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| 关键词: 金融消费者/纠纷解决/非诉讼纠纷处理机制/金融督察服务
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| 内容提要: 对金融消费纠纷,很多金融发达国家和地区都构建了或正在构建多元化的纠纷解决机制。在这一多元化金融消费纠纷解决机制的体系层次中,金融企业的内部投诉机制是第一途径;其次是社会各方的纠纷解决机制,包括金融服务督察、调解和仲裁等;再次是金融监管当局的行政处理,它仅起辅助和监督的作用;最后才是法院的诉讼。为构建多元化金融消费纠纷解决机制,我国需要在非诉讼纠纷处理机制方面做出相应的制度安排,北京可以在一些方面先行先试。
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本文为北京市哲学社会科学规划项目“全球金融危机背景下首都金融业稳定与发展的法律对策研究”(项目编号:09BaFX052)的研究成果之一。
一、境外的金融消费纠纷多元化解决机制
自20世纪80年代以后,当代世界进入了一个替代性争议解决程序(ADR)的高速发展期。各国均在不同程度上对ADR运动采取了积极认同的政策并进行了各种尝试。在金融领域更是如此。
(一)英国的金融消费纠纷多元化解决机制
20世纪80年代后,英国相继成立的保险业督察员、银行业督察员等8个组织就是这些ADR的形式之一。《2000年金融服务与市场法》要求金融服务局(FSA)建立一种独立运作的解决金融纠纷的制度,并对之实施有效的管理。为此,FSA整合原有的金融业督察组织,于2000年成立了统一的金融督察组织——金融督察服务公司(简称FOS),专门处理金融产品的消费者投诉。
此外,英国《2000年金融服务与市场法》还规定, FSA要监督英国金融企业必须在内部建立起投诉处理制度,使客户的投诉能够在第一时间得到公正有效的处理,并争取在这一阶段把问题解决掉,最大限度地减少纠纷被进一步提交到FOS的数量。FSA据此在“监管手册(FSA Handbook)”中对金融企业受理客户的投诉制度做出明确而又带有强制性的原则规定。英国银行家协会的《银行业守则》也对金融企业的内部投诉程序做出了规定。
(二)美国的金融消费纠纷多元化解决机制
美国没有FOS,美国的金融监管机构和自律机构在金融消费纠纷处理中扮演着重要作用。美联储规定,如果客户认为银行的服务不公平或者错误、在信贷上存在歧视、违反法律或规则,都可以向美联储投诉。投诉的步骤是,首先,客户应直接与金融机构联系,以直接解决纠纷。如果不能解决,再联系美联储。货币管理署(OCC)在其内部设立了“客户支持小组”(CAG),帮助客户解决他们与国民银行及其营运附属机构之间的纠纷。美国证监会(SEC)网站上则有专门的公众投诉与举报平台。SEC将认真审查和评估投诉信息,并根据情况将信息转到相应的部门处理。投资者教育和宣传办公室将会处理针对金融从业人员的投诉,执法局将会评估与违反联邦证券法有关的投诉和举报信息,进行非正式调查、立案、正式调查、案件审理(含商议、听证和审定)、案件执行等程序。此外,2009年6月,美国公布的《金融监管改革:一个全新的基础》则提出了设立消费者金融保护局(CFPA)的建议。CFPA并没有改变美国现有的处理金融消费者投诉的格局,美联储、美国证监会、货币管理署等机构仍保持着其处理消费者投诉方面的职责和权力。
美国金融业监管局(FINRA)是美国最大的证券类自律组织,是2007年7月由全美证券交易商协会(NASD)与纽约证券交易所的会员管理和执行、仲裁功能合并而成的,承担的职责包括证券仲裁和调解。在调解方面,FINRA制定有《调解程序规则》。在实践中, FINRA所受理的调解案件,以当事人为标准,大体上可以归纳为三类,一是投资者与证券商之间的纠纷,二是证券商相互之间的纠纷,三是证券商与其雇员之间的纠纷。在上述三类纠纷中,投资者与证券商之间的纠纷最为常见。
在仲裁方面, FINRA制定有《客户争议仲裁程序规则》和《证券商争议仲裁程序规则》,处理证券类“金融消费纠纷”的主要是前者。此外,美国仲裁协会也在证券仲裁中发挥着积极作用。美国仲裁协会于1987年首次制定了《证券仲裁规则》,并于1989年和1993年两次修改。1999年,美国仲裁协会制定了《证券补充程序》, 2009年《证券补充程序》再一次修改并至今有效,而《证券仲裁规则》业已失效。
(三)加拿大的金融消费纠纷多元化解决机制
加拿大同样要求金融企业内部首先建立起处理客户投诉的制度。此外,加拿大还有以下金融行业的金融督察服务:与银行业务有关的投诉由“ADR委员会银行督察办公室”负责,与投资业务有关的投诉由“银行服务与投资督察官”负责,与人身、健康和旅行保险业务有关的投诉由“人身、健康保险服务督察服务机构”负责,与家庭及汽车保险业务有关的投诉由“一般保险督察服务机构”负责。加拿大有关监管机构设有专门的处理特定投诉的部门。加拿大联邦政府和省政府都有相关的机构可以联系。其中,加拿大金融消费者监管局(FCAC)是其最大的特色。FCAC监管所有的由联邦法律管辖的金融机构,确保其遵守联邦消费者保护法。FCAC的“合规与执行部”负责调处消费者与金融机构之间的纠纷。如果投诉处理官员认为金融机构违反了消费者保护法,FCAC将向金融机构下发警告信或者违法通知单,并作出相应的罚款。FCAC也会公布金融机构的违法细节,包括金融机构的名称以及罚款数额。金融机构如对FCAC的处罚不服,可向法院起诉。
(四)我国香港地区的金融消费纠纷多元化解决机制
香港金融管理局《监管手册》对金融机构内部的“处理投诉的程序”有专门的规定。此外,由香港银行公会及存款公司公会联合发布,并得到香港金融管理局认可的自律性规则《银行营运守则》对处理客户投诉亦做出了规定。香港金管局并没有保障消费者的法定权责,在监管银行处理客户投诉方面仅具有限度的职能。金管局可以确保银行以公平的方式迅速处理投诉,以及跟进投诉所引起涉及监管方面的事项。但金管局不可以干预银行的商业决定,仲裁银行与客户之间的纠纷,以及指令银行向客户作出赔偿。
香港国际仲裁中心下设了香港调解中心,制定了《香港调解中心调解规则》。为鼓励在香港保险业使用调解,2006年5月,香港保险业联会(HKFI)向香港调解中心(HKMC)资助了25万港币设立了“新保险索偿调解试行计划基金”,以鼓励涉及工伤当事人通过调解解决纠纷。对于证券仲裁,香港国际仲裁中心早在1993年就制定了《证券仲裁规则》,对证券仲裁做出了专门的规定。2010年2月,香港财经事务及库务局发表谘询文件,建议成立金融纠纷调解中心,在证监会及其他监管机构的监管机制外,设立一个机制,以调解方法解决金融机构及客户之间的纠纷。这一调解机制的实质乃是FOS。
此外,上述各国的法院系统无疑是金融消费纠纷的最权威、最正式的纠纷解决方式。
二、金融消费纠纷多元化解决机制的层次体系
通过以上的描述可见,以上各个国家和地区金融消费纠纷多元化解决机制各有特色:英国以FOS为特色,美国以金融监管机构的处理为特色,加拿大以专门的金融消费者管理机构的行政处理为特色,我国香港地区目前以发挥仲裁机构的调解和仲裁为特色。但是,力图构筑一个立体的、多元的金融消费纠纷解决体系则是其共同之处。这一多元化的金融消费纠纷解决机制的层次体系如下:
首选途径是金融企业内部的纠纷处理机制。无论是对于金融消费者,还是对于金融企业,金融企业的内部客户投诉处理都是最便捷、速度最快、成本最小的处理方式。正因为此,在外部处理程序之前,各国都鼓励先使用内部处理程序。
其次是社会组织的纠纷处理机制,包括调解、仲裁、FOS等。调解是一项保密的、自愿的解决争议的过程,通过一位中立人士(调解员)协助当事人协商以达致解决方案。和解协议如同一份合约,具有法律效力,并对各方有约束力,但不能强制执行。若通过调解达成和解,该和解应该是最终的解决,当事人不能再就和解条款涵盖的事项寻求诉讼。若调解无法达成和解,则仍可选择进行仲裁和诉讼。如一方违反协议条款,无过错方可根据协议起诉对方。
仲裁的专业性、私密性、快捷性、灵活性的优势,是其成为金融消费纠纷解决的重要渠道的原因之一。尤其是私密性的特点,对于一些富豪的委托理财类“金融消费纠纷”,仲裁是一个不错的选择。这一传统的纠纷解决方式在大力提倡ADR的当下,更是得到了各方前所未有的关注。
FOS是一个中立地解决争端纠纷,进行调解,做出裁定的公益性机构。它在组织形式上多采用公司制,权力机构是由自愿参加FOS计划并缴纳年费的金融机构组成的“会员大会”,常设决策机构是董事会,其成员来自于民间,经费不依赖于官方的拨款,它也没有行政执法权和处罚权,其裁决也对于消费者没有必然的拘束力。如果消费者不满意其裁决,仍可诉诸法律诉讼。若裁定被消费者接受,则金融机构也必须接受。但金融机构如果对裁决不满意,也不能诉诸法律诉讼。
再次是行政处理机制,它是对金融企业内部的纠纷处理机制和社会的纠纷处理机制的监督和辅助。加拿大尽管有金融消费者管理局,但其在处理纠纷之前,通常是各种金融督察服务的处理。香港之所以要设立专门的金融纠纷调解机制,将金融管理局的纠纷处理职能转交出去,也是基于这一原理。
最后途径是法院诉讼。法院是解决社会纠纷的最后一道闸门。“法院的判决为社会提供了纠纷解决的交易基础,而绝大多数的纠纷应交由当事人或其他团体组织根据这一基础,通过多种方式解决。”
三、我国及首都金融消费纠纷处理机制的现状与不足
1.在金融企业内部投诉处理程序方面
我国金融机构系统内部很少为消费者投诉、维权,解决争议提供适当的途径,或金融机构内部受理投诉的部门地位不高、权力不够、服务意识不强,消费者往往不得不诉诸于外部途径解决争议。我国的法律法规也很少有金融机构投诉处理制度方面的规定,只是中国证监会于2009年6月发布的《创业板市场投资者适当性管理暂行规定》中才开始有了这方面的规定。《创业板市场投资者适当性管理暂行规定》第11条规定:“证券公司应当完善客户纠纷处理机制,明确专门的部门和岗位,负责处理投资者参与创业板市场所产生的投诉等事项,及时化解相关的矛盾纠纷。”为落实这一规定,《深圳证券交易所创业板市场投资者适当性管理实施办法》第15条规定:“会员应当指定专门部门受理客户投诉,妥善处理与客户的矛盾与纠纷,认真记录有关情况,并按照本所要求将客户投诉及处理情况向本所报告。”这是一个很好的开端,但有关的规定与国外相比,实在是过于简单。
2.在金融督察服务机制方面
我国没有金融督察服务机构(FOS)等类似的组织,对于这一新生事务,国内还很陌生,接受起来有一个过程。
3.在金融调解方面
调解可以分为专门的调解和其他程序中的调解。专门的调解是由专门从事调解的机构作出的调解。其他程序中的调解是指在诉讼或仲裁过程中,由法院或仲裁庭进行的调解。对于金融消费者争议,我国缺乏专门机构的调解。而在诉讼或仲裁程序中并不缺乏。例如,中国国际经济贸易仲裁委员会50多年前就开始尝试和推行“仲裁中调解”(Arb-Med)。这种做法的含义是:当事人为解决争议,先启动仲裁程序,并在仲裁过程中由仲裁员适时进行调解,如果调解成功,则由仲裁员依据调解协议作出同样内容的裁决;如果调解不成,则恢复仲裁审理,由仲裁员作出裁决,其最大特点是:仲裁员和调解员由同一人担任。调解程序为仲裁程序所包容。但与香港国际仲裁中心的调解程序相比,中国国际经济贸易仲裁委员会的调解的不同之处在于:香港国际仲裁中心的调解与仲裁既相互独立,又相互衔接。当事人申请调解,需有“调解协议”。但是,中国国际经济贸易仲裁委员会的调解是内含于仲裁的,当事人申请调解需在仲裁过程中申请,它需要的不是“调解协议”而是“仲裁协议”。因此,《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则(2005版)》第40条则专门规定了“仲裁与调解相结合”的条款。
但是,北京仲裁委员会于2007年9月制定的《北京仲裁委员会调解规则》却类似于香港调解中心的规则。其特点是:调解与仲裁既相互独立,又相互衔接。调解规则首先强调调解独立于仲裁程序之外,是单行的调解规则,不适用于仲裁庭主持下的调解。调解程序与仲裁程序分离,调解员名册与仲裁员名册分开,调解员与仲裁员身份不重合。调解既可在仲裁前进行,也可与仲裁程序同时进行。如果双方想进行调解,但不希望由仲裁员调解,则可以先中止仲裁程序,启动一个调解程序。如果调解成功,当事人可撤回仲裁案件,如果调解不成功,则继续仲裁程序。尽管北京仲裁委员会的调解程序独立于仲裁程序之外,但依据当事人自愿原则,当事人可以使调解的成果以裁决书或者调解书的形式固定下来,以获得执行的效力。但与香港国际仲裁中心的调解程序相比,由于多方面的原因,北京仲裁委员会的调解的作用在金融消费者纠纷处理方面的功能远未发挥。
4.在金融仲裁方面
近年来,我国的仲裁机构比较重视金融仲裁,相关的制度建设取得了长足的进步。2003年,贸仲制定了《金融争议仲裁规则》。2005年、2008年,该规则进行了两次修订。上海、武汉、珠海、广州、天津、海口等地也成立了金融仲裁院或制定了金融仲裁规则。由此可见,在形式上,我国的金融仲裁与国外的相比并不落后,这也表明近几年来学术界对金融仲裁的大力呼吁已初见成效。
5.在金融消费纠纷的行政处理方面
我国也缺乏像加拿大金融消费者管理局那样的专门负责金融消费者投诉的行政主管机构。“一行三会”的金融监管一直在金融安全与金融效率的抉择中徘徊,消费者权益的保护不是其主要考量因素。我国目前的状况类似于在FCAC成立前的状况:“对金融消费者保护工作由数个机构承担”,“现存的对金融消费者的保护在减少金融机构与消费者之间的信息和实力不对称方面没有有效发挥作用。”同时,我国金融监管机构对金融消费纠纷的处理属于“信访”,严谨性不够。
四、首都应率先建立金融消费纠纷的多元化解决机制
(一)我国应建立金融消费纠纷的多元化解决机制
1.在金融机构内部处理机制方面,我国应建立健全金融机构的投诉处理机制。具体的做法是,《商业银行法》、《证券法》、《保险法》上应有金融机构建立内部投诉处理制度的要求;中国银监会、中国证监会和中国保监会应将金融机构内部投诉机制作为其日常监管的重要内容,并发布相关的监管指引,对金融机构内部纠纷处理程序要点做出规定;中国银行业协会、中国证券业协会和中国保险业协会的有关规定中应包括金融机构建立内部投诉处理制度的内容,通过行业自律,加强对金融消费者的保护。
2.在金融督察服务机制方面,为构建和谐的金融消费关系,我国应建立金融服务督察机构(FOS)。它在地位上是民间机构,接受“一行三会”的指导和监督;在组织形式上,可采用公司制,并依据《公司法》建立起治理结构,并以专业、中立、透明和公正为目标;金融机构需加入FOS计划,缴纳一定的费用(年费),FOS才处理消费者对该金融机构的投诉;此外,金融机构还需要根据FOS裁决的案件数量缴纳案件处理费;消费者首先应将纠纷由金融机构先行处理,只有对金融机构的处理不服时, FOS才会处理;FOS在处理纠纷的过程中注重调解,鼓励当事人尽量通过和解结案;如果实在调解不成功,才进入裁决程序;裁决是否生效,取决于消费者是否接受:如果消费者接受裁决,则金融机构必须接受;如果消费者不接受,可寻求其他救济途径;金融机构无权决定是否接受裁决。
3.在金融调解和仲裁方面,我国的各仲裁委(尤其是上海、北京和深圳的仲裁委)应该根据自己所在地的实际情况,制定自己的调解规则。同时,还应该加大对调解的宣传,进一步发挥金融调解在促进金融消费纠纷解决方面的功能和作用。此外,要继续发挥仲裁在金融消费争议解决中的独特作用。
4.在金融消费纠纷的行政处理方面,我国应成立一个专门的行政机构,统一负责各个金融领域的消费者保护工作。即设立我国的“金融消费者监管局”,其地位“三会”并列为宜,其职责主要是专门负责金融消费者行政保护工作:监督金融机构遵守与消费者保护有关的法律;提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序;进行金融消费者教育,帮助消费者提高对金融服务和产品的了解;受理金融消费者的投诉,对违法金融机构进行行政处罚。同时借鉴加拿大的作法,完善行政处理的程序,同时还原信访途径的“反映情况的言路”面目。
总之,我国应构筑一个立体的、多元的金融消费纠纷解决机制。第一途径是金融企业内部的纠纷处理机制,最后的途径才是法院的诉讼,中间是社会各方的纠纷处理机制,包括FOS、调解、仲裁等,行政处理机制则是对第一途径和中间途径的监督和辅助。
(二)首都在金融消费纠纷的多元化解决机制方面可以先行尝试的地方
首都在金融方面具有得天独厚的优势,完全可以在金融方面开全国风气之先,对全国的金融业起到引领作用。在金融消费纠纷的多元化解决机制的构建方面,首都亦可在以下几个方面先行尝试:
1.在金融机构内部处理机制方面,首都有关金融部门应提倡其管辖范围内的金融机构建立健全内部投诉处理机制,并将其公布于众;也可以通过树立标兵的方式,给其他金融机构一个可以模仿、学习的榜样;还可以通过建立指标体系的方法,给所有的所辖金融机构进行打分、排名,并定期(如三个月或半年)更新、公布,促使各金融机构建立好其内部投诉处理机制。
2.在金融督察服务机制方面,首都亦可先行试点,建立起公司制的金融服务督察机构(FOS)。鼓励首都所辖的金融机构自愿加入FOS计划,缴纳一定的费用(年费)。只有金融机构与FOS签订协议,加入FOS计划,FOS才处理消费者对该金融机构的投诉。FOS时时更新加入成员名单。当FOS处理消费者对该金融机构的投诉时,金融机构还需要根据FOS裁决的案件数量缴纳案件处理费。在FOS建立初期,为鼓励消费者投诉, FOS应对消费者完全免费。为维持FOS的前期运行,首都财政可以予以一定的拨款或借款支持。
3.在金融调解和仲裁方面,北京仲裁委应制定“金融调解规则”。不但如此,更应该加大对金融调解的宣传,使消费者多使用这一纠纷解决方式。此外,在仲裁方面,北京仲裁委应进一步降低仲裁费用。
4.在金融消费纠纷的行政处理方面,首都金融服务工作局应暂时承担起“金融消费者监管局”的职能,即在首都金融服务工作局下设立专门的部门,专门负责金融消费者行政保护工作,其主要职责是: (1)进行金融消费者教育,帮助消费者提高对金融服务和产品的了解; (2)帮助金融机构建立内部投诉处理机制,提升其实施消费者保护法律的政策和程序; (3)对首都FOS进行支持、指导和领导。 |
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注释:
范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年版,第165页。
See PartXVI and Schedule 17 of the FinancialServices andMarketsAct2000.
刘晓春:《美国证券调解机制及其价值评析》,载《金融法苑》总第79辑。
关于1993年《证券仲裁规则》的介绍,参见郑春玉编译:《美国证券仲裁规则介绍》,载《前沿》1996年第4期。
徐欢:《香港呼吁建立金融纠纷调解中心》,载《证券时报》2010年2月10日;香港媒体社评:《成立金融纠纷调解中心势在必行》, http: //news. zgjrw. com /News/2010210 /jrb/123208791400. Shtml.访问日期: 2010年3月15日。
范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年版,第168页。
李金泽:《银行业消费者保护法制与自律机制的国际经验与启示——兼论我国现行制度存在的问题与对策》,载《国际金融研究》2004年第10期。
邢会强:《处理金融消费纠纷的新思路》,载《现代法学》2009年第5期。
如台湾的证券与期货投资人调处。
王红松:《北京仲裁委员会调解规则起草说明》, http: //www. bjac. org. cn/mediation/2008sm. Html.访问日期: 2010年3月15日。
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