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执笔人为郭锋、施天涛、邢会强、杜晶。参与讨论的专家包括：郭锋（最高人民法院研究室副主任、中国法学会证券法学研究会会长）、施天涛（清华大学法学院教授、中国法学会证券法学研究会常务副会长）、邢会强（中央财经大学法学院教授、中国法学会证券法学研究会副会长兼秘书长）、杨东（中国人民大学法学院副院长、教授，中国法学会证券法学研究会副会长）、杨卫东（民生证券股份有限公司副总裁）、陈沽（中国社会科学院法学所研究员）、郭雳（北京大学法学院副院长、教授）、赵磊（中国社科院法学所副研究员）、仲伟珩（最高人民法院研究室法官）、伍云（全国股转系统法律部总监）、杜晶（中央财经大学法学院副教授）、王宗奇（民生证券股份有限公司质量监管总部总经理）、王磊（新浪网技术中国有限公司高级法律顾问）。本报告建议代表中国法学会证券法学研究会，但不代表任何专家或执笔人所在单位的意见或立场。
近日，中国法学会证券法学研究会（以下简称研究会）根据媒体对《证券法》修订草案二读稿的报道内容，召集了证券法学界13位专家对《证券法》修改中涉及的八个争议较大的间题进行了讨论。根据研讨共识，研究会提出以下若干意见建议，供全国人大常委会法工委参考。
一、关于“证券＂的定义
研究会认为，《证券法》修订应采取“实质证券”观，用列举加定义方式，将股票、债券（含中国银行间交易市场的债务融资工具等）、投资基金、投资合同和集合投资计划纳入《证券法》调整范围。建议将“证券”定义为：“本法所称证券是指具有收益性、风险性、标准化、可交易或可赎回的金融投资商品。”
第一，现行《证券法》第2条的适用范围过于狭窄，不具开放性和包容性。此次修法距上次巳有十年之久，市场环境、产品种类、监管机制发生了较大变化，混业经营、交叉经营已经成为常态，功能监管、协调监管机制对传统分业监管的不足进行了弥补和完善。学界和实务界一致认为，该定义不适应金融创新与发展的新形势，《证券法》应当对其进行修改。
第二，对证券种类进行合理扩大，是加强资本市场基础制度建设的客观要求。习近平同志多次强调，要防范化解金融风险，加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场。目前，市场上不少合同式、理财式集资属于发行证券，但按现行《证券法》规定无法将其纳人证券监管范畴，无法适用强制信息披露、发行审核、反欺诈等制度，由此导致非法集资现象大量产生。境外市场非法集资现象较少，与其将具有投资性质的金融商品都统一纳入《证券法》规制不无关系。
第三，《证券法》第 2 条调整范围的扩大与目前金融监管体制不存在矛盾。即使不改变现有“一行三会“金融分业监管格局，按照中央确定的功能监管、协调监管理念，在证券概念扩大后，也可以由证监会集中统一执行《证券法》，同时不排斥其他金融监管机构按照《证券法》的规定对跨人本行业的交叉性证券产品进行监管，从而避免监管真空和监管套利，有效防范和控制金融风险。
二、关于股票发行注册制改革
研究会认为，《证券法》修改应恢复一审稿内容，设专章规定股票发行注册制。主要理由：第一，注册制改革是党的十八届三中全会确定的改革任务，并在2015年12月得到全国人大常委会的立法授权。
第二，注册制改革是简政放权、进一步转换政府职能的必然要求。不应当把注册制改革仅仅看作股票发行审批方式的改变，而要深刻认识到这一改革对转变政府职能、增强政府公信力、激发市场活力所带来的深刻与长远影响。
第三，注册制改革有利于提高资本市场运行效率，使市场在资源配置中起决定性作用。在审批制和核准制下，证券监管部门对股票发行“管价格、调节奏、控规模”，虽然短期内可起到稳定证券市场和投资者心理的作用，但却不利于市场自身机制的发挥。
第四，注册制改革有利于促进多层次资本市场合理竞争、协调发展。我国已形成由主板、中小板、创业板、“新三板”等构成的多层次资本市场体系，注册制事实卜已在新气板推行。在注册制下，由证券交易场所行使发行上市审核权，将促进交易所之间的良性竞争，有利于提高交易所服务质盘，不断完善多层次资本市场建设。
三、关于证券交易
第一，研究会认为，《证券法》应增加对程序化交易的法律定义，明确程序化交易和高频交易之间的异同。主要理由：回应现代科技对证券交易的影响，对程序化交易进行法律规制，维护公平交易秩序。从概念上看，程序化交易是指通过既定程序或特定软件，自动生成或执行交易指令的交易行为；高频交易属于程序化交易的一种，带有快速下单、撤单、抛单等特点，具有一定的市场操纵性。因此，应对普通的程序化交易和高频交易设置不同的规范规则。
第二，研究会认为，《证券法》应明确“利用非公开信息进行交易”行为的违法性。主耍理由：利用非公开信息进行交易不同于内幕交易，其主体、客体、行为认定皆有差异，前者尤法涵盖在后者中。
第三，研究会认为，《证券法》应该采取支持和规范并重的思路完善上市公司收购规则：（1）维持现行《证券法》每增减5％即应“举牌”的“台阶规则”。5％这一比例已施行多年，符合中国国情。(2)维持现行《证券法》第98条“收购人持有的被收购的上市公司的股票，在收购行为完成后的十二个月内不得转让”的规定，为活跃并购市场预留合理空间。(3)可以进一步明确未履行信息披露义务情况下违规增持股份的法律责任。例如，投资者未履行披露义务增持的股份，在买入后的24个月内，该超比例的股份不得行使表决权，加重对未履行披露义务增持行为的行政处罚。(4)根据现行《证券法》第120条所体现的“场内交易无因性规则”，不应采取强制收购人披露收购资金来源的方式来规制收购。
主要理由：上市公司收购对于推进供给侧结构性改革、经济转型升级、实现规模经济具有重要作用。据证监会反映，2016年，我国上市公司并购达到2.39万亿元，居全球第二，并购直组成为资本市场支持实体经济发展的重要方式。对于目标公司股东来说，其是一种能创造溢价的行为；对于中小投资者而言，具有长期战略投资意义的收购有利于其价值投资。因此，不能因为证券市场上出现了一些违规收购案例，就改变立法价值取向，过度抑制上市公司收购。披露资金来源所预期的规制的可以通过反洗钱、反高利贷、银行监管等方式达到。
四、关于信息披露
研究会认为，对信息披露制度予以专章规定是合适的，同时建议应按照“重大性”标准来设计信息披露制度。具体意见和理巾如下：
第一，降低投资者的信息搜寻成本和上市公司的信息披露成本。无限制、无选择的信息披露不仅不利于保护投资者，反而在加大信息披露社会成本的同时，增加了投资者的搜索负担。信息披露制度的整体设计应紧紧围绕“重大性”这一核心概念来进行，注意平衡企业的信息披露成本和投资者的信息搜索成本，鼓励简明式信息披露，提升信息披露质昼和有效性。
第二，删除定期报告、临时报告和招股说明书以外的其他发行申请文件耍求董事、监事、高管予以书面确认和签字的规定。董事、监事、高管保证信息披露真实、准确、完整是法定义务，除法律另有规定，并不以其在文件上签字为必备要件。不分具体情况一概要求他们签字不但会给实务操作带来不便，而且还助长了监管形式主义。
第三，在信息披露的途径和方式方面，应鼓励互联网平台信息披露，打破目前指定纸质披露媒体垄断、可阅读性弱的局限，减少信息披露成本，便于信息存储。
五、关于先行赔付
研究会认为，先行赔付本质上是一种便利投资者获得经济赔偿的替代性制度安排。建议：第一，应明确由“谁”来进行先行赔偿。我国有中国证券投资者保护基金有限责任公司和中证中小投资者服务中心有限责任公司两大投资者保护机构，《证券法》应明确相关投资者保护机构的设立目的、功能和定位，同时，明确由“谁”来进行先行赔付。
第二，《证券法》可考虑设置行政前置程序，以减少、降低先行“错”赔的风险。可以规定：发行人因欺诈发行、虚假陈述或者其他重大违法行为给投资者造成损失的，证券监管机构作出行政处罚后，发行人的控股股东、实际控制人、相关的证券公司、证券服务机构可以委托国家设立的投资者保护机构或投资者保护基金，就赔偿事宜与投资者达成协议，予以先行赔付。投资者保护机构或投资者保护基金先行赔付后，可以依法向发行人及其他连带责任人追偿。
六、关于多层次资本市场
研究会认为，应注意明确如下问题：（1）应明确“证券交易所”的概念。“证券交易场所”应至少包括证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所、按照国务院规定设立的区域性股权市场。(2)明确全国中小企业股份转让系统的法律定位，并为新三板挂牌公司的公开发行、再融资制度预留相应空间。(3)应明确“证券交易场”可所有会员制和公司制两种形态，既考虑到全国股转系统和区域性股权市场的公司制现状，又为证券交易所的公司制改革留下制度空间。
加快建立与完善多层次资本市场体系，已经成为我国金融业改革和发展的国家战略。构建一个既有利于市场间公平、良性竞争，又有利于证券产品流动、推动金融产品创新的多层次资本市场，是我国资本市场改革转型的重大任务。
七、关于证券监管机构的权力
研究会认为，《证券法》修改应注意到，证券监督管理机构监管职权的强化应以符合宪法和基本法律的规定为前提，证券监管机构在执法过程中应注意公正性、透明性、效率性，可以通过要求证券监管机构向全国人大常委会或专门委员会报告工作的方式来监管并制约证券监管机构的监管权力。
主要建议与理由：第一，证券监管机构要严守国家机构之间执法分工的界限，不能以行政处罚代替刑罚，不能行使司法权。《证券法》应增加规定：达到移送标准的行政处罚案件应及时向司法机关移送。第二，证券监管机构的规范性文件和行政解释，应符合宪法法律的基本精神，不能随意限制市场主体的法定权利，特别是法律规定的民事权利。
八、关于提高行政处罚力度
研究会认为，应当提高行政处罚力度。对于财务造假，不应限于最高处罚200万元，而应按照造假额的一定比例处罚。例如，造假财务指标是净利润指标的，可按照造假净利润的一倍处罚；造假财务指标是营业收入或现金流指标的，可按照造假营业收入或现金流的10％处罚；多种财务指标均造假的，按照从高原则进行处罚；通过财务造假虚抬股价，配合大股东减持的，按照操纵市场进行处罚。
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