备受关注的三部银行法——《中华人民共和国银行业监督管理法》（草案）、《中华人民共和国中国人民银行法》（修正案草案）、《中华人民共和国商业银行法》（修正案草案），在十届全国人大常委会第六次会议上获得表决通过，并已于2004年2月1日起施行。这无疑是我国金融立法进程中和银行业发展中的一件大事和喜事，它们勾画出未来我国金融调控和银行监管的基本法律构架，是完善我国金融法律体系的重要一步。

    之所以要将三部银行法同时安排审议和表决，主要目的有二：一是明确中国人民银行和中国银监会各自的职责、中国人民银行应当保留的监督检查权及其货币政策与金融监管的协调与配合；二是保证三部银行法在制定和修改中相互统一，增加法律制定后的可操作性和权威性。从整体上看，最终审议通过的三部银行法较好地解决了这些问题。

   《银行业监督管理法》可以看作是一部授权法，或组织法，但又不局限于此。我们仔细阅读这部法律的内容，探究其中的监管思想，可以看到，其中大量体现了先进和成熟的金融监管理念。比如，该法共计50条，包括实质性条款41条，程序性条款9条；在41条实质性条款中，就有27条体现了巴塞尔系列文件的精神和国外成熟的监管经验。修改后的《中国人民银行法》和《商业银行法》作出了一系列的制度性安排，最大限度地以法律的形式划分了中国人民银行和中国银监会的职责以及双方职责之间的协调和信息共享。既强化了中国人民银行的金融调控权，又为其顺利履行职责保留了必要的金融监管权。不过，中国人民银行职能调整后，其监管职能已经具有了对宏观调控职能的依附性，并不是一项完全独立的职能。

    从中央银行与金融监管机构的关系看，中国人民银行在执行货币政策和实际操作中，离不开金融中介机构的传导。中央银行与金融监管机构之间、货币政策与金融监管之间既有目标上的差异也有操作上的联系。前者主要关注的是金融机构的系统性风险，后者旨在控制金融机构的内部风险。为了确保我国三大金融监管机构在履行各自职责时真正实现监管的有效性，在中国人民银行与三大金融监管机构之间、在货币政策与金融监管之间，必须建立起综合协调机制。为此，《银行业监督管理法》和修改后的《中国人民银行法》都作了原则性的规定。如何将法律中的原则性规定，通过设计一套切实可行、指导性与可操作性相结合的法律制度或机制予以落实，具有重要的理论意义和实践意义。

 

 

    （一）我国金融中介机构发展的现状

    从1995年《商业银行法》、《保险法》，到1998年《证券法》和2001年《信托法》，我国以法律的形式确立了银行业与保险业、证券业、信托业，分业经营、分业管理的模式。与此相适应，我国的金融监管体制发生了重大变化，由中国人民银行一家机构统一监管，到经过中国人民银行监管职能的两次调整，实现中央银行的货币政策职能与监管职能的分离。分离后的金融监管权，按照金融中介机构行业的不同和业务性质的不同，分别由1992年成立的中国证监会、1998年成立的中国保监会和2003年成立的中国银监会行使。至此，我国初步健全了银行（信托）、证券和保险分业监管的体制。

    在我国建立金融分业监管体制的这一时期，正是经济全球化浪潮迅猛扩展的时期，也是美国等西方发达国家逐步放松金融业管制，金融机构从分业经营走向混业经营的时期，频繁的金融业务创新、金融市场一体化和金融管制自由化，使得各类金融中介机构之间界限模糊，业务多元化的金融集团和金融控股公司大量出现。为了统一监管标准，一些欧洲国家和亚洲的日本、韩国先后将不同的金融监管机构统一起来，建立了对银行、证券和保险业进行统一监管的金融监管机构。应当指出的是，选择实行分业监管还是统一监管，必须与本国金融发展阶段和金融体系结构相适应。由于各国金融发展阶段和金融体系的结构不同，因而并不存在一个普遍适合于各国金融业的最优结构。我国现阶段的金融分业监管体制，是与我国金融分业经营、金融中介机构的内控水平和金融监管的有效性程度等相适应的。

     从金融中介机构和金融发展的角度看，在现代经济中，金融中介已经发展成为一个十分复杂的体系。随着经济货币化、金融化程度不断加深和经济全球化的迅速推进，金融中介机构多元化趋势日益明显。不但商业银行、证券公司、保险公司等传统金融机构不断改进自己的组织方式和运作方式，而且许多新的金融机构以多种方式纷纷设立，如金融控股公司和金融集团、以某一新兴业务为主设立的各类专业公司等。尤其值得注意的是，随着竞争的加剧，一些大型企业集团采取一业为主的多业经营战略，更深度地向金融业渗透，从而使这类企业具有了某些金融机构的性质。

在这种纷乱的背景下，如何及时认清金融中介作为整体金融机构的发展趋势，准确把握各类金融机构之间共同的本质和规律，处理协调好各类金融机构发展与金融监管的关系，确保整个金融业发展的效率与安全，这些都是我们正在面临并亟待解决的现实问题。

   （二）我国金融中介机构发展的未来

    随着金融全球化浪潮的兴起，金融领域的竞争日趋国际化。金融管制的不对称使管制过严国家的金融机构在国际竞争中处于劣势地位。有鉴于此，大多数发达国家和发展中国家都相继放松了金融管制。商业银行、证券公司、保险公司之间的业务逐渐融合。在这样的全球背景下，在设计货币政策与金融监管的协调机制时，需要对我国金融中介机构的未来发展趋势进行整体性的把握。

1．金融监管的有效性是金融中介机构健康发展的制度保障

    巴塞尔银行监管委员会与非十国集团国家监管机构合作制定并于1997年9月发布了《有效银行监管核心原则》，为国际金融界评价银行监管的有效性提供了准绳。巴塞尔委员会还认识到，有效银行监管要求一系列前提条件，它们是：（1）稳健和可持续的宏观经济政策；（2）发达的公共政策基础设施；（3）有效的市场约束；（4）高效解决银行问题的程序；（5）提供适当性保护（或公共安全网）的机制。由于我国资本市场相对不发达、企业融资的主要渠道是依赖银行提供贷款，以间接融资方式为主，因此，我国金融中介机构的健康发展，更主要地表现为银行业的健康发展。不论是中央银行的宏观金融政策，还是金融监管机构制定的监管措施，从长远来看，其目的都是为了实现金融监管的有效性。为此长远目的，需要改进中央银行的金融调控，建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制，维护金融运行和金融市场的整体稳定，防范系统性风险；需要在银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门之间建立健全综合协调机制，提高金融监管水平。

    2．监管的目的是增强金融中介机构的竞争力

    适当的金融监管的法律框架是实现金融监管有效性的先决条件之一。但是，我们同时必须注意到，适当的金融监管不等于严格的金融监管。实际上，随着金融业发展阶段的不同，金融立法中所体现的监管理念也发生了变化。首先，监管是为了安全的目的；然后，再发展到监管是为了提高资源配置的效率；现在又发展到为了增强竞争力而监管。美国1999年《金融服务现代化法》正是在第三种观念基础上出台的。在这样的背景下，我国现阶段的金融立法和监管部门也应当树立起为增强本国金融中介机构的竞争力而实施监管的理念。我国货币政策的出台和金融监管措施的出台，都要考虑我国金融中介机构的竞争力和竞争环境。为此，需要出台增强监管信息透明度并接受社会监督的相关措施，在加强管制与放松管制的博弈中，将金融监管作为支持金融创新的有效手段，鼓励金融中介机构为增强竞争力而探索金融经营的有效方式。

3．重视混业经营趋势对金融中介机构未来发展的影响

    金融安全是金融效率的基础，金融安全的最终目的是为了实现金融效率。纯粹为了安全而安全，并因此牺牲金融效率的法律及其金融监管观念，最终会因为金融业的无效率而使金融安全成为“空中楼阁”，使不能持久的金融安全最终化为乌有。尽管我国目前依然实行分业经营，并建立了与之相适应的分业监管体制，但是，在分业经营体制下，可以通过鼓励金融创新，给予金融中介机构推出新业务和新工具的宽松环境，并在风险管理和内部控制制度不断完善的情况下，分步骤地逐步推行混业经营制度，以使我国的金融中介机构尽快平等地参与与境外金融机构和外资金融机构的业务竞争。我国此次对《商业银行法》的修改，已经注意到对商业银行的业务经营范围留有一定想象和未来发展的空间。因此，充分考虑我国金融中介机构未来发展的趋势，在金融调控部门和金融监管部门出台相关措施和实施具体行动时，注重措施和信息的协调与沟通，为金融创新和未来的金融混业留有发展的空间，应该是非常必要的。

 

    

    中央银行因其垄断了现钞发行权而具备了维护金融稳定的能力和实施金融监管的便利，同时中央银行的货币政策职能与银行监管职能之间又存在着一定的利益冲突，容易相互干扰。中国银监会的成立，在一定程度上有利于中央银行专注于制定和执行稳健而客观的货币政策，避免在调整利率和进行货币政策决策时，带有保护金融中介机构利益的倾向。但是，旧的矛盾解决了，又有新的矛盾开始出现。一方面，中央银行仍然承担着“最后贷款人”的角色，却不享有对商业银行经营进行监管的权力，使得中央银行货币政策的权威性就有可能大打折扣。另一方面，享有对金融中介机构经营进行监管权力的机构，在金融危机到来或一旦出现金融风险时，即使想对金融中介机构进行救助，自身也是爱莫能助。

（一）货币政策对金融监管有效性的依赖

    中央银行的金融调控，其实质是货币政策的制定和实施。而货币政策包括金融调控当局为实现特定目标调节和控制货币供应量及处理货币事务的方针、措施和手段等，其本身并不是严格意义上的法律，但其制定和实施必须在法律框架下运作，这个法律框架就是金融调控法。金融监管即金融监督和金融管理之简称。总的说来，金融监管通过限制金融业的过度竞争和不正当竞争，保护存款人、投资者和社会公众的利益，从而促进金融业公平、有效竞争，达到维护金融体系合法、稳健、高效运行的目标。比较而言，金融调控着眼于金融总量，金融监管着眼于金融机构运行，前者属于国家宏观管理措施之一，作用于宏观经济领域，表现为导向性和间接性；后者属于国家市场管理行为，实施于微观经济领域，表现为强制性和直接性。

    金融调控与金融监管之间有着紧密联系是确定无疑的。不仅如此，货币政策和金融监管曾经被喻为我国中央银行的“两个轮子”，也就是说，货币政策的有效实施对金融监管的有效性存在相当程度的依赖，后者是前者的必要条件和基本保障。货币政策对金融监管有效性的依赖主要表现在：一方面，有效的金融监管能确保金融统计数据和其他金融信息的真实、准确和及时，这是正确制定货币政策的前提；另一方面，适当的金融监管法律框架能确保金融机构的稳健运行和金融体系的稳定，这是建立货币政策有效传导机制的关键，也是有效实施货币政策的基础。为了加强中央银行制定和执行货币政策的独立性，增强其货币调控职能，在《中国人民银行法》的修改中，对于如何划分中国人民银行与中国银监会的金融监管权，或者说，应当为中国人民银行保留哪些金融监管权，曾经是三部银行法制定与修改中的难点之一。修改后的《中国人民银行法》为中国人民银行保留了必要的金融监管职能。这些权力可以分为以下三大类，它们是：（1）货币政策有效实施的货币监管权。包括对金融市场本、外币资金的监督管理权、存款准备金的管理权、支付与清算系统的维护与管理权。（2）保障货币政策传导机制有效性的监督检查权。根据现行法律的规定，中国人民银行的监督检查权，分为直接监督检查权和间接监督检查权。其中，对《中国人民银行法》第三十二条规定之外的事项，中国人民银行只享有建议中国银监会进行检查监督的权力，对这些事项是否进行监督检查的决定权和实施权依然归属于中国银监会；或者当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，中国人民银行认为需要亲自对银行业金融机构进行检查监督的，则必须报经国务院批准后，中国人民银行方有权行使。（3）防范与化解金融风险的信息监测权。包括负责金融业的统计、调查、分析和预测，有权根据履行职责的需要，要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料，负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。

（二）金融监管对中央银行危机救助的依赖

    金融监管对中央银行货币政策和最后贷款人职责的依赖主要表现在两方面，一方面，货币政策的一些手段或工具如存款准备金、公开市场业务在一定程度上可为金融监管所利用，同时货币政策目标的实现有利于促进金融监管工作的顺利开展。另一方面，当金融机构出现支付困难，有引发金融风险的可能，或一旦出现金融风险时，不享有货币政策职能的金融监管机构无能力提供财务方面的帮助或危机救助，只能依靠中央银行提供再贷款或担当最后贷款人的其它职责，或者由政府提供财政资金的帮助。

    由于中央银行货币政策与金融监管具有双向的依赖关系，因此，货币政策的手段和目标最终能够对金融监管产生积极的作用，应该是没有疑问的，货币政策当局与金融监管当局也能够主动寻求沟通与合作。但是，对于中央银行承担金融机构危机救助的责任以及如何承担救助的责任，我国现行法律并无明文规定。在实际工作中，中国人民银行已经视担当最后贷款人为其当然的一项责任。为更好地履行该职责，中国人民银行已历时多年，准备和论证在我国推行存款保险制度的可行性，并向国务院提交了具体方案。存款保险制度的建立，在金融监管、金融危机救助和处理少数银行倒闭事件中可以发挥重大作用。

    值得注意的是，上面提到和列举的现行法律的规定，仅仅涉及中国人民银行与中国银监会的关系。对中国人民银行在证券市场和保险市场监督管理方面应当享有哪些权力以及与这两家金融监管机构之间如何分工与协调，我国的法律还是空白。

通过以上分析，我们注意到，金融危机救助机制的建立，不仅需要金融监管部门及时报告责任的明确，需要中国人民银行最后贷款人职责的担当，还需要有存款保险制度对中央银行履行最后贷款人责任压力的缓冲与分担，甚至需要明确政府财政部门在金融危机救助中的角色。这些是建立货币政策与金融监管综合协调机制的重要内容之一，即法律框架下各方责任的明确分工与合作。

 

   

       建立货币政策与金融监管之间的综合协调机制，至少需要解决以下几个方面的问题：一是中央银行和监管机构相对独立的权力和责任划分要清晰，交叉部分要明确主次，不能出现政策实施和监管的“真空”。二是要建立中央银行与监管机构之间互相支持的机制。在中央银行货币政策实施过程中需要对金融机构行为直接检查监督时，监管部门要积极予以支持和配合；在监管部门认为中央银行需要对某个金融机构给予特殊支持时，中央银行要积极履行“最后贷款人”的职责。三是对金融业的经营信息要资源共享。金融机构的主要业务报表应向中央银行和监管机构双向报送。同时，中央银行和监管机构还要建立各自的统计、监测和分析体系。四是中央银行与监管机构应建立定期交流与磋商制度，及时交换对金融机构运营和金融市场走势的看法，保证各自的决策方向一致并取得对方的积极支持和配合。这些需要解决的问题，有些在修改后的《中国人民银行法》中已经有了相对明确的规定，有些在《银行业监督管理法》和修改后的《中国人民银行法》中仅有原则性的规定，但不具有可操作性，有些则是立法中的空白，亟需填补和完善。我们认为，应当尽快由国务院出台相关行政法规，明确货币政策与金融监管综合协调机制的法律框架。为了研究的方便，我们将该法律框架的内容归纳为两方面，一是明确协调主体和协调责任，二是构建综合协调机制的基本制度。

    构建协调机制，首先要明确协调事项。我们认为，根据协调事项的性质不同，可以将协调事项分为一般协调事项、特别协调事项和重大协调事项。一般协调事项是指定期磋商中应当例行通报与沟通的事项；特别协调事项是指针对某项或某类具体事项进行紧急磋商，需要寻求沟通与合作并达成共同行动意见的事项；重大协调事项是指定期磋商或紧急磋商中不能协调解决，需要在磋商之后报国务院审批或决定的事项，或磋商之后不能达成协调意见，需要由国务院最后决定的事项。除了框架性地明确协调事项外，构建协调机制就是要规定和明确参与协调的主体谋求协调与合作的方法和程序，这些方法和程序可以具体规定在三项基本制度中，它们是定期磋商与紧急磋商制度、信息监测与信息共享制度、金融危机救助制度。

    （一）参与协调的主体和协调责任的基本界定

    1．协调的含义

    协调，是指和谐一致、配合得当。这是协调的第一个涵义。此外，协调还有第二个涵义，即协调是指使配合得当。在这里，我们取其第二个涵义。具体到本文要探讨的“综合协调机制”中的“协调”来说，协调又有两层含义，其一是指政府金融主管部门之间，为了货币政策与金融监管政策有效实施的目的，相互沟通、协商与合作，以使货币政策与金融监管政策相互之间配合得当、各参与协调的主体之间配合得当；其二是指政府金融主管部门与政府其他宏观经济调控部门之间，为了金融政策（主要是货币政策）与财政政策、经济发展政策等国家宏观经济政策有效实施的目的，相互沟通、协商与合作，以使这些国家宏观经济政策之间配合得当、各参与宏观经济协调的主体之间配合得当。

   无论是第一层含义的协调，还是第二层含义的协调，都需要国务院从制定行政法规以规范协调机制和协调行为，到采用审批、督促、检查和处罚等多种形式，主动地参与和处理协调中出现的问题。

此外，在区域经济协调发展的过程中，协调还可以有另一层含义，即政府金融主管部门的各派出机构相互之间，这些派出机构与地方财政部门、改革与发展部门等地方经济管理部门之间，为了金融政策在本地区有效实施，或者为了金融政策与地区财政政策、地区经济发展政策等在本地区的有效实施，相互沟通、协商与合作，以使这些政策在本地区的实施中配合得当，以使在本区域内的这些派出机构相互之间、以及他们与地方政府的这些部门之间配合得当。

    2．参与协调的主体

     第一层含义中的协调主体有：（1）中国人民银行。因我们研究的范围限定于货币政策与金融监管的综合协调，故中国人民银行是货币政策与金融监管双边或多边协调、危机救助多边协调中的重要主体。（2）中国银监会、中国证监会、中国保监会。作为金融监管的专门机构，他们是货币政策与金融监管双边或多边协调的重要主体，是危机救助多边协调中的协助主体。此外，中国人民银行和三家金融监管专门机构，共同以政府金融主管部门的身份，在金融调控政策与政府其它经济调控政策进行协调与配合的过程中，又是第二层含义中的主要协调主体。

    第二层含义中的协调主体，除政府金融主管部门外，还有：（1）财政部。政府财政政策的制定与实施部门。当发生金融危机或金融风险时，财政部可以是或应当是重要的参与主体。此外，货币政策与财政政策的配合与协调是一国宏观调控的主要内容，财政部是主要参与者之一。（2）其它宏观经济管理部门。政府其它宏观经济政策的制定与实施部门，主要有国家发展与改革委员会和商务部。他们是宏观金融政策与国家发展政策、国家经济与贸易政策等宏观经济政策之间配合与协调的重要参与主体。

3．协调责任的基本界定

    协调责任的基本界定，是指法律规定中对责任人和责任事项的界定只能是框架性和原则性的，以适应金融业发展和协调事项的变化。

     协调责任主体，按照职责范围和协调事项的性质，可以分主责任人与主协调人。具体指，对于分业管理和货币管理（包括维护金融稳定）职责范围内的协调事项，职责分工明确且不易交叉的，按协调事项的职责范围归属，确定主责任人，主责任人为协调责任主体。对于职责分工有交叉的协调事项，按协调事项的性质，确定主协调人，主协调人为协调责任主体：协调事项与金融稳定和防范与化解系统性风险有关的，主协调人为中国人民银行；协调事项与金融监管有关的，主协调人为各有关专业监管机构。涉及政府金融主管部门与政府财政部门等政府宏观调控部门之间的协调事项，其主责任人与主协调人的确定方法，亦同。之所以作这样的原则性规定，是因为协调事项的明确是相对的，而且大量需要协调的事项是在履行职责过程中随客观情况的变化而出现的，担当职责的主体最有资格适时作出在哪些方面需要其它部门予以协调与配合的独立判断。相对原则一些的协调责任主体的规定，有利于适应金融业发展和协调事项的变化适时确定与调整主协调人。

    对于一般和特殊协调事项，参与协调的各主体应当自觉、主动予以配合；对于重大协调事项或协调中难以达成协调意见的事项，参与协调的主责任人或主协调人应当以文字形式报国务院审批或决定。需要特别指出的是，由于第一层含义中和第二层含义中的协调主体均为国务院的相关组成部门，因此，国务院对依法确定的协调事项和协调责任，通过主动性监督和经常性检查的方式，给以高度重视，意义重大，是保证协调机制在各协调主体之间有效运行的重要手段。

（二）综合协调机制之一：定期磋商与紧急磋商制度

    在我国现行的金融管理体制下，我国实行货币政策职能与金融监管职能分离、银行业（包括信托业）、保险业、证券业监管职能之间相互分离的金融监管模式。这样的监管模式，使得在中国人民银行、中国银监会、中国保监会和中国证监会，这些地位平级、相互没有隶属关系的金融管理机构之间，需要以法定的方式和程序，建立一种相互沟通与交流信息、就法定事项予以通报和沟通的定期磋商制度，或定期磋商之外就特定事项寻求协调行动或共同行动的紧急磋商制度。此外，在货币政策与财政政策的协调中，在出现金融危机或出现金融系统性风险的危机救助中，除了这些政府金融管理机构之外，还需要有政府财政部门的参与，同样，政府财政部门与政府金融管理部门之间也是地位平级、相互没有行政隶属性的外部关系。定期磋商与紧急磋商制度可以分为两种类型：

    1．银行、证券、保险监管机构之间的定期磋商和紧急磋商制度。其目的是沟通监管信息，协调监管行动，提高金融监管水平。在这类磋商制度中，中国人民银行都应当参与，作为其了解金融监管信息的重要渠道，参与的方式可以是发表货币政策实施对金融措施实施可能带来影响的看法，也可以仅仅列席，了解金融监管信息和动态。为了应对国际金融业的竞争，世界许多国家纷纷拆除金融业的“藩篱”——分业经营，采用金融控股公司的形式或全能银行形式参与竞争。面对这种严峻的形势，我国金融监管机构之间必须加强监管信息的沟通和监管合作，借鉴国际先进的监管措施，改变单一追求安全的监管模式，注重安全与效率的兼顾。监管机关既要避免产生监管“盲区”使金融企业游离于监管之外，又要避免重复监管和多头监管，加大监管成本，影响金融中介机构竞争效率的提高。在中国银监会成立前，我国已经建立了中央银行与两家金融监管机构的定期联席会议；中国银监会成立后，三家金融监管机构也已于2003年9月18日召开了第一次监管联席会议，讨论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，建立了定期和不定期联席会议制度。但这些制度都还不完善，还需要通过立法，具体明确相关的协调事项和协调责任。

    2．中央银行、财政部门以及银行、证券、保险监管机构之间定期磋商和紧急磋商制度。其目的是沟通货币政策与财政政策、货币政策与金融监管之间的信息，协调宏观调控之间、宏观调控与金融监管之间的关系，确保不同政策措施实施的有效性和良性互动，实现金融业的长效发展和金融体系的安全与效率运行。这实际也是我国金融安全网法律制度建设中的重要步骤。在这一协调机制的建立过程中，我们可以借鉴《英国金融服务与市场法》中设计的英国金融管理局成立后，英国财政部、英格兰银行和金融管理局三方设立协调机构的有关做法，即英国的财政部、英格兰银行和金融管理局建立三方协调机构——常务委员会，每月开会讨论与金融稳定有关的重大问题，任何一方都应作为牵头机构，对发生在其职责范围内的事项与其他方协调解决方案。英国法律要求当某一机构的政策变化涉及到另一机构的职能时，应事先向对方通报，并征求意见，以保持英格兰银行和监管机构所出台的政策的协调一致。此外，为了加强日常决策与信息的沟通与联系，英格兰银行和金融管理局还通过互相派员在对方兼任高级管理人员的途径来实现，如英格兰银行负责金融稳定的副行长兼任金融管理局理事会的理事，金融管理局主席兼任英格兰银行理事会的理事。这两个机构还有相互借调工作人员的人事安排。德国的《银行法》中也有类似这样的人事安排：金融监管局的主席或副主席应当参加德意志银行理事会与监管局职责有关的会议。

    我国是否可以考虑设立一个常设机构——金融协调委员会，成员由中央银行、财政部门以及银行、证券、保险监管部门选派，金融协调委员会主席由这五家机构轮流担任或由具有主导作用的中国人民银行行长担任。法律要规定召开定期磋商和紧急磋商会议的召集人、会议议程提出的时间、形成决议的程序、决议的执行、协调与监督机构等。

（二）综合协调机制之二：信息监测与信息共享制度

    为适应金融分业经营的现时特点和混业经营的发展趋势，需要建立货币当局和监管当局的信息共享机制。具体来说，应当建立全国统一的金融信息中心，一方面能够提高货币政策决策的科学性，增强金融监管的针对性；另一方面，可以避免银行业、证券业、保险业分业统计可能产生的问题，全面、及时、综合地监测我国金融中介机构的整体信息资料，科学预测和防范金融系统性风险。

在现行金融体制下，如何实现金融监管信息的共享机制、如何协调和沟通不同监管机构和中国人民银行在履行各自职责中监测到的金融信息，是三部银行法出台后，国务院需要尽快通过制定相关的行政法规提出具体管理和实施办法予以明确和细化的。而建立和完善货币信息、财政信息、监管信息的交流与共享，保证各自收集到的信息数据的及时、准确和全面，不仅是实现货币政策与财政政策有效配合、金融监管支持与贯彻货币政策与财政政策的制度基础，也是实现我国金融安全、维护金融稳定的制度基础。

    在设计或构建信息监测与信息共享制度时，实际上要研究和解决两个层次的问题，第一个层次的问题是监测金融信息的权力与责任；第二个层次的问题是金融信息应当在多大范围内共享，如何实现共享。

1．金融信息监测权的设计

    考虑到中国人民银行制定货币政策需要以准确、及时和全面的金融信息为基础，金融监管机构实施有效监管更是需要对被监管机构经营信息的持续监测，因此，设计金融信息监测权的分配时，比较切合实际的安排是在两个层次上分配信息监测权，即基于职责分工的信息监测权和基于特别授权的信息统计、整理和预测权，前者可以称为一般信息监测权，后者可以称为综合信息监测权。

（1）一般信息监测权

    一般信息监测权是指中央银行、财政部门以及银行、证券、保险监管部门，在履行职责中享有与其履行职责有关的经济、金融信息的收集、统计、分析和预测权。立法需要具体规定监测经济、金融信息的范围、信息的种类，对采集信息的及时性、真实性和全面性的要求、对错误信息的纠正与处理以及违反强制性规定的不利后果等。

（2）综合信息监测权

    综合信息监测权，是指在由不同部门分别行使一般信息监测权的基础上，还需要有一家机构从整体性和全局性的角度对金融信息进行监测。从综合情况看，相比较而言，中国人民银行更适合担当起这份责任，综合信息监测权应当授予中国人民银行。具体理由有：中国人民银行负责监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场，有利于其监测和控制来自于金融市场的金融风险因素；中国人民银行维护支付、清算体系的正常运行有利于其监测金融机构的流动性水平，及时预警、控制流动性风险。而从另一角度来看，银行业、证券业、保险业三家专业监管机构虽然都对各自监督管理的金融机构的合法稳健运行负有法定职责，但由于其监管范围的局限性以及缺乏相应的资源，每一家都难以从整体角度担当促进整个金融业的稳健运行和金融市场的高效、有序运转的职责。因此，通过掌握金融中介机构的整体性信息，监测金融市场运行促其协调发展的责任，理所当然地要由中央银行来担当。

中国人民银行综合信息监测权的有效行使，中国人民银行进一步完善金融信息统计报告体系非常重要。为适应金融管理体制改革和世界贸易组织及国际货币基金组织关于数据公布通用系统（GDDS）的要求，依法强化金融统计管理，提高金融统计质量，中国人民银行对原《金融统计管理规定》进行修订，并于2002年12月15日起实施。修订后的《金融统计管理规定》明确了中国人民银行总行向社会公布金融统计资料的时间、频度、内容和渠道。除了提高对公众开放信息的质量外，中国人民银行还需要获取其它非公开信息，这一方面需要赋予中国人民银行直接收集不同信息的权力，另一方面需要赋予其要求其它金融监管部门和财政部门承担法定义务的权力，即配合调查权和信息获取权。为此，法律应当规定这些部门在规定时间内、按规定的程序将从不同渠道收集到的信息及时、准确、全面地汇总到中国人民银行，并对相关问题作出具体、可操作和责任与程序明确的规定。法律保障中央银行拥有全面、准确、及时的金融信息监测权，不仅是其对经济、金融形势进行全面分析和监控，及时发现影响金融系统安全的风险，并采取及时应对措施的手段和基础，而且是其它不同的管理部门行使金融信息共享权的信息基础，也是建立全国金融信息数据库或国家金融信息中心的必要信息准备。

2．金融信息共享权的设计

金融信息共享权的实质是金融信息应当在多大范围内实现共享，如何实现共享。

（1）金融信息共享的范围限制与保密

    这里涉及的金融信息，是一个广义的概念，除了统计数据和财务报表中的常规信息外，还包括相关部门决策中的时实信息、情况通报、检查与调查报告、评估报告、专题研究报告、金融监管部门与金融中介机构的日常往来文件等。这些信息中，有些涉及金融中介机构的商业秘密，属于客户保密法的调整范围，有些涉及国家秘密或政府秘密，属于国家保密法的调整范围。因此，在金融信息共享制度的构建中，不仅需要明确相关部门决策中时实信息的及时沟通与报告制度，而且需要研究金融信息的分类标准和金融信息的保密措施。稳妥的方法是按信息类别建立两个或者两个以上的数据库，分别供不同级别管理人群查阅。必要的保密措施包括技术上的保密和对数据库工作人员与查阅人员的保密要求。

（2）金融信息共享的实现

    金融信息共享的实现机制是一项系统工程，金融信息共享的实现包括前述一般信息监测权、综合信息监测权、相关部门决策中时实信息的及时获取权以及全国金融信息数据库或国家金融信息中心金融信息的查阅权等综合权利。因此，尽快制定全国金融信息数据库或国家金融信息中心的建设规划，从人员、技术、资金的投入保障到数据库信息的收集与分类、监测与评估、维护与更新、提供与利用等一系列活动的具体规划，再到对整个规划实施进行监督与管理的机构设置。所有这些，都需要有缜密的制度设计。

    在我国建立金融监管信息共享机制的过程中，发达国家的金融监管信息共享系统可以对我国有一定的启示。美国各监管机构之间既严格分工又紧密合作，这种分工协作的特点同样体现在金融监管信息系统的建设上。美国目前正在使用的监管信息系统主要有两个：全国检查数据库系统和银行机构全国桌面系统。全国检查数据库系统属于美联储国家信息中心的一部分，该系统专门服务于监管职能，因此只有美联储的监管人员能够进入和使用。货币监理署和将近30家左右的州银行监管厅通过与全国检查数据库系统部分联网，随时可以从系统中调出监管对象的有关信息。银行机构全国桌面系统，服务于监管人员对不同机构的同种业务类别和风险特征进行比较分析。同时，该系统通过增设一些新的功能能够保证监管部门之间及时互通信息，增进监管部门之间的信息交流与合作。银行机构全国桌面系统从技术上解决了随时编辑、存储和查询监管资料的难题。它最大的特点是通过功能设置，使各监管部门实现信息共享。

   （三）综合协调机制之三：金融危机救助制度

    中央银行作为最后贷款人，其职责可以归纳为三项：一是对有关金融机构资本充足率和流动性监控的职责；二是从国家金融安全高度对金融业的整体风险和交叉风险进行监测和评估的职责；三是救助有问题金融机构和防范系统性金融风险的职责。第一、二项职责因其与金融监管关系密切，属于金融危机或金融风险的事前防范范畴，第三项职责则与金融稳定关系密切，属于金融危机或金融风险的事后救助或事后补救范畴。在此，我们仅对中央银行作为最后贷款人的第三项职责予以阐述。探讨的问题主要涉及中央银行最后贷款人机制启动的前提、方针、援助与偿还安排和配套制度的建立等。

1．中央银行参与危机救助的条件和程序

   （1）救助的可行性分析。应该区分陷入危机的金融中介机构是缺乏流动性的，还是无偿还能力的。技术、信息以及来自外部的偶然事件都可能导致金融中介机构出现缺乏流动性的危机，在这种情况下，可以通过来自中央银行的短期借款或者援助解决危机。否则，中央银行有权自主决定是否进一步提供最后贷款人的其它救助职能。

   （2）以市场化的救助手段为主。立法应当明确，尽可能通过市场机制解决危机。即金融危机的救助应该首先采用市场化的方式或利用存款保险制度来解决，只能在其它救助方式无能力解决或无能力完全解决的前提条件下中央银行才能以最后贷款人身份参与救助，否则，极易产生道德风险。

   （3）救助限额和清偿安排。中央银行决定以最后贷款人身份参与救助的情形下，必须同时明确援助的限额，即中央银行援助的比例、社会动员的资金的比例、被救助机构自身或股东应该承担的损失比例。此外，还应该明确援助资金的偿还期限、利率标准、以及如果陷入危机的金融机构通过援助在规定的时间内仍然不能克服危机，就应该采取强制性的措施进行清算等等。

   （4）专业监管机构的持续监管责任。中央银行参与危机救助需要有及时、准确和全面的金融监管信息为基础，立法中明确专业监管机构对陷入危机的金融中介机构承担持续监管责任是非常必要的。《银行业监督管理法》第二十八条第二款规定“银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。”该法第二十九条规定“国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。”这些规定对中国银监会在突发事件和危机处置中的角色作了原则性的规定，还需要制定更具体、可操作的实施细则，以进一步明确中国银监会在危机救助中的持续监管责任。此外，《保险法》和《证券法》中，对中国保监会和中国证监会的类似职责没有作出规定，需要尽快通过立法填补这方面的空白，明确这两家机构在金融危机和突发事件中的职责。尽管专业金融监管机构没有财力救助陷入危机的机构，但是专业金融监管机构却是有能力也应当承担持续监管责任的。相关立法要对特定情况下的监管手段和实施步骤、信息报告程序和途径、法律责任等作出落到实处、具有可操作性的规定。

    2．尽快推出市场化运作的存款保险制度

    实际上，中央银行为了执行稳定货币政策的基本职能，不可能完全独立地承担起资助任何大规模的金融危机救援行动。相反，中央银行只是银行系统的信息收集者和协调人，鼓励并召集单个银行结成团体，利用其管理的存款准备金为陷于困境的银行提供支持和援助。如英格兰银行就一直扮演着金融救援体系中协调人和中央运作人的角色，而不是单独靠自己提供救援。但是，金融危机的不断出现，以及金融市场竞争的加剧，各银行联合起来援助和支持同伴的愿望和能力有所降低。事实上，在二十世纪30年代为银行提供救援所需要的大规模资金只能来自纳税人——政府财政资金。由于财政资金多来源于税收收入，用纳税人的钱偿付因银行亏损造成的存款人损失有失公平，更无效率。在这样的背景下，一些发达国家和少数发展中国家先后建立了存款保险制度。应该说，存款保险制度的积极作用是明显的，在防止银行倒闭、保护存款者利益、提高金融体系的信誉和稳定性等方面发挥了重要作用。

   从世界各国存款保险机构职能的演变过程来看，其复合职能正在逐步取代单一职能。所谓复合职能，是指存款保险机构除保护存款人利益外，还要对参加保险的金融机构进行监督、检查，对经营失败或有问题的投保机构给予存款赔付或收购资产、提供资金援助。其基本职能具体包括：（1）保险救助职能。这是存款保险机构最为重要的职能。当银行出现经营风险时，存款保险机构动用保险基金对出现清偿力危机的银行进行救助。救援失败时，存款保险机构通过保险基金补偿存款人损失，重振公众对银行体系的信心。（2）接管破产银行。存款保险机构接管破产银行的资金，通过市场化手段进行重组。（3）监管职能。为使存款保险机构的监管职能与专业监管机构的监管职能互不冲突，法律一般对其监管职能有明确规定。

     值得说明的是，在对倒闭或破产的银行进行风险管理时，存款保险制度与中央银行的救助并不冲突。存款保险制度是银行业自我救助与中央银行最后救助之间的缓冲，可以有效缓解中央银行的救助压力，是启动中央银行最后贷款人职能的有益补充和必要配套措施。

3．政府财政部门参与危机救助的条件和程序

     政府在社会稳定和经济稳定中担当着重要的角色。一旦出现金融危机或金融系统性风险，或某一规模重要的金融机构面临倒闭时，中央政府不可能对此袖手旁观或无动于衷，政府参与金融危机救助的责任应当是肯定的。但是，政府参与的程度、参与的方式及其法律责任等却是需要通过立法予以明确的。

     在金融危机救助制度的建立中，明确政府应当担负的领导、协调和监督责任非常重要，而且政府主要是负领导、协调和监督责任，而不应过多地承担提供财政帮助的责任。只有当政府不提供财政帮助不足以增强公众信心或不足以成功救助危机机构时，政府才需要按规定程序要求政府财政部门制订政府救助的可行性分析报告，包括政府救助比例、救助方法、救助期限、救助的效果和救助金额的归还等具体实施方案。前面我们已经注意到，政府财政资金有限且用途固定，以纳税人的钱弥补金融机构的支付缺口有失公平与效率。这也是多数实行存款保险制度的国家推行该制度的主要原因。由此也可以看出，在有存款保险制度的情况下，只有当存款保险公司救助危机机构出现困难时，政府财政才需要参与救助，而且政府不必直接救助危机机构，而是对存款保险公司提供一定的财政帮助，这样实际上还是市场化的救助手段。

 

     货币政策与金融监管综合协调机制的建立，需要国务院的高度重视和中国人民银行及三大金融监管机构主动性的协调与配合。这是因为，金融分业监管体制的建立，既增加了建立货币政策与金融监管综合协调机制的必要性和重要性，也增加了建立这种综合协调机制的成本和难度。要在国务院领导下的这些行政级别相同、相互没有隶属关系的金融管理部门之间，以及这些部门与财政部门之间，建立起分工和责任相对明确、协调事项和协调方式相对清晰，协调机构权威性和效率性并重的合理机制，需要在制度的构建过程中精心设计和充分论证。包括对我国金融中介机构现状与未来的整体性把握，对协调目标和协调事项的准确定位，对参与协调的主体和协调责任的基本界定，对基本协调制度的充分论证与具体化。对这个领域的深入研究，需要考察与借鉴国外的有益经验，更需要持续跟踪国内外金融业的发展与变化，还要有经济学与法学的深厚理论基础和理论与实践相结合的研究方法。经济学界和法学界应当共同关注这一研究领域的发展动态并为推进这一领域的研究继续努力。