一、外部性 Vs．交易费用
传统上，财政学和财政法均认为财政存在的必要 性在于外部性理论以及在此基础上提出的传统公共物品理论。外部性指一个人的行为直接影响他人的 福祉，却没有承担相应的义务或获得回报，亦称外部 成本、外部效应、界外成本、界外效应或溢出效应。这 一概念最早由庇古( A． C． Pigou) 提出。外部性被认 为是市场失灵的一种表现，因此，庇古主义者的对策 是主要政府干预，如征收庇古税。1954 年，萨缪尔森( Paul A． Samuelson ) 提 出 了“纯 公 共 物 品”的 定 义———纯公共物品是指每个人消费这种产品不会导 致他人对该产品的消费的减少。［1］P387 － 389 即萨缪尔森 总结出了纯公共物品在消费 上的非竞争性特征。
1959 年，马斯格雷夫( R． A． Musgrave) 在此基础上 总结出纯公共物品的“非排他性”特征，［2］从而最终 完成了纯公共物品的当代定义。与此同时，“纯公共 物品”中的“纯”也被人们有意或无意地省去，成了 “公共物品”。公共物品理论———或者更确切地说， 是“纯公共物品理论”( 本文称之为传统公共物品理 论) ———由此形成。这一理论认为，产品按照是否具 有消费的排他性和竞争性，分为私人产品和公共产品。私人产品是指具有排他性和竞争性，能够依靠市场机制达到资源优化配置的产品。公共产品是指具 有非排他性和非竞争性，不能依靠市场机制实现有效 配置的产品。由于公共物品的非排他性和非竞争性， 人们存在搭便车问题，价格制度难以有效运作，自愿 合作难以达成，私人普遍不愿意投资于公共物品领 域，从而使市场不能有效提供公共物品，因此，公共物 品只能由政府来提供。与这一财政思想相对应，财政 法则被视为提供公共物品、满足公共需要的法律部 门。
但庇古主义者以政府干预来解决外部性的方法 却遭到了科斯主义者的挑战。科斯( Ronald H． Coa- se) 给出的方案是界定产权和市场交易。［3］P1 － 44 考特( Robert Cooter) 和尤伦( Thomas Ulen) 则视财产法和 侵权法均为解决外部性的法律。他们将财产法中有 害的私人外部性称为“妨害”，将有害的公共外部性 称为“公害”，并认为，对于妨害，由于受影响的交易 方人数很少，所以谈判成本很低，交易方很容易达成 协议，并且有效率地行事，因此，传统财产法的禁令救 济很有效。对于公害，由于受影响的交易方人数众 多，谈判成本很高，共同合作难以达成，因此，损害赔 偿更有效。而侵权法即是通过责任的运用，将那些由于高交易成本造成的外部性内部化。侵权法之所以必要，是因为财产法和合同法存在着漏隙，在这些地 方，高昂的交易成本关闭了讨价 还 价 之 门。［4］P156 － 158、301
我国目前的经济法理论大都是庇古主义者。这 一理论认为，经济法( 包括财税法，下同) 是弥补市场失灵的法律( 外部性是市场失灵的表现之一) ，而民商法则不是，政府干预是经济法的任务。但科斯以及 考特、尤伦等法律经济学家的分析则表明，民商法也 能克服市场失灵。循此思路，我国的经济法学者周林 彬、应飞虎和邓刚则分析了民商法和经济法在克服市 场 失 灵 ( 尤 其 是 外 部 性 ) 上 的 分 工 和 差 异。［5］P163 － 190［6］［7］与前述国外三位法律经济学大师的 分析方法相一致，这三位学者也是将交易费用的高低 视为选择应对之策的决定性因素。
“交易费用”或“交易成本”是科斯经济学的核心 概念。在科斯于 1937 年发表的《公司的性质》一文 中提出了“市场成本”、“组织额外交易的成本”的概 念，并指出由于使用市场有费用因此公司出现以代替 市场。［8］P386 － 405 在科斯与 1960 年发表的《社会成本问 题》一 文 中，则 正 式 使 用 了“交 易 费 用 ”的 概 念，［3］P1 － 44 但科斯对何谓“交易费用”却没有界定。张 五常则将科斯所称的“交易费用”称为“制度费用”， 即是“只有社会才能出现的费用”，或“涵盖鲁宾逊一 人世界中不存在的所有费用”。［9］P131 当然，张五常经 常将“交易费用”与“制度费用”不加区分，交替使用。 同时，“交易费用不需要用金钱来度量，需要的是在 不同的可以观察到的情况下，我们有本事排列交易费 用的高低。”［9］P130 － 131 本文沿用张五常对制度成本的 定义，但遵循经济分析的习惯，使用“交易费用”的概念。
财政及财政法的经济学根基不是外部性。因为 外部性有多种分类，并非所有的外部性都需要财政来 弥补或纠正。张五常曾对 1977 年诺贝尔奖获得者米 德( James Edward Meade) 教授的观点予以讽刺: 养蜂 人让蜜蜂到果园采蜜却没有付花中蜜浆的钱，这会使 果树的种植太少，对社会不利。另一方面，蜜蜂采蜜 时无意中会替果树传播花粉使果实的收成增加，但果 园主人也没有付钱给养蜂者，所以蜜蜂的饲养就不够 多，对社会也有损害。因为得益者可以不付代价的缘 故，市场失败了。以米德之见，政府既应该补贴果园 主人，又应该补贴养蜜 人。［10］P50 曼 昆 ( N． Gregory Mankiw) 则将外部性的解决办法分为私人解决办法 和公共政策解决办法，前者诸如道德规范、社会约束、慈善行为、企业合并及联营、签订合同等，后者诸如管 制、庇古税和补贴、可交易的污染许可证等。［11］P176 － 180 克服外部性所需的交易费用的高低才是决定是 否采用财政法的根本因素。如果通过社会规范、习俗、道德或私法的手段等能够协商解决外部性问题， 则经济法和财政法没有干预的必要。只有在上述手 段的交易费用高昂而不能有效使用时，经济法和财政 法才有出场的必要。当然，交易费用的高低也会随着 科技以及社会的发展而变化。比如，证券化交易的发 展使得排放权交易的成本大大降低之时，环境税就有 可能比不过排放权交易了。但如果排放权交易的相 关技术准备( 如主体资格审查制度、登记制度、排放 监测系统、金融支撑制度等) 不足，则排放权交易不 如环境税。
产品和服务的提供以及其在成员之间分配机制 反映 了一个社会中集体协议所达成 的 制 度 性 安 排。［12］P150 一个社会中某种物品的提供方式可以视为 一个小合约，财政法则是由一个个小合约组成的大合 约。财政和财政法的经济学根基不在于外部性，而在 于解决外部性的交易成本的高低。财政或财政法的 出场，其目的也是为了降低交易费用，而不是所谓的 教条式的提供具有“非排他性”和“非竞争性”的公共 物品。灯塔就是一个极好的例证。
二、灯塔 Vs． 收费公路
“灯塔”在经济学中是公共物品的象征。以灯塔 为例来说明外部性和公共物品问题始自约翰·穆勒
( John Stuart Mill) ，后被西奇维克( Henry Sidgwick) 、 庇古、萨缪尔森等人发扬光大，如今成了经济学和公 共财政学中的一个经典例证。这四位学者首次使用 灯塔例子的年份分别是 1848 年、1883 年、1933 年和1964 年，可见其中的继承关系。他们的论述虽略有 不同，但大体上均认为，由于灯塔向船主收费的困难， 没有人会出于个人利益的动机去建造灯塔，因此必须 由政府来提供灯塔。
但据科斯的考证，英国的灯塔制度却并非上述经 济学家想象的那样一开始就是由政府来提供的，恰恰 相反，灯塔服务刚开始是由私人来提供的。后来，由 于私人灯塔收费昂贵，英国政府为了降低收费，才将 灯塔收购为国有，这一工作于 1842 年完成。此后，除 了地方性的灯塔外，英国再也没有了私人建造的灯塔 了。［13］P357 － 376 灯塔收费并非经济学家想象的那样困难 得不可能: 私人建造者向国王申请专利权，国王允许 他们建造灯塔并向受益船只收取使用费。灯塔使用
费由所在港口的代理者( 通常是海关官员) 收取，船只每经过一只灯塔就要根据船只的大小缴纳使用费。 是政府强制船只为灯塔付费的，如通过不付费就不许 船只离港的方法。［14］P35 收购私人灯塔归国有的原因 在《下议院特别委员会 1834 年报告》( the Report of the Select Committee of the House of Commons of 1834) 中是这样写道:
本委员会吃惊地获悉，灯塔建造在英国各地属于 完全不同的系统。管理机构不同，灯塔费的费率和数 额不同，征收的原则也不同。……过去以至现在，灯 塔的建造在很大程度上是作为向国家贸易征税的手 段，为了少数几个人的利益，他们正享受着国家给他们的这种特权。
本委员会认为，在任何时候，不必要地向我国的 任何产业部门征税都是不合理的。向航运业征税尤 其不合理，因为这使它和其他国家的航运业进行不平 等竞争时处于很不利的地位。本委员会议为，航运业 应免掉向其公开征收的不必要的每种地方税和不公平税。
因此，本委员会强烈建议，在任何情况下，灯塔费 应该降到与管理现有的灯塔和浮动灯塔，或建造和管 理国家商业和航运所必需的新灯塔相适应的最低限度。
管理当局无视各独立机构持续不断地攫取大量 收入( 与上述的原则相反) ; 他们名义上是收取灯塔 费，支付管理灯塔的费用，实际上是为少数几个人谋 私利，以达到那些在建造灯塔 时不曾考虑到的目 的。……［13］P357 － 376
坚持将灯塔统一由领航公会管理的理由是降低 灯塔费，废除少数利益集团的特权，降低交易费用。 当然，由于现实情况的复杂性，灯塔费的真正降低是 收购完成后十多年以后的事情了。
上述历史表明，灯塔服务可以由私人提供，也可 以由政府提供; 政府提供灯塔服务时，既可以免费，也 可以收费; 灯塔既可以成为私人物品，也可以成为公 共物品。究竟采取何种形式提供，取决于交易费用的 高低。如果灯塔可以由私人廉价地提供，则应由私人 提供。如果私人提供灯塔服务的成本高昂，以至于影 响到了英国的航运业和对外贸易，则应由政府来提供。灯塔之所以被历史选择为公共物品，其经济逻辑 即在于此，而不在于外部性本身。
灯塔的历史不禁让人联想起国内的高速公路收费问题。高速公路与灯塔一样，可以是私人物品，也 可以成为公共物品。尽管国内的高速公路( 公司) 大 都是国有控股，但它可以上市，可以被私人收购，被定 位为营利性的企业。在性质上，收费的高速公路已成 为私人物品———不付费是不可以使用的，并且支付的 费用并不菲，尽管其定价受到了有关部门 ( 即发改 委) 的限制，而定价是否受限不是公共物品与私人物 品相区别的标准。使用一次高速公路和使用一次网 球场是一样的。
应该承认，高速公路的收费制度，并且是高额收 费制度促进了我国高速公路的大发展。正因为其超 额利润( 暴利) 的存在，才诱使了巨额资金进入高速 公路行业，使我国的高速公路总里程仅次于美国，成 为全球第二，极大地便利了我们的出行。我们可以把 收费高速公路视为一种合约( 记作合约 A) ，将不收 费的公路( 如辅路) 视为另一种合约( 记作合约 B) 。 例如，一个人从北京市西城区出发到首都机场 1 号航 站楼，他可以选择走机场高速( 合约 A) ，也可以选择 走辅路———京顺路( 合约 B) ，但大部分出行者在无 人强迫的情况下会选择合约 A 而不选择合约 B。显 然，市场机制揭示了合约 A 的交易费用低于合约 B。
但稍稍变换一下条件我们就会发现，并非在所有 的情况下，合约 A 的交易费用都低于合约 B。第一， 要看有没有合约 B 的存在。例如，出行者的出发地 不是西城区而是管庄，目的地不是首都机场 1 号航站 楼而是第 3 航站楼，它只能走机场第二高速 ( 合约 A) ，没有辅路( 合约 B) 供他选择。第二，要看合约 B 的便利程度( 交易费用) 。而路况、红绿灯的数量、对 速度的限制( 如京顺路限速 70 公里) 等等都是影响 合约 B 的便利程度的因素。如果合约 B 的便利程度 较高，即交易费用较低，人们会更多地选择合约 B 而 不是合约 A。第三，要看订约人( 出行者) 的价格敏 感性。如果出行者比较富有，价格敏感性低，则会选 择合约 B。反之，则会选择合约 A。遗憾的是，我们 看到: 第一，很多情况下，只有合约 A 的存在，而没有 合约 B 的存在。第二，即使有合约 B 的存在，其便利 程度较低，交易费用较高，有关公路管理部门还在不 断地降低而不是增加合约 B 的便利程度，提升其交 易费用。第三，近年来随着车价的不断降低，购车人越来越多，尽管人们的收入普遍提高了，但随着越来越多的工薪阶层进入了订约人的行列，订约人平均的 价格敏感性不是降低了，而是提高了。同时，随着社 会的发展，交往的增加，在高速公路上驾车出行，以前 是奢侈品，而现在却成了必需品。因此，合约 A 起初 的降低交易费用的优势在目前很多情况下不复存在 了。再加之超期收费、官员腐败、高速公路行业的暴 利侵蚀了其他行业的利润( 如中国物流成本全球第 一) 等丑恶和不良现象的存在，人们对收费高速公路 的怨气越来越大了。这非常类似于英国灯塔在 19 世 纪二三十年代的情况，它成了少数利益集团谋求利益的工具，使用费用之高昂已经阻碍了国内相关产业的 发展。如果我们将不收费的高速公路视为合约 C 的 话，则合约 C 的交易费用低于合约 A。
那么，如何促进合约 A 转化成合约 C 呢? 英国灯 塔的历史再一次为我们提供了经验借鉴: 收购归国家， 取消通行费，用发行国债的办法，支付收购价款，并提 前偿还建造公路的贷款，然后通过燃油税等税收偿还 国债，进而将高速公路由私人物品真正转化为公共物 品。这将是一次“有效率的违约”。当然，由于公路天 然地具有俱乐部产品的性质，在消费者人数众多时额 外消费的边际成本上升，如等待也是一种成本，即等时 成本。因此，为了调节流量可以收费，但仅限于此目的 而已，而不能再将高速公路成为牟利工具。
英国灯塔与我国收费高速公路的例子说明了财 政的职能是降低整个社会的交易费用。政府要为市 场主体提供一个自由、竞争、公平的制度环境，降低整 个社会的交易费用，而财政则为该等制度建设提供财 力保障。进而言之，其实，财政的三大职能———分配 收入、配置资源、保障稳定，［15］P3 以及整个财政法也都 是为了降低整个社会的交易费用。例如，财政法通过 公平收入分配，提供社会保障制度，以及宏观调控活 动，熨平经济周期，来保证社会的稳定和发展，提供一 个良好的经济和社会环境，而只有在良好的经济和社 会环境下，人们才敢于交易，交易才能如期进行。否 则，在一个收入分配不公，贫富分化严重，经济与社会 动荡的环境之中，人们用于保护产权的费用会增加， 预防性的储蓄会增加，概言之，交易费用会增加。
三、传统公共物品理论的困境
科斯对灯塔的批评引起了萨缪尔森的回应，他在《经济学》( 第 18 版) 中反驳道: “( 灯塔) 就算可以收费，也不能说明这种社会服务符合了效率的要求。灯塔服务只有在完全免费提供时才可能达到效用最大 化。”［16］P32科斯与萨缪尔森的争论，表面上是灯塔是否是一 个公共物品的问题，其实二位诺贝尔经济学奖获得者 所遵循的方法却是一致的，即灯塔作为私人物品和作 为公共物品，哪种交易成本更低。依萨缪尔森之见， 灯塔作为公共物品的交易费用较作为私人物品的交 易费用为低。而这正符合了灯塔的历史。萨缪尔森 进而指出: “灯塔今天已不再是公共品的争议焦点， 而主要的只是旅游者们的好奇之物。灯塔在很大程 度上已经被以卫星为基础的全球定位系统( GPS) 所 取 代，GPS 也是一个由政府免 费 提 供 的 公 共 品。”［16］P33 灯塔之所以被 GPS 所取代，也是因为 GPS 的收益较灯塔高，费用较灯塔低。不过，GPS 虽具有 “非竞争性”，即一个人使用无线电信号而不减少他 人的使用，却可以具有“排他性”: GPS 需要接受器， 接收器是可以排他的，且成本不会很高昂; 而且，从历 史上看，美国军方掌管着卫星，最初曾通过向私人持 有的接受器发送错误的定位信息而排除使用 者。［17］P61 可见，纯公共物品是一种理论的抽象。这种 理论的抽象在实践中的适用是很困难的。美国普林 斯顿大学经济学教授罗森( Harvey S． Rosen) 认为， “实际上，纯公共物品的例子并不太多”。［17］P54 英国埃 克塞特经济学教授迈尔斯( Gareth D． Myles) 认为， “实践中难以找到完全同时满足非排他性和非竞争 性两个条件的物品”。“从某种意义上说，纯公共用 品已经成为一个抽象概念，用以作为得出其他结论的 基准情形。”［18］P248 － 249
纯公共物品的例子并不太多。“产品固有的特 点，使它们或者趋于私人产品一端，或者趋于纯公共 产 品 一 端，但却有许多产品是两者的性质兼有 的”。［19］P65“实际上，在纯私人产品与纯公共产品之间 划一条清楚的界限是不可能的”。［12］P150 萨缪尔森只 是定义了所有产品中的两级，而忽略了大量介于两级 中间的产品。为弥补这一理论的不足，布坎南等将注 意力放到了公共物品定义的连续性处理上，提出和发 展了“俱乐部理论”。布坎南认为，公共物品是通过 俱乐部方式消费的，当新成员加入现有俱乐部时，一 方面会分摊生产成本，使边际生产成本减少; 另一方 面又会带来拥挤成本，使边际拥挤成本增加，当减少 的边际生产成本等于增加的边际拥挤成本时的成员 数量就是消费该产品的最优俱乐部规模。［20］P1 － 14 在 此基础上，后来的学者认为，当某种物品的最优规模为一人时，该产品为纯私人物品; 当某种物品的最优规模为无穷大时，该产品为纯公共物品; 介于中间的 为“非纯公共物品”，又分为俱乐部产品和公共资源。 “非纯公共物品”又被称为广义的“公共物品”。俱乐 部理论为征收拥挤税( 费) 提供了理论基础，但不能 解决“非纯公共物品”应该由谁来提供的问题，尤其 是对于其中的公共资源。公共资源不具有排他性，但 具有竞争性。一些重要的公共资源有: 清洁的空气和 水，拥挤的道路，鱼类、鲸鱼和其他野生动物。曼昆认 为，政府可以通过管制或税收减少公有资源的使用， 以避免出现“公用地的悲剧”［11］P194 但这仅揭示了政府干预的必要性，而没有揭示出公共物品如何提供的 问题，事实上，公有资源是自然提供的，而不是私人或 政府提供的。海曼( David N． Hyman) 则在俱乐部理 论的基础上提出，认为在纯私人产品、纯公共产品和 拥挤性公共产品之外，还有“可用价格进行排除的公 共产品”，［12］P152 如学校、医院、交通设施等。这一理 论更难应用。国内则有学者将公共物品的特征扩展 为非排他性、非竞争性和不拥挤，并将准公共物品分 为排他性公共物品( 如公用事业) 、拥挤的公共物品( 如高速公路) 、公有资源( 如江河湖海) 和免费物品 ( 如空气) 等。［21］P30 尽管这一新划分未必科学，但却是 对传统公共物品理论的一种修正。
“公共物品”并不等于“公供物品”。对公共物品 的提供存在着市场失灵，但这并不意味着我们只能通 过政府供应才能保证公共物品的最优供给。尽管私 人只有相当弱的动机去供给公共物品，但也确实存在 一些特殊种类的公共物品由私人供给的情况。例如， 私人集体供给公共物品( 如小区保安) 、俱乐部解决 办法( 收费) 、互补品的供给等。［22］P77 2009 年诺贝尔 经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆在《制度激励与 可持续发展》一书中，对公共物品的供给方式进行了 深入细致的分析，并认为在公共物品的制度供给中， 存在着市场安排与用户团体、集权与分权、多中心的 制度安排几种方式。［23］P2 迈尔斯也认为，“只由政府供 应公共物品的经济与只有私人供应公共物品的经济 应被视为两种极端情形，因为在实践中，正如慈善捐 赠所表明的那样，公共物品通常是以两种方法的组合 形式提供的”。［18］P263 但两种方式如何组合，则是这一 理论需要进一步解决的问题。
目前，学术界对纯公共物品由政府供给已达成共 识。但“也许是由于准公共物品实际内容的复杂多样，难以对其做全面的把握，在公共物品的研究文献 中，对于政府供给准公共物品的边界则鲜有较为系统的研究成果”。［24］这不可避免地使传统公共物品理论 在现实中的适用导致一系列问题，教育和医疗问题就是典型。教育对受教育者有利，对社会也有利，因此，教育具有正外部性。教育既具有竞争性，也具有排他 性。教育既可以由私人提供，也可以由政府提供。究 竟是该由私人提供还是该由政府提供呢? 传统公共 物品理论对此是无法回答的。因此，在实践中，有的 国家出现了教育高收费、对贫穷人口的排斥问题。在 我国，由于对民办教育的定位不准，则出现了民办教 育机构在境内无法上市，只能境外上市的现象( 如新 东方、学 而 思、学 大 教 育、东大正保等均在美国上 市) 。医疗也是如此，因此，“医改”在各国都极易引 起纷争和不满。
四、交易成本公共物品理论的提出
外部性理论作为财政法的经济学根基，其缺陷在 于没有看到社会规范、道德、习惯和其他法律规范在 解决外部性问题方面的作用，没能对不同的规范在解 决外部性问题方面的差异和分工做出分析。以外部 性理论为基础的传统公共物品理论的缺陷在于纯公 共物品在现实中存在太少，对介于中间地带的准公共 物品分析不足，以致于在现实中给人们以误导，将纯 公共产品与公共产品甚至准公共产品相等同，从而使 得这一理论无法对现实中客观存在的现象做出令人 信服的解释和理论指导。立法是公共物品吗? 可法 律中却允许意思自治，约定优于法定，还允许自律性 规范、社会规范、习惯、惯例等非正式法律渊源的存 在。执法和监管是公共物品吗? 可是各国大都允许 私人执法、自律监管。法院是公共物品吗? 可各国却 允许替代性纠纷解决机构( 如仲裁庭等) 的存在。警 察是公共物品吗? 可公司的保安、私人侦探等都在部 分履行警察的职能。基础研究是公共物品吗? 可诸 如苏格拉底、柏拉图、亚里士多德、老子、孔子、哥白 尼、伽利略、牛顿、爱因斯坦、马克思、恩格斯等对基础 研究做出了巨大贡献的思想家、哲学家、科学家都是 “体制外”的人。社会保障是公共物品吗? 可我们很 多人却在“养儿防老”或者通过购买商业保险来防范 未来的风险……对于这种私人与政府同时提供同类物品的现象，传统公共物品理论的“非排他性”和“非竞争性”这两一判断工具越来越显得苍白无力，无法 予以正确回答。廉租房既不具有“非排他性”，也不 具有“非竞争性”，但不少国家的政府都在提供，这是 因为政府提供廉租房的交易费用较低，除了无需缴纳 土地出让金外( 在我国) ，政府可以微利甚至亏损提 供，但商人却要索要超额利润。
传统公共物品理论自从其问世起，就开始遭到人 们的质疑和批评，有的批评还很猛烈。［25］P4 国内学者 总结了传统公共物品理论的尴尬原因在于: 非竞争性 的可变性、非排他性的可变性( 包括技术非排他性的 可变性、经济非排他性的可变性) 、错误地非竞争性 和非排他性理解为公共物品的充分条件等。［25］P8 － 10 国外有学者指出: “公共物品有时可以由私人部门来 提供，私人物品有时也可以由公共部门( 或政府) 来 提供，科技的发展已经使二者的区分越来越模糊并使 之过时了。”［26］在此情况下，如果不引入新的分析工 具，则传统公共物品理论就会更加面临尴尬局面。
笔者认为，这一新的分析工具就是交易成本理 论。公共物品的供给机制问题，是一个涉及到信息、 激励、成本与收益，经济、社会文化与政治等多因素的 权衡问题。用非排他性与非竞争性的一维的视角是 很难解决这一复杂问题的，交易成本理论的引入，使 我们多了另外一个维度的分析工具，使我们对问题认 识更加接近于真理。交易成本视角下的公共物品理 论( 简称交易成本公共物品理论) 主张: 在面对一件 物品的提供问题时，先不要给它贴上公共物品或私人 物品的标签，而是先比较分析一下: 在收益相等的前 提下，它由市场提供成本较低，还是由政府提供成本 较低? 我们应该选择成本较低的提供方式。在无法 进行比较，或者比较难以得出结论的情况下，应该先 允许两种提供方式同时存在，而不要随意去扼杀市场 提供的方式。
哈佛大学的奥利弗·哈特( Oliver Hart) 教授等 认为，假定政治家是大公无私的，且能订立一个完全 合约，则将公共服务无论是委托给政府雇员去完成还 是委托给私人部门去完成，其结果是相同的。然而， 这一假定在现实中难以满足。评估某项特定服务究 竟应由政府直接提供或外包给私人部门时，可由比较不同经营方式对“成本”与“品质”的影响着手。一般而言，私人部门比政府有更强的经济诱因从事节省成 本的投资，因为政府部门的受雇员工通常无法完全享 受节省成本的益处; 但另一方面，因为外包合同的不 完全，私人部门可能过度重视降低成本的努力，忽略 降低成本过程对无法用合同规范的品质所造成的不 利影响，导致其所提供的服务品质偏低。在成本降低 以至于影响无法用合同规范的品质非常严重、质量创 新不是非常重要、政府采购中的腐败比较严重的情况 下，由政府部门提供公共服务优于私人部门提供。相 反，则由私人部门提供较好。［27］P1127－ 1161 这即是以交易 费用的视角来分析政府服务的提供问题，而没有机械 地将某一类物品的提供固定给某一部门。这种方法 对我们具有启发意义。
交易成本公共物品理论将公共物品视为一个动态 而非静态的概念，反对贴标签，更反对借“私人不愿提 供公共物品”之名而行垄断之实，武断地不允许市场提 供。因为这样只会使该物品的制度成本增加。在西方 一些国家，鉴于政府垄断公共物品的供给所造成的服 务质量的低劣和人们对其的日益诟病，在公共行政改 革的潮流中，出现了在公共物品提供领域引入市场竞 争机制以提高质量、降低成本的放松规制趋势。
交易成本公共物品理论主张，交易费用是厘定政 府与市场边界的尺度，政府的职能是以更低的交易费 用提供公共物品; 针对某项特定的公共物品而言，如 果有可以选择的多项公共物品，则政府应该提供交易 费用更低的公共物品。国家在立法时，在具体的法律 制度设计中，应提供交易费用较低的法律制度。政府 提供有形的公共物品( 如公路、公园等) 与提供的无 形的公共物品( 如法律、教育等) 在本质上具有逻辑 一致性，即在具体举措上都是以更低的交易费用来提 供公共物品，如果不能做到这一点，则应由市场来提 供，或者与市场联合提供、竞争提供; 在目的上都是为 了降低整个社会的交易费用。在比较具体的交易费 用时，难免会受评价主体主观偏见的影响，难免会受 到当时主流社会观念的局限，难免会出现成本与收益 估价的困难。尽管如此，以交易费为根基的财政法总 比以“两非标准”( 非竞争性、非排他性) 为根基的财 政法更科学，更加理性。
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