执笔人：邢会强（中央财经大学法学院教授、中国法学会证券法学研究会副会长兼秘书长）、潘一豪（中央财经大学法学院硕士研究生）。 

    2018年6月28日，“新时代中国金融市场基础设施法治体系建设论坛”暨中国法学会证券法学研究会2018年年会在北京举行。按照第五次全国金融工作会议提出的服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大任务，来自各大院校、证券交易（场）所、证券业协会、证券投资基金业协会、证券公司、互联网金融公司、上市公司、律师事务所等机构的领导、专家学者和代表等300余人对我国金融市场基础设施法治体系建设进行了深入探讨。基于此，我们将研讨共识总结、汇报如下。

一、我国金融市场基础设施现状

    金融基础设施是对国家经济发展有重大影响、涉及金融稳定运行的基础硬 件设施和制度安排，金融基础设施建设是一个国家金融业健康发展的先导性、 战略性、全局性工程。在国务院以及中国人民银行、证监会等部门重视下，经过多年发展，我国支付系统(PS) ，中央证券存管(CSD)与证券结算系统(SSS) ，中央对手方(CCP) ，交易报告库(TR) ，其他金融市场基础设施，如中证机构间报价系统、全国中小企业股份转让系统、互联网金融平台等金融市场基础设施建设取得了显著成就，在促进金融市场发展，保障市场安全稳定高效运行方面发挥了重要作用。

二、我国金融市场基础设施宏观层面立法完善建议

（一）明确金融市场基础设施的法律定义

    无论是分散立法还是综合立法，都应在相应的法律中明确金融市场基础设施的定义，以便提高金融市场基础设施的地位。对金融市场基础设施的定义不宜过宽，如果将会计环境、审计制度、法律环境、市场监管等都视为金融市场基础设施入法，并无太大意义。我国金融市场基础设施的定义应采取瑞士的做法，可比《金融市场基础设施原则》略宽，但不宜太宽。

   （二）建立对金融市场基础设施进行宏观审慎管理与微观准入监管与行为监管的二元框架

    1.对金融基础设施坚持宏观审慎监管。由于金融基础设施本身带有风险集聚的特征，防范金融风险在多个基础设施间传递和蔓延而形成系统性风险， 保障整个金融系统的稳定显得尤为重要。在我国经济发展进人新常态，结构调整和转型升级处于关键阶段的当前，更需要建立宏观审慎监管框架，需要宏观审慎监管在机构间关注共同风险敞口，并从时间维度抑制体系整体的顺周期特征。

    2.厘清宏、微观审慎监管的职能划分和责任边界。在有重点地构建宏观审慎监管框架的同时，充分尊重行业规律和特点，抓住风险源头和传播途径。

    3.探索制定系统重要性的金融市场基础设施认定规则，并将具有系统重要性的金融市场基础设施纳人宏观审慎监管框架内。

    建议突出宏观审慎监管的重点内容和领域，就针对系统重要性金融市场基 础设施而言应重点加强支付结算领域信用、流动性等风险的控制。具体地，针对五类金融基础设施，按其在防范系统性风险、维护金融体系稳定中发挥的不同作用，以及系统重要性程度，可大致分为三个层次：第一层为重要支付系统(PS)   和交易数据库(TR)与货币政策传导、整体市 场监控等事宜高度相关。第二层为中央对手方(CCP) ，一方面，服务不同的市场和不同的标的，中央对手方应对的风险不尽相同；另一方面，当中央对手方的风险集 聚到一定程度，才可能产生系统性风险，才有必要宏观审慎监管介入。第三层为中央存管系统(CSD)和证券结算系统(SSS) ，二者专注于证券的存管和转让，受限于市场和标的，不涉及央行资金流动，跨市场形成系统性风险的关联度较弱。

    按上述分类，在国务院金融稳定发展委员会的统一领导下，可由人民银行负责宏观审慎监管，并承担对重要支付系统(PS)的准入监管和行为监管；由中国证监会具体负责中央证券存管系统(CSD)和证券结算系统(SSS)的准入监管和行为监管；对于中央对手方(CCP)和交易数据库(TR)，根据所在市场是由哪个监管机构进行监管，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证监会履行监管职责。

    （三）注重金融市场基础设施立法的可操作性，落实《金融市场基础设施原则》，推进金融市场金融设施监管与国际标准接轨

    建议一方面从法律法规层面落实《金融市场基础设施原则》，另一方面尽快建立规则明确、标准统一的金融市场基础设施的管理规则和业务指引，逐步提 高系统重要性金融市场基础设施安全高效运行的最低标准，并从总体架构、信用风险和流动性风险管理、结算、证券存管和交换结算系统、违约风险管理、 一般业务风险和运行风险管理、准入、效率和透明等方面规定金融市场基础设施的安全运行基本原则。譬如，瑞士《金融市场基础设施法》对于金融市场基 础设施的市场准入、内部控制、财务担保、清算顺序、流动性要求、财产隔离、数据保存时间、个人信息保护等方面的规定都是非常具体的，具有较强的可操作性，共用了161个条文。为此，瑞士联邦政府颁布了《金融市场基础设施和证券及衍生品交易市场行为条例》予以细化。我国应以精细化立法的理念来指 导法律制定，从而为市场主体提供明确的预期。

    三、我国金融市场基础设施微观层面立法完善建议

   （一）支付系统 (PS)

    1.加强对备付金的监管

    首先，从第三方支付的交易形式上看，沉淀资金与孽息应归属用户所有。 建议优化对沉淀资金的存管与分配。可以将市场资源配置与央行管理相结合， 保障市场活力。将一定比例的资金交由商业银行存管且计息，用于第三方支付 平台资金的日常周转和运行维护；其利息用千分担用户购买保险的一定比例的 费用，其余资金由央行存管，由央行对其进行投资，收益合理分配可用于消费 者权益的保护及突发支付风险的应急等方面。

    其次，应进一步加强备付金存管银行统一集中存管的监督管理，充分发挥以存管银行的清算中心为优势建立的备付金监测系统，做到对挪用备付金的事前预防、事中审查、事后追惩。

    最后，应加大备付金违规操作的惩罚力度，提高对第三方支付平台和银行违规行为的罚款标准。

    2.强化第三方支付平台客户的安全权和知情权保障

    建议拓宽支付平台信息披露范围，增加具体责任章节来细化第三方支付平台的义务范围，加强对客户隐私权的保护，防止支付平台违反信息保护义务损害客户的信息和资金安全。

    （二）中央证券存管（CSD)

    2.以权利义务为核心规范登记托管机构，明定具有操作性的民事责任。

    3.统一债券市场登记托管体系，保证参与者可在统一的系统内进行交易。

   （三）证券结算系统(SSS)

    由于我国债券结算所处的“多头离散”的分离局面已无益于债市的市场化推进，应切实贯彻《证券法》第 158 条所强调的 ＂证券登记结算采取全国集中统一的运营方式”的立法要求，以债券的实质类型为主导，将债券结算系统进行集中统一，避免同种债券的人为差异化结算，进而减少结算成本，提高交易效率。