准及存放、使用，纳税申报、档案管理，反犯罪机制、纠纷预警及处理等。禁止交易所的下列行为：损害数据的安全性、真实性、完整性，充当上架FDC的审核人、托管人，上架自己发行的FDC等。FDC市场准入条件设置后，国家可减少对交易平台的限制，鼓励行业整合，让交易回归市场理性。

第五，数字货币投资人监管。建议规定场内交易限于实名注册交易，抑制场外交易。保护隐私与可监管相结合，实现不可追踪性、不可链接性和可监管性的统一。2018年欧盟《支付服务指令（第二版）》强制用户进行认证，涵盖数字货币的用户认证。

第六，数字货币技术监管。包括对开源技术、运行技术的监管。2020年央行发布的《金融分布式账本技术安全规范》生效，这是我国数字货币技术监管的里程碑。数字货币技术是无科层、无中心、无物相、无国界的自由发动的事物，应适应“链上治理”，制定发行技术标准和应急预案标准。各类FDC没有统一的技术规格、技术方案，但可制定数字货币技术评估的行业标准，达标才允许发行数字货币或设立交易平台。具体可规定数字货币开发、交易、保管的稳定性测试标准，重点考虑加密、账本、钱包等技术的升级和维护。

第七，数字货币合规监管。一是逃税监管，比照现金支付或电子货币支付，数字货币支付交易的增值部分应予纳税，如美国国税局发布的2014-21号《通知》。二是洗钱、逃汇、恐怖融资、非法集资等犯罪的国际监管。

第八，四层监管机制。尤其注意信息社会数据的分层治理：一是交易所自律监管，提供全程真实数据；二是行业协会监管，掌控行业态势数据；三是政府监管，掌握敏感数据；四是国际协同监管，掌握全球数据，捕捉风险数据。同时，各国央行要配合推动监管在本国的落实。

第九，CBDC发行国冲突协调。例如，e-CNY全面发行后势必与纸币美元、数字美元、FDC冲突，相互之间有挤出效应。可约定充分竞争，但美国不能以踢出SWIFT和CHIPS威胁中国，更不能无端攻击e-CNY系统，反之亦然。要达成不攻击他国系统的底线共识。

（二）数字货币国际监管机构组织法

1.数字货币常规业务国际监管机构：FSB下设委员会职能扩充

数字货币常规业务主要包括数字货币的注册、核准、发行、上架、交易，交易平台的资金、技术、客户、员工的管理，监管重点是交易中的敏感数据。这类国际监管由什么组织承担？重新创设还是在传统货币国际监管组织上增设？从历年监管态势看，增设较为可行。FSB下设监管合作委员会、脆弱性评估委员会、标准执行委员会（SCSI）、预算与资源委员会，以及跨境风险管理工作组、不合作国家（地区）专家组和薪酬工作组，完全可分工合作。由SCSI针对数字货币修改监管标准，强化对其日常业务的监督职责；在国际金融监管LEI基础上建立全球数字货币标准化微观金融数据收集模块，向全球开放、自由共享，为各国管理数字货币系统性风险提供可靠的数据保障。落实以上目标还需解决两个问题：一是面对FDC交易平台良莠不齐，既要对交易平台的营运资质、能力、状态、信用和技术，又需对交易者的资格、来源去向、过度投机和非法交易进行常态化监管；二是协调CBDC的各自为政，不仅是各国金融监管模式不同，而且一国内部不同金融行业的监管方式也存在差异。如我国“一行二会”分业监管致使跨界扩张和套利现象严重，虽可改为矩阵式监管，但《金融稳定法（草案征求意见稿）》第五条似乎未采用。当然，内国法的差别不是国际监管组织的法理基础和制度基础，一国只要指定了承担国内监管职责的组织，就能满足国际组织获取一国政府支持的需要。

2.数字货币技术国际监管机构：FSB下设数字货币技术管理工作组

对于传统金融技术风险，如人民币被仿制是由货币金银局查处，若出现电子支付故障、内网被黑等情形则由科技司查处。传统货币的技术开发管理虽依托行政机关和国企，但并无真正意义上的技术监管部门，且绝大多数国家情形相似。数字货币虽具备分布式、去中心等技术，但也存在货币构造和流通的技术风险。例如，有人将病毒DOS/STONED的签名嵌入区块链，导致萨尔瓦多首发比特币APP服务器崩溃；Coinbase平台出现故障，数字货币钱包被盗被删，暴露出51%攻击缺陷等问题。但目前似乎没有对数字货币构造、流通技术进行监管的研究，巴塞尔委员会和FSB文件中也未有技术监管条款。所以，制定数字货币技术国际监管机构组织法是一个创制性目标，包括但不限于以下条款：（1）FSB下设数字货币技术管理工作组，专司技术国际监管职责。工作组由数字货币发行主体、注册地政府代表、FSB任命官员组成。考虑到国际监管依赖数字货币注册地、交易地政府监管，建议国家或地区设立本区域的技术监管机构。（2）定义数字货币技术范围：创制技术、交易技术。建立数字货币白皮书数据库，详细记录数字货币创制、交易的技术方案。（3）建立技术验证数据库。部分技术方案在国家、社会、市场等需求实践中能被反复验证，记录下来能为技术风险明确指征、降低风险。还须记载可控匿名匿踪、上架、交易、钱包存取、嵌入反犯罪辅助技术条件等数据。技术验证材料应由第三方提供。（4）技术故障实时报备，建立技术故障应急处理专家库。（5）制定技术风险等级评估标准，认定等级后相应作出数字货币暂停交易、终止交易、下架、宣布为非法产品等处理决定，对交易平台作出暂停特定数字货币交易、暂停全部交易、停止交易、禁止营业、宣布为非法产品等处理决定。（6）对违反上述规则的情形，向相关国家或地区发出风险警示并协助处理技术危机。（7）开展技术监管代码化、自动化的研究与推广。

3.数字货币交易平台国际行业协会：V20峰会扩充为全球数字货币交易所协会

CryptoUK是英国加密货币行业首个行业自律协会，主张监管应集中于经纪商与交易平台而非数字货币本身。日本虚拟货币交易所行业协会会长奥山泰全表示，日本金融厅赋权加密货币行业协会自制规则以保护客户资产、反洗钱等，并提供可操作性指导方针。中国互联网金融协会（NIFA）也形成了行业自治规范。全球数字货币行业召开的V20峰会是推动多国行业协会与监管机构交流合作的有效平台。会议积极响应FATF制定的全球加密行业监管标准，核心任务是引导交易平台自治，期望在国际上确保行业整体利益。可见数字货币交易平台出于自身的发展，接受了公众的透明度要求及政府的可监管要求。因此，建议将V20峰会建成全球数字货币交易所协会并遵守以下规范：（1）为促进数字货币交易商自律合规，组建交易服务商协会并永久中立。（2）会员资格条件：制定章程、注册经营、固定经营地、合法资产保障、技术团队身份审核、交易平台可靠性第三方认证、依法纳税、有反犯罪机制等。（3）会员可使用协会认证标志，提出改进建议，引导交易商入会。（4）协会鼓励、组织成员开展管理交流和应急互助，抽查交易所是否合规并出具评价性结论。协会不得损害会员合法权益。（5）协会向会员注册地国家或地区政府通报自主监管信息。（6）多次违反法律法规或协会章程者，可劝退并予以公告。

4.数字货币违法犯罪国际监管机构：强化FATF反数字货币犯罪执法能力

数字货币违法犯罪对各国政府造成了直接压力，故此类监管得到较早落实。FATF在国际反洗钱和反恐融资领域颇具影响力，我国于2021年加入。根据FATF指引，2004年成立中国反洗钱监测分析中心，2005年央行和公安部制定《关于可疑交易线索核查工作的合作规定》。艾格蒙联盟（FIUs）的主要职能是交换资金移转情报，目前有106名成员，我国2006年申请加入但至今未获批准。这两个组织应当成为反数字货币犯罪的组织基础，已有规则是其监管机构组织法的基础。FATF抓住了犯罪中实名注册这个关键，但能否核实在不同国家或地区同时注册？核实责任主体是谁？这还需在违法犯罪监管中用好国际合作、国际组织，真正为执法赋能。

5.数字货币国际纠纷解决中心：增设数字货币仲裁庭

美国消费者金融保护局（CFPB）较早将数字货币纠纷处理纳入政府责任。1966年依据《解决国家与他国国民间投资争端公约》，世界银行（WB）成员国组建国际投资争端解决中心（ICSID），用调解或仲裁方式解决政府与外国私人投资者之间的争端，促进互信并鼓励资本国际流动。非政府投资者与东道国发生数字货币纠纷可申请ＩCSID调解或仲裁。若属于不涉及政府的数字货币国际纠纷，则可申请中国国际经济贸易仲裁委员会、香港国际仲裁中心、新加坡国际仲裁中心、英国伦敦国际仲裁院、美国仲裁协会、日本商事仲裁协会、国际商会仲裁院、斯德哥尔摩商会仲裁院、中非联合仲裁中心等机构进行调解或仲裁。现阶段可能无须组织数字货币国际纠纷处理的专设机构，但鉴于其特殊性，建议在现有仲裁机构中增设数字货币仲裁庭。

（一）战略层面：调适数字货币发展战略

对于FDC，G20中除中国、墨西哥、沙特、土耳其、俄罗斯外都认可它为金融产品，巴西、加拿大、德国允许金融机构持有FDC，美国货币监理署允许金融机构持有稳定币。美国已将比特币、稳定币纳入美国货币监理署、证券交易委员会和司法的监管，2020年议员向国会提出《稳定币挂勾和银行执照执行法案》，2021年提出《数字资产市场结构和投资者保护法案》，且美国司法部成立国家加密货币执法小组以打击数字货币犯罪。此外，监管目的之一是征税，韩国对数字货币交易所征收24.2%的企业税，日本适用“杂项收入”税率15-55%，2014年美国国税局要求对FDC进行征税，2021年美国参议院计划从FDC征收280亿美元。

对于CBDC，G20除阿根廷、印度、意大利、美国外都在试验。2019年加拿大央行和新加坡金管局宣布两国CBDC跨境跨币支付试验成功；日本、加拿大、英国、欧盟、瑞士、美国与BIS等从2020年起开展CBDC跨境支付合作研究。2020年日本民间“数字货币论坛”提出“双层数字货币”方案，即国家与民间共同研发数字货币，CBDC与FDC并存且以发行FDC为主。这与美国货币监理署代理署长的观点不谋而合：政府的职责是监管FDC而非研发CBDC。

我国禁止FDC的政策曾三次加码，2013、2017、2021年先后将比特币等定性为“虚拟商品”、违法融资工具、无担保功能的瑕疵财产。在严厉打击FDC的同时，《白皮书》显示，2014年央行开始研究CBDC，目前e-CNY正遵循稳步、安全、可控、创新、实用的原则选择地区试点，接入了金融、零售、公交、税务等支付渠道，打破了Visa对奥运会支付服务的垄断。央行还将同G20等国际组织、多国货币当局改善跨境支付，建立CBDC汇兑安排及监管合作机制。目前我国已与FSB、BIS、IMF、WB、各国货币财政部门、跨国金融机构交流，在国际组织框架下积极参与CBDC标准制定。

《白皮书》概括了我国数字货币战略的特点：一是“满足公众日常支付需要”“满足公众对数字形态现金的需求”，将数字货币定位为电子现金；二是“没有银行账户的社会公众可通过数字人民币钱包享受基础金融服务”“适应线上线下各类支付环境”，定位于没有网络也可支付；三是“小额匿名、大额依法可溯”。简言之，e-CNY局限于普惠支付方式。反观美国政府，从反对Libra 1.0到支持Libra 2.0，出现了以数字货币巩固美元霸权的端倪，争夺数字货币国际监管标准主导权。2019年，哈佛大学教授、IMF前首席经济学家肯尼斯·罗格夫就将各国央行推进数字货币定义为货币战争、新科技战争。

比较中外数字货币战略，有禁止FDC型与利用FDC型、CBDC优先发展型与FDC优先发展型、政府主导型与民间主导型、国内型与国际型的区别。习近平总书记强调：“构建新发展格局，是与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。”中国是人口最多的发展中国家、世界第二大经济体，确立了社会主义市场经济体制，正实施科教兴国、人才强国、创新驱动发展、世界金融主导性强国、人民币国际化等战略，数字货币战略须对接顶层发展战略，建立起政府主导、市场主体、为国聚财、走向国际的综合战略。

首先，政府主导是由社会主义性质、货币主权决定的。我国是社会主义市场经济体制，金融秩序关乎国计民生，无论CBDC货币政策还是FDC市场交易，都必须接受政府强有力的宏观调控，才能保障数字货币为我国所用，远离金融危机。

其次，市场主体是由市场规律决定的。数字货币发展要尊重市场经济规律，引入市场力量。一者，在互联网时代，FDC超强财富效应对国民的吸引力不是一纸禁令能消解的。交易平台转向地下交易、境外交易，国民更难得到国家保护，已由大量司法案例证实。二者，从发展历史来看，私人资本是数字货币浪潮的源动力，亦是研发主力军，一味禁止会导致巨量研发资本外流。而e-CNY技术迭代应当利用市场规律，吸收私营资本能量，还应通过制度顶层设计和法律规制，确保e-CNY关键技术掌握在中国政府和人民手中。三者，数字货币国际竞争仅依靠政府力量是有风险的，拥抱数字货币浪潮、金融科技、数字经济的窗口期已开启，但不会永远开启。四者，互联网全球化时代没有一国能独善其身，这是习近平总书记致力于人类命运共同体建设的社会基础。将投机主体驱出国境只是治标，其仍会在境外裹挟国民投机；我国只有真正参与到数字货币投机治理中去，才能建成全球金融命运共同体，保护全球创业的国民。

再次，为国聚财是由中国共产党的初心和国家目标决定的。金融产业是创造财富的主要产业之一，如今数字货币产业规模巨大且必呈指数级增长。目前数字货币的财富形式主要包括：拟投入数字货币的资本，持有的数字货币，数字货币财产税、交易税，投资数字货币的期待利益，数字货币衍生产业边际效益等。我国曾是FDC交易第一大国，现在资本、产业、机会几乎都转移到了日本，其交易量占全球6成。2017年日本《资金结算法》许可FDC持牌交易，虽在Coincheck交易所盗窃案后变更为金融商品监管，但日本金融秩序并未因FDC合法化而崩溃。因而，我国数字货币的合法化议题应当提上日程。

最后，走向国际是由民族复兴目标和人民币国际化战略决定的。“国家富强，民族振兴，人民幸福”是一个国际语境的目标。数字货币浪潮已确定左右着金融生态，且若要摆脱SWIFT和CHIPS要挟，人民币就须成为支撑国际和平的强大金融力量，人民币跨境支付系统（CIPS）应当成为其金融工具。中国也应当具有运营数字货币的坚实力量，故应适时调整FDC禁止政策，适度突破满足日常支付目标的CBDC政策，适当调整仅依靠政府推动e-CNY发展的战略。

（二）立法层面：完善国际监管视野下的数字货币国内法

其一，基于FDC的社会信用，应该赋予其合法地位。所谓信用，是指信用关系主体对其相互间将来实现权利义务的确信，是在长期生产生活中形成的稳定社会关系，是人类社会运行的重要资源。2021年6月，全球数字货币用户达到2.21亿，已是庞大的信用群体。FDC吸取了金币、纸币、电子货币的优点，克服了三者的部分缺点。依据科斯和波斯纳之制度配置成本最小化、效益最大化理论，可以承认FDC的合法地位。若将来FDC通过治理获得普遍信用，政府完全可将它上升为国家信用并用国家强制力保护。民间信用存在风险，然而国家货币也有过信用危机，如2008年金融危机美元信用大跌，以至中本聪有用比特币取代美元及所有央行的冲动。故信用问题并不能完全否定数字货币配置为民间货币。正如传统金融模式需要有效监管，FDC治理也需引入监管机制。特别是将FDC纳入国家金融体系，待政府对FDC的监管能力提升后，应当给予FDC合法地位。

其二，基于FDC生态已进化，应当推进FDC合法化。FDC最初只有去中心化交易。如今交易所能为用户提供账户体系、实名认证、资产充值、资产托管、中介交易、资产清算、资产兑换等服务，可称其为中心化交易所。中心化交易在很大程度上消除了交易无序性，是中心化的信用与去中心化的便捷之结合，形成了多中心化交易场景。因而，FDC交易模式的安全性已大为提升，有利于接入传统金融监管体系，为FDC的合法化奠定基础。

其三，FDC监管的立法思路。（1）定位于金融产品。原央行行长周小川是e-CNY的主要推动者，2014年在博鳌论坛曾表示“不会取缔比特币”“数字形态的私人货币可以与法定的电子货币共存”，说明目前的禁止政策是政府的权宜之策。2020年最高院与国家发改委共同发布了《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》，规定“加强对数字货币、网络虚拟财产、数据等新型权益的保护”，这是可贵的突破。《民法典》第127条规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”这为FDC合法化预留了法律空间。（2）参照稀缺性标准对FDC分类监管。理论上，任何物品因其极度稀缺又便于识别、携带、交易即可成为通货，比如黄金。比特币只有2100万个，相当于数字黄金。所以，具备极度稀缺性的比特币类，其持有、支付、买卖、期货、基金等可参照黄金期货标准及相关法律法规来监管。而其他FDC需按虚拟商品标准监管，只限于打击假冒伪劣行为。（3）嵌入反黑客、反洗钱、反逃税、反诈骗、反过度投机的国际法监管机制。一是建立技术标准，FDC开发、运行技术达到特定标准才能许可交易；二是引入制裁机制，追究违法者的民事、行政、刑事责任；三是制度设计预留国际法监管端口。

其四，数字人民币监管的立法思路。目前人民币在全球支付市场、国际储备资产中都只占2%左右，而美元支付占38%，美元储备占59%。如前所述，基于人民币国际化战略和e-CNY的天然属性，对传统人民币、e-CNY的监管必须走国际化路线。2020年《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》规定了“人民币包括实物形式和数字形式”，增加“数字形式”。需要进一步考虑的是对e-CNY的发行主体、法律属性、流通保护、个人信息、货币技术保护等的规制。《白皮书》认为，“针对数字人民币的特征，还需制定专门的监管办法与要求。”但央行近日发布的《金融稳定法（草案征求意见稿）》中，“金融风险防范”一章仅有9条，没有确立法律边界，亦未考虑数字货币生态。

那么，能否在《人民币管理条例》（以下简称《条例》）框架内实施数字货币的国际监管？2000年颁布的《条例》局限于纸币硬币；2018第二次修订，电子支付方式都未考虑进去，何况属性差异更大的e-CNY，因此原框架内难以实现e-CNY的规范。且e-CNY面对的风险不限于境内，主要在境外，并夹之数字技术和国际政治的风险；e-CNY承担的使命不同，肩负着人民币国际化、国际化人民币的职责，而《条例》层级较低，对外不能承担国家义务，因规定国家义务的只能是法律。是故，需要专门制订《数字人民币法》，在涵盖《条例》内容的基础上重点考虑以下内容：（1）去中心化与中心化技术相结合；可控性匿名，保护用户信息，建立“对监管实名―对社会匿名”的二元体系或者含可追踪线索的匿名匿踪体系；（2）更严格的反黑客、反洗钱、反逃税、反诈骗、反过度投机、反政治性破坏机制；（3）捍卫人民币与美元、欧元平等的国际地位；e-CNY知识产权完全自主；为数字货币国际法监管预留端口。

（三）实践层面：引领数字货币国际监管法律秩序的建设

数字货币国际秩序的主导权、控制权，必然成为本世纪国家角力场。G7希望成为第一个提出数字货币范式的一方，以事实性的通用数字货币快速推进规则与技术规范，成为最终的潜在国际准则，以取得实质意义上的规则定制权。目前的全球形势是，我国在CBDC日常支付领域独领风骚，但在FDC领域举步维艰。因而需要做以下推进工作：

其一，下定融入并引领数字货币新秩序的决心。以巨大的政治勇气，确立融入并引领世界数字货币发展及国际监管的理想目标。例如，近日证监会等《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》征求意见修订稿，删除了原先“现场检查应以我国监管机构为主进行，或者依赖我国监管机构的检查结果”的表述，提升了中国监管部门的国际监管认知。此外，不应再坚持自扫门前雪的FDC策略，要变更为开放监管模式加入到FDC全球发展中去，鼓励民营企业投资FDC国际化技术迭代。只有参与了才有发言权，也才可能有好的发言。

其二，抓住机遇输出、迭代数字货币技术。在保有CBDC核心技术的前提下，加大CBDC技术输出，支援其他国家数字货币支付方案开发；加强与他国联合发展跨境跨币支付技术合作，例如与俄罗斯共同开发CIPS卢布支付模块，打造与SWIFT、CHIPS媲美的国际支付结算系统，或参与到SWIFT、CHIPS经营中去；升级SWIFT与我国央行共建的金融网关信息服务公司业务。进而，依托央行数字货币研究所、中国反洗钱监测分析中心、央行货币金银局等机构，将数字货币监管工作独立出来建立数字货币监管局，同时鼓励民间建立FDC行业性监委会。

其三，粤港澳大湾区数字货币监管法律秩序先行先试。香港金管局早前推动跨境支付联合开发，2021年数字港元（e-HKD）研究启动，2022年粤澳跨境数据验证平台运行启动。粤港澳大湾区有政治、经济、金融、开放和科技的优势，是数字货币国际监管法律制度建设的优良实验田，故应当建立数字货币先行示范区，探索人民币、港元、澳元及e-CNY、e-HKD的互通，积累数字货币发行流通的跨境跨币协同监管经验。

其四，依靠我国存量国际资源，培育数字货币国际法监管生长点。一是国际政治合作资源。例如，南部非洲6成居民没有银行账户，普遍存在“金融鸿沟”“数字鸿沟”，依托中非友好传统可与非洲国家央行、手机经营商合作，发行嵌入e-CNY离线交易功能的手机或交易智能卡，由此国际法监管秩序可在中非合作中生长。二是国际经济合作资源。充分利用“一带一路”建设成就与跨境电商、跨境物流优势，先建立区域的、线性的、行业的数字货币国际监管机制。2019年《中华人民共和国与东南亚国家联盟关于修订〈中国―东盟全面经济合作框架协议〉及项下部分协议的议定书》全面生效，可在原货币互换框架内互换CBDC，率先在中国―东盟中培育数字货币国际法监管生长点。三是国际对话平台资源。依托IMF、FATF、FSB、达沃斯论坛、亚太经合组织、上海合作组织、金砖国家峰会、博鳌论坛、亚投行等既有平台，开展数字货币国际法监管秩序建设对话，推进数字货币国际法监管秩序生长点布局。