一、问题的提出

 

     早在上个世纪八九十年代，就有人建议中国人民银行脱离政府序列而直接隶属人大。陆百甫（1991）对此撰文指出，近期中国金融改革原封不移植美、德的中央银行模式，中央银行脱离政府序列而直接隶属人大不现实。因为美、德模式需要具备较为完备的银行体系与比较成熟的立法体系才能凑效，中国政府承担组织国家经济的重大责任，中央银行又是政府宏观调控的关键部门之一，不宜完全脱离行政序列。

     谢平（1994）总结了我国的中央银行独立性具有的特点：其一，中央银行行长直接对政府总理负责，由于总理作为一国政府首脑一般不可能过细地过问中央银行的日常工作，故中央银行具有较大自主权。其二，尽管中央银行在重大决策上没有完全独立性，但由于中央银行在货币政策决策上拥有很大的技术垄断性，即中央银行上报的决策方案往往是唯一的可选方案，或者选择余地很小，使得在技术方面难以否定。决策结果往往符合央行的意图。这可视为技术独立性，在一定程度上弥补了决策独立性。

    1995年《中国人民银法》制定后，对于中国人民银行受国务院领导这一制度设计，中国人民银行原副行长、银行法起草顾问小组组长尚明（1995）解释说，人民银行受国务院领导与人民银行的独立性并不矛盾，就我国目前的实际情况看，试图建立一个像美联储那样超脱于政府的货币政策制定机构，是不符合我国的实际情况的，也是不现实的。但学者们还是不断对中国人民银行的独立性不足提出意见。如魏加宁（1996）、王家福、陈晓、刘静（1996）、吴昊（2002）、周仲飞（2005）。还有的学者并不将中央银行的独立性看得那么重要。如刘锡良、肖龄（2003）认为，追求绝对的独立性不应成为中央银行的目标。孙凯、秦宛顺（2005）认为，问题是如何加强央行的独立性，而不是建立独立的央行。

    还有的学者开辟了央行独立性研究的另一条途径，即央行应独立于市场、市场应独立于行政当局。如李扬（2007）、商建初、苏国强、范方志（2006）。

    上述丰富多彩的研究成果给我们以深刻的启迪。本文拟在以上研究成果的基础上，将中央银行独立性的研究进一步推进。本文认为，中国人民银行目前不具备完全的独立性，是一种比较现实的选择。实践中，我国正在加强中央银行的独立性，随着我国经济体制改革的深入推进，具备完全独立性的央行是我们应当追求的目标。当我国财政越来越强大时，当相关的经济改革完成时，当央行不具有完全独立性的弊端越来越多以至于超过了其好处时，央行脱离国务院而隶属于人大的时机就到来了。加强中央银行的独立性需要一系列基础准备工作。由于影响我国中央银行独立性的根本原因是经济原因，即包括国企状况、财政状况和金融状况在内的经济状况。这其中，财政状况尤为重要。因此，为了建立我国平衡、稳固、强大的财政，我们需要通过健全财政法框架来规范财政行为。而健全我国的财政法框架，实质上就是为加强中央银行的独立性做准备。

    为此，本文的结构如下：首先，探讨一下我国中央银行不具有完全独立性的原因，尤其是其经济根源；其次，分析我国中央银行不具备完全独立性的弊端；再次，探讨央行独立的基础准备，尤其是健全我国财政法框架的法律准备。

 

二、我国中央银行不具有完全独立性的原因探讨

 

    我国中央银行之所以在国务院的领导之下开展工作，是有着深刻的历史、思想、政治、体制、经济根源的。

     从历史上看，从中国人民银行成立的那一天起，它就作为政府的一个组成部分而存在。1969年，甚至出现了中国人民银行与财政部合署办公、财政部副部长陈希愈兼任中国人民银行行长的情况。无论是1986年《银行管理暂行条例》起草，还是1995年《中国人民银行法》的制定，都不过是对既存模式的肯定罢了。

     从思想理念上看，马克思列宁主义所主张的“议行合一”模式，与西方的“三权分立”模式有着截然的不同。“议行合一”更多地强调分工与配合，“三权分立”则更强调分立与制衡。在“议行合一”模式下，权力机构下设政府和法院，中央银行是政府的组成部分，中央银行在政府之下和在议会之下并无根本的不同，典型的叙述是“中国人民银行隶属于国务院，或隶属于全国人民代表大会，这两者没有实质性的区别。因为国务院和全国人民代表大会分别作为国家最高行政机关和权力机关，都是代表人民的共同利益，在四项基本原则的基础上维护人民的利益，两者之间没有根本的利益冲突”（柏正杰，1995）。在“三权分立”模式下，为了使中央银行摆脱政府的控制，一些国家才开始了将央行隶属于议会的实践。

    从政治上看，对于我们这样一个发展中的大国来讲，发展经济一直都是政府的重要目标（十年文革期间除外）。我国的这种政府主导型的经济发展模式，内在地要求政府控制对经济发展至关重要的金融资源。而中国人民银行一直都是中国金融资源最大的控制者。所以，国务院自然要控制中国人民银行。只有这样才能满足政府主导改革方向的政治诉求。

    经济基础决定上层建筑。中国人民银行之所以隶属于国务院，还是由经济基础决定的。这个“经济基础”主要体现在三个方面：我国的国有企业、金融和财政的状况。

    国企改革是我国经济体制改革的重中之重。困难的国有企业需要金融的支援。表面上看，对国有企业的支援是四大国有商业银行通过发放贷款的形式承担了。实际上，中国人民银行掌握着利率、再贷款、外汇储备等权力和资源，四大国有商业银行的最终损失还是要由中国人民银行或者财政来承担。中国人民银行在调整贷款利率的时候，不能不顾及企业的盈利状况和承受能力。

    我国的金融体制一直依附于经济体制。金融资源配置制度的改革与调整主要是为经济改革服务，金融体制以为国家赶超战略提积聚资金为目标。不少本应该由财政承担的支出由国有商业银行承担了，因此，有银行是“第二财政”之说。周小川曾经指出：改革早期，中国拿出财政和金融资源，优先使用到农业改革、国有企业改革、对外经济改革方面。各个领域的改革需要消耗相当多的资源，当财政资源很紧、体制上又缺少灵活性时，金融业也承担了改革的成本（周小川，2004）。

不少本来应该由财政承担的支出之所以由银行承担，根本原因还是在于财政资源的匮乏。我国财政收入占国内生产总值的比重在1978年到1995年《中国人民银行法》制定之时，一般都是百分之十几，且一直都呈下降趋势，并于1995年下降到了历史最低点10.3%。这与国际水平相比，处于较低水平。而在发达国家，财政收入占国内生产总值的比重一般都在30%甚至40%以上，即使与发展中国家相比，我国财政收入占国内生产总值的比重也并不比这些国家高。这种偏弱财政的现实，难以满足国家赶超战略以及各方面支出的需要，不得不转而依靠金融系统的支持。因此，对于掌握着中国货币发行、外汇储备的中央银行来说，政府必然要对它加以控制。

     因此，中国人民银行在1995年《中国人民银行法》立法前，一直存在着对财政的直接透支。因此，使得1986年出台的《银行管理暂行条例》第30条的规定——“财政部门不得向中国人民银行透支”——落空。这一条没有得到切实执行，背后是有经济根源的。尽管王家福、陈晓、刘静（1996）认为，《中国人民银行法》要增加财政向央行透支的法律责任。但是，即使增加了法律责任也是难以得到落实的。中国人民银行向财政部的透支与长期性借款的余额，到1992年末达到了1242亿元，占当时中国人民银行总资产的12.2%（谢平，1994）。这种透支最大的危害是，有可能造成通货膨胀。鉴于此，1995年《中国人民银行法》规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

     但是，中国偏弱财政的现实并未得到彻底的改观，尽管财政收入占国内生产总值的比重1996年之后稳步上升，但与国际水平相比，仍处于较低水平。《中国人民银行法》的规定的确发挥了作用，自1995年后，央行对财政的直接透支销声匿迹了，但另外一种形式的透支——职责转嫁又出现了。

中央银行对邮政储蓄的贴息就是这种职责转嫁的表现形式之一。1986年2月，经国务院批准，人民银行和原邮电部决定恢复办理邮政储蓄业务，以利用邮政机构的网点优势，吸收社会闲置资金。邮政储蓄只能吸收存款，不能发放贷款，储蓄资金全额转存中央银行，由中央银行按季支付利息。由此带来的一个严重问题是，中央银行在邮政储蓄问题上存在着严重的利率倒挂，中央银行利差负担严重，中央银行对邮政储蓄业务存在着贴息（陈锋、董旭操、徐佳，2005）。也就是说，中央银行以高利率从邮政储蓄那里获得资金，然后以低利率再贷款给其他银行。然而，从邮政系统角度来讲，邮政储蓄获得的利差收入则可以弥补邮政业务本身带来的亏损。1998年以来，通过高转存利率，邮政部门获得中央银行利差收入高达500多亿元，占同期全国邮政总收入的35%，很多省份更是高达50-60%，成了扭亏的重要筹码，使中国邮政2001年如期实现全行业扭亏为盈目标，当年实现盈利6000万元；2002年又实现利润1.2亿元（蔡友才，2003）。本来，提供普遍邮政服务是公共产品，邮政业务的亏损应该有财政来弥补，但财政没钱，于是就由中央银行的贴息来弥补了，这实质上也是透支，只不过在形式上变化了一下而已。

     最后贷款的大量使用也是财政职责转嫁给央行的表现形式之一。中国人民银行近年来为处理问题金融机构，曾多次履行最后贷款人职责。如海南发展银行、中国技术创业投资公司、新华证券、南方证券等金融机构的破产或关闭，中国人民银行都曾提供过再贷款。对一些已经不可救药或无药可救的金融机构，中央银行仍拿钱帮助其退出，这实际上是在扮演存款保险人的角色。我国的这些“最后贷款”的发放，不完全符合国际上最后贷款的一般条件。“最后贷款”发放出去之后往往很难收回。中央财政和地方财政都没钱来为问题金融机构的系统性风险买单，只能由中央银行来承担了。

外汇储备注资国有商业银行也是一种职责转嫁。2003年以来，汇金公司运用外汇储备对中行、建行、工行等进行了注资。如果没有汇金公司的注资，这三家银行就不可能上市，也就不可能有今天的银行股在我国和香港资本市场上的风光局面。汇金公司动用外汇储备注资国有商业银行固然显示出了高层决策勇于创新的果敢、英明和魄力，但其背后不得不承认的逻辑现实是财政拿不出足够的钱来注资，不得不动用外汇储备。

     现在看来，这种做法解决了中国的社会稳定、金融改革问题，保证了国民经济的持续发展。这就是“国务院领导央行”最大的理性和逻辑所在。央行独立性的目的是什么？不过是央行独立有助于通货稳定，从而有助于经济的长期稳定增长而已。但是，自1995年《中国人民银行法》以来，“国务院领导央行”同样做到了这一点。这些历史功绩不容抹煞。

但是，“国务院领导央行”在过去和现在具有理性，并不意味着将来仍旧有理性。实际上，“国务院领导央行”还是有一些弊端的，随着这些弊端的逐步显露，当弊大于利时，就有必要将央行脱离国务院而隶属于全国人大了。下面就对这些弊端进行分析。

   

三、“国务院领导央行”模式的弊端

 

     首先，经济体制改革成本的分担机制不规范。从以上分析可以看出，我国经济体制改革成本的分担机制，实际上是“谁有钱谁承担成本”的机制。这种机制不但不利于防范道德风险，也不利于防范经济风险（包括金融风险、财政风险）。而理想的风险防范机制的原理应当是：将风险分为个体风险和公共风险。个体风险是指个体（个人和企业）可以自己承担的风险。公共风险是指产生群体或社会影响，个体（个人和企业）无法承担的风险，也就是只能由政府承担的风险。在市场经济条件下，只有市场化解不了的风险才转化为公共风险，确切地说是一种“剩余”的公共风险。社会制度，包括市场制度、财政制度等，从某种意义上说，都是人类社会在应对公共风险的进程中产生和变迁的（刘尚希、于国安，2002）。风险分担理论要求，对于个体风险，要由个体分担；对于公共风险，则由多方分担，应该建立一种合理地配置权利、义务、风险的分担机制。对于国企改革、邮政服务、农产品收购等等公共产品所需的资金，则应该由财政提供，中央银行不再承担责任。中央银行的职责，首要的是稳定货币，其次是金融稳定，而不应该去承担本应由公共财政承担的职责。

     其次，不利于树立央行的权威和声誉。我们应该充分认识到央行以及央行声誉的重要性。一个中央银行行长的重要性，丝毫不亚于一个国务院总理的重要性。国务院总理可以不是金融高手，但中央银行行长一定得是金融高手。我们应该给予中央银行行长应有的信任、地位、权力、声望和责任。Grilli、Masciandaro和Tabellini(1991)认为，央行独立性就在于让央行树立信誉，获得治理通货膨胀的信誉红利(reputation bonus),从而减少经济为遏制通货膨胀所付出的代价。可是，在目前的模式下，公众目前只能看到国务院批准后的货币政策，看不到哪些是央行原来的方案，哪些是国务院的修改意见，因而，公众也就无从评价央行的正确性，央行也就无从建立区别于国务院的自己的信誉（孙凯、秦宛顺，2005）。

    最后，央行独立性没有组织机制和体制保障，也不利于树立法制的尊严。1986年《银行管理暂行条例》第30条的规定——“财政部门不得向中国人民银行透支”没有得到切实执行，这不利于树立法制的权威和尊严。《中国人民银行法》关于“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”的规定，后半部分得到了遵守，但前半部分没有得到完全遵守，因为职责转嫁是一种变相透支。如果财政的状况好，就用财政；如果财政的状况不那么好，就开始职责转嫁，变相透支。央行独立性的维护主要靠两条，一是国务院领导对于央行独立性的重要性的认识，二是当时财政的状况，而不是依靠组织机制和体制保障，这显然不是长久之计。

鉴于上述弊端，当我国财政越来越强大以至于财政收入占GDP的比重达到30%以上时，当大型金融机构以及邮政储蓄的改革完成之时，当变相透支的弊端越来越多以至于超过了其好处时，当我们对央行的声誉和独立性的重要性的共识越来越多时，央行脱离国务院而隶属于人大的时机就到来了。

 

四、央行独立的基础准备

 

    从1995年至今，我国财政收入占GDP的比重以每年1个百分点或每2年1个百分点的速度稳步递增，按照这样的速度，假设各方面的情况不出现大的变化，欲达到30%以上，大约还需要12年以上的时间，即到2020年左右了。到那时，农行改革、光大银行的改革已经完成；邮政储蓄银行早已开始全面的商业银行业务，不需要高利率补贴了；进出口银行和农发行规模偏小，中国投资有限公司足以能够承担其注资任务，如果国家不再将农棉收购资金交给央行的再贷款承担，而国家的其他政策性贷款的补贴也不由央行来承担的话，这样，央行对财政的变相透支、职责转嫁就不存在了，也就是说，央行独立的经济基础已经具备了。有了这个经济基础，央行独立于国务院也就容易得多了。

中央银行的独立性还需要存款保险制度、保险保障基金制度和证券投资者保护基金制度的建立。在我国的问题金融机构的处理中，消耗了大量的财政资金和央行再贷款，存在着财政和央行的“负担过重”。这不但危及央行的独立性，也危及我国公共财政框架的建立，也不利于防范市场的道德风险。因而，需要建立存款保险制度、保险保障基金制度、证券投资者保护基金制度。这些制度作为金融安全网的组成部分，不仅是防范金融危机的重要防线，也是防范财政危机的重要防线，更是央行独立性的重要防线。目前，我国的证券投资者保护基金和保险保障基金业已建立，而存款保险制度正在筹备过程中，估计到2020年也早已建立了。

     中央银行的独立性需要组织保障和体制保障。将央行脱离国务院而隶属于全国人大，改变其汇报路线和领导关系，央行行长的产生不再由国务院总理提名而是由国家主席提名，行长的职务再升半级或一级，达到副国家级甚至国家级，这样，将极大地提升央行的地位，也为央行积累自己的信誉打下了坚实的基础。而国务院将很难再干预央行的政策了，其他政策如财政政策与货币政策的协调只能通过沟通、协商了，不能再通过下命令的方式进行了。这样，变相透支和职责转嫁就很难再进行了。

此外，央行的独立性不但要求财政的平衡、稳固和强大，也要求财政的规范。而财政的规范化，也是为了保障财政的平衡、稳固和强大，当时也有利于防止财政职责的转嫁和变相透支。财政的规范化要求财政的法制化。目前，在我国财政法领域，存在着财政法的诸多缺位，很多重要的制度都没有建立，下一步，我们要加快健全和完善财政法的框架。由于这一部分涉及的内容较多，因此，本文专门对此进行论述。

 

五、健全我国财政法框架的具体建议

 

    第一，制定《财政法》。在日本，制定有专门的《财政法》，主要规定了财政活动的基本原则和预算决算制度。这些基本原则主要是：（1）从财政民主主义的观点出发，重要的事项应采用国会决议的原则：（2）从确保财政健全性的观点出发，须对财政运营进行严格的制约；（3）政府的经济活动不追求扩大利润，而是要妥善支出、确保公正。我国应制定的《财政法》，主要应规定财政活动的基本原则和基本规则，以使所有的财政行为都在法律的框架内运行。由于我国已经制定有专门的《预算法》，因此，我国《财政法》可不必像日本《财政法》那样包括详细的预算决算制度。

    第二，修改和完善《预算法》。一切财政支出都必须纳入预算，消除预算外资金。应编制财政应急预算。应急预算应当每年编制，但不要求执行，只有当公共危机事件发生而预备费不足以应对时才正式执行。一般来说，在危机状态可用的公共财政工具有：预备费、内债、转移支付、征用、政府资产、透支、向中央银行借款、担保、外汇储备、外债、向国际金融机构借款等等（刘尚希、陈少强，2003）。除了预备费外，我国的《预算法》对其他应急手段没有系统的规定。这是我国《预算法》不周延的表现，也是我国修订《预算法》应该加以完善的地方。在《预算法》中规定危机状态下可动用上述公共财政工具，既合理又合法。合理性体现在它符合“应急原则”。合法性体现在《预算法》作为全国人大通过的基本法律，其效力高于全国人大常委会通过的《中国人民银行法》，因此，《预算法》可以突破《中国人民银行法》“中国人民银行不得向财政透支”的规定。但只有在应急预算中，才可以出现央行向财政的透支，包括间接透支和直接透支，此外，应急预算也需要经过全国人大的批准。除此之外，不再允许任何形式的透支。

    第三，建立中央银行的“独立预算”。在中央银行独立性较高的国家和地区，往往有独立的中央银行预算。比如，美国联邦储备委员会和香港金融管理局都不受政府预算的管理。荷兰中央银行也实行独立的预算，中央银行理事会有权批准本系统内的预算，不受政府预算的控制。《德意志联邦银行法》第26条明确规定，德意志联邦银行的财政预算编制与审批权全部归德意志联邦银行所拥有。原《日本银行法》第37条规定，日本银行应在每一事业年度开始以前提出其预算报告，对于大藏省对该预算所进行的包括内容更改在内的审批结果日本银行必须接受。欧洲中央银行也有独立于共同体的预算，这使其不受共同体财政利益的影响。1995年《中国人民银行法》规定，“中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督。”1997年中国人民银行发布的《中国人民银行预算管理的规定》对此进行了细化规定。但这里的“独立预算”并不同于上述国外央行的“独立预算”。中国人民银行编制的预算草案必须经财政部的“核准”，而不像国外那样，可以越过财政部门或政府，直接报议会审议和批准。中央银行经费保障对其独立性地位是极具重要性的，它是中央银行摆脱财政部门和政府控制的物质基础。我国应该先由中央银行根据其职责、任务和计划及定员定额编制预算草案，无需政府或财政部的核准，报经本级人大常委会批准后执行。

    第四，制定《公债法》，对公债的发行和管理等活动，对政府的举债行为依法进行规范和管理，既保障依法举债，又防止出现债务危机。我国在1995年《中国人民银行法》禁止央行向财政透支前后，国债发行额猛增。1998年以后，为扩大内需，国债发行额又一次增长。对于如此不断膨胀的发债规模，最令人担心的就是风险问题、是否会引发债务危机的问题、财政安全问题。此外，地方支出也需要发行公债。但我国目前不允许地方政府发行公债[①]，这是因为担心地方政府信誉不高而乱发公债会引起地方债务危机。但是，禁止地方政府发行公债太过于极端和绝对。在实践中，地方政府为了筹集公共资金不得不绕过《预算法》的限制，成立地方政府独资的公司依《公司法》发行公司债或依《企业债券管理条例》发行企业债，以满足相关需求。这种“名实不符”的地方公债，一旦发债企业违约，其责任实质上还是要由地方政府来承担。举债权是各级政府应有的财权，我国应该允许地方政府发行债券，使地方政府债务由隐性化变为显性化、透明化，并统一纳入公债管理之中。这样也是为了防范中央财政的风险。我国的《公债法》要规定中央公债发行的审批程序、地方政府发行公债的审批程序。此外，还要规定公债累积额上限管理，建立和健全公债偿债基金制度，规定财政部对对外公债的监测与管理职责，建立公债预警机制。

    第五，制定《转移支付法》。我国的《转移支付法》正在起草之中。下级政府对当地居民负有提供地方性的公共物品的义务，但如果该级政府无财力可提供，则上级政府应转移支付以使之具有提供均等化的公共物品的财力。我国目前的转移支付的主要形式是税收返还、原体制补助（或上解）、专项拨款、过渡期转移支付、调整工资转移支付、社会保障转移支付、结算补助（或上解）、其他补助。[②]在《转移支付法》的制定中，笔者认为，我国应借鉴国外成功的经验，结合我国的实际，采取一般性转移支付、专项转移支付和特别转移支付三种形式。所谓一般性转移支付，或称平衡转移支付，是指不指定用途和不附带使用条件的，专门为了平衡财政收支的转移支付。这种形式的转移支付是多数国家转移支付中的主要形式。专项转移支付，是指定资金用途和附有使用条件，大多是对地方某项工程或某方面的公共服务，如教育、卫生保健、环保等定向支援的拨款，或者是中央委托事项的拨款形式。特别转移支付，主要是针对地方或下级政府特殊的临时性需要，如发生重大自然灾害、重大的经济危机和社会危机（如“非典”）、其他重大非常事件等，所给予的补贴拨款形式。我国应该以一般性转移支付为基础（目前应增大其比重），以专项转移支付（目前应减小其比重）和特殊转移支付为补充。对于一般性转移支付，应该用“因素法”取代“基数法”，这已是基本共识。但是，对于重大自然灾害、重大的经济危机和社会危机、其他重大非常事件等，事先难以预测其是否发生、损害结果如何，因此，难以用“因素法”来测算。这个问题就需要通过特殊转移支付来解决。有了这个“特殊转移支付”，当地方金融机构出现系统性危机时，就不会单纯依靠中央银行的再贷款了。

    第六，适时引入财政破产制。财政破产（Municipality Bankruptcy），或称市镇破产、市政部门破产，是现代破产法的概念，在美国则规定在联邦破产法典第9章，其目的是对陷入财政困境的市镇提供一个磋商和达成债务调整计划的平台。对市镇债务的重组往往伴随着对到期债务的延期、对债务本金和利息的削减，或者提供新的贷款。财政破产没有财产清算和分配程序。根据美国联邦破产法典的规定，只有市镇才有权利申请第9章规定的破产保护，债权人无权提出。“市镇”在破产法典中的意思是，地方政府或者公共机构或者州的基础设施实体。这个定义广泛得可以包括城市、县、乡镇、学校社区和公共福利社区。它还包括那些由使用者付费而非一般税收来供养的“收入－产出机构”，例如一个桥梁实体、高速公路实体以及煤气实体等。市镇破产制对我国有一定的借鉴意义。曾经有一些地方财政实际上已经破产。用破产法解决地方财政的债务问题将使地方政府债务处理“市场化”，能够为地方政府债务关系所涉及的当事人提供一个稳定的制度预期，能够较好的化解地方政府债务问题引发的风险。财政破产有利于解决地方政府发行公债过多而引起的债务危机，减轻上级政府的财政负担。一旦我国制定了公债法允许地方政府发行公债，就应该及时引入财政破产制。

最后，建立财政危机防范法的基本框架。举债的增多使财政风险增大，并有可能引发财政危机，因此，应该建立财政危机防范法的基本框架。综合世界各国的情况来看，财政危机防范法分两类：一类是主要规定在一定时期内通过各种措施削减财政赤字或债务的法律，一类是通过建立预警系统预防财政危机的法律。前者，如1985年美国通过的《1985年预算平衡与财政赤字紧急控制法》。后者，如美国俄亥俄州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。又如，美国宾西法尼亚州议会1987年制定的《财政困境市镇法》，以及1997年哥伦比亚第358号法令规定了对地方政府债务的具体限制——“交通信号灯系统”。总之，财政危机防范法既有防范地方财政危机的，也有防范国家财政危机的。防范地方财政危机的财政危机防范法，目前已经比较成熟，其主要手段就是对地方财政进行监控、预警，并采取相应的对策措施加以防范。防范国家财政危机的财政危机防范法，目前还不成熟，其主要手段是规定国家削减财政赤字的手段和目标，是一种事后的补救措施，而不像防范地方财政危机的财政危机防范法那样采取事前防范的措施，其实际效果也不甚理想。其实，防范国家财政危机的财政危机防范法完全可以借鉴防范地方财政危机的财政危机防范法，对国家财政状况进行监控、预警，并采取相应的对策措施加以防范。我国可制定单独的《财政危机防范法》，或者在《财政法》、《公债法》中对财政危机防范加以规定。

 

 

参考文献

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