目前，95%以上的国际贸易通过海运来进行〔1〕海上贸易的快速发展带动了船舶数量的增加以及船舶吨位的扩大，随之而来的是船舶对海洋造成的污染曰益严重。船舶污染的管辖权一直是沿海国与海洋大国之间争论不休的问题〔2〕专属经济区是船舶污染发生的重灾区，独特的法律地位使专属经济区内船舶污染的管辖权问题变得尤为复杂〔3〕尽管《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）赋予了沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权，然而却限制过多，近年来不断遭到沿海国国内立法的挑战〔4〕为此，国际社会亟需采取措施，提升沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权，实现环境保护与航行自由的双赢。

    一、沿海国对船舶污染立法管辖权的立法沿革

    传统的国际法认为，船舶的管辖权由船旗国专有，即船舶悬挂哪个国家的国旗就受哪个国家的管辖，其他任何国家都不享有管辖权。船旗国的专属管辖权最先由《1952年统一船舶碰撞或其他航行事故中刑事管辖权某些规定的国际公约》确立。1954年《国际防止海上油污公约》基本上延续了船旗国专属管辖权制度，只在很窄的范围内承认港口国的权利〔5〕在海洋污染的防止方面，船旗国专属管辖对沿海国非常不利，〔6〕因为不论海洋污染是由海上事故造成还是由船舶排污导致，最先受到污染或受污染最严重的莫过于沿海国〔7〕传统的船旗国专属管辖没有成功消除船舶污染，也未保护沿海国免受快速增长的海上运输油类和其他有毒有害物质所带来的环境威胁〔8〕灾难的发生，在给人类带来损害的同时，也催生了法律制度的变革。1967年‘‘托里坎荣号”（TorreyCanyon）事件便是一例。该事故给沿海国敲响了警钟，最终促成1969年《国际干预公海油污染事件公约》的诞生。该公约是首部规定沿海国可以在领海以外的区域对他国船舶造成的油污进行干预的公约。但沿海国行使干预权利时受到较大的限制，需要与船旗国进行协商，加之公约仅是针对海上油污而制定，并未把来自船舶的其他污染物质囊括在内，具有一定的片面性。

    政府间海事协商组织〔9〕于1973年和1978年相继出台了《国际防止船舶造成污染公约》和《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》，国际上通常将二者合称为《73/78防污公约》。该公约在进一步确认沿海国对船舶污染拥有管辖权的同时，将防污对象扩大到了除倾倒以外的所有形式造成的污染。尽管《73/78防污公约》扩大了沿海国管辖权的适用范围，但它并未从根本上动摇船旗国管辖权的主导地位，沿海国的管辖权并未得到实质性改观。该公约尚存在许多缺陷，很多问题由于在沿海国和海洋大国之间分歧巨大而未能载入公约。例如，公约没有明确沿海国对外国船舶违反排放标准行为实行管辖的地理范围。〔10〕

    在第三次联合国海洋法会议上，专属经济区制度得到普遍承认。就船舶污染管辖权而言，《海洋法公约》的贡献在于确立了船旗国、沿海国和港口国并行管辖制度，并将沿海国对船舶污染的立法管辖权扩大到了专属经济区。《海洋法公约》标志着沿海国在船舶污染管辖权方面取得了突破性进展，开启了沿海国对船舶污染进行管辖的新篇章。但应该看到，这三种管辖的地位并非平等，沿海国管辖和港口国管辖只是船旗国管辖的补充。

回顾船舶污染管辖权的发展历程，不难发现，沿海国对船舶污染管辖权的发展史就是一部沿海国与海洋大国的争斗史。在整个斗争过程中，沿海国的管辖权不断扩大，但始终未占据主导地位。

    二、《海洋法公约》相关条文解读

    《海洋法公约》关于沿海国在其专属经济区内立法管辖权的规定主要体现在第211条和第234条。但仔细分析这些条款，会发现有关规定要么模糊不清，要么限制过多，无法满足沿海国保护其海洋环境的诉求。

     （一）“普遍接受的国际规则和标准”解读

    1. “普遍接受的国际规则和标准”的功能

    《海洋法公约》第211条第5款指出，沿海国在其专属经济区内制定的防止、减少和控制来自船舶污染的法律和规章，应符合主管国际组织或一般外交会议制订的“普遍接受的国际规则和标准”。“普遍接受的国际规则和标准”的发展取决于诸多因素——沿海国保护其水域的利益、海洋大国航行安全的利益以及所有国家对海洋环境的普遍担忧。但在很大程度上，其发展源于海洋大国预防沿海国采取单方措施的需要〔11〕不可否认《海洋法公约》采纳“普遍接受的国际规则和标准”具有一定的合理性。理论上，每个国家对于悬挂其旗帜的船舶，在关于海洋用途和船员资格这类问题上可适用其本国的法律标准，但如果这些标准不大一样或者不兼容将导致适用上的混乱。（2）允许沿海国制定国内标准，那么当船舶从一国的管辖范围驶向另一国的管辖范围时，将难以知晓和遵守变化了的规则〔13〕而采用“普遍接受的国际规则和标准”，则船舶在不同国家之间的专属经济区内航行时只需遵循同一的标准，无需调整船舶的装备、人员配备和惯常做法〔14〕因为在此领域制定“普遍接受的国际规则和标准”的机关为国际海事组织织“普遍接受国际规则和标准”有利于促进航行自由，从而带动国际贸易的发展。

    2. “普遍接受的国际规则和标准”的局限性

船旗国和沿海国的立法管辖权是通过“普遍接受的国际规则和标准”这一概念而联系起来的，〔5〕也正是这一不确定的用语，成为问题的症结之所在。

    首先“普遍接受的国际规则和标准”这一参考适用的规则对船旗国而言，为强制的最低标准；对沿海国而言，则为最大容忍限度。可见，明确其含义对于确定管辖权至关重要。遗憾的是《海洋法公约》并未明确何为“普遍接受的国际规则和标准”。有人认为它是指获得普遍批准或者纳入一国国内法的公约，也有人认为，只有那些获得习惯法地位的公约才能被认定为国际规则和标准。〔7〕笔者支持如下观点：第一，“普遍接受”一词是指被国家普遍接受，因为一国批准某一公约意味着“接受”该公约。第二“国际规则和标准”与条约并非等同。“普遍接受的国际规则和标准”很有可能是来自于条约，它们必须在主管国际组织的主持下制定〔18〕并获得绝大部分国家的批准。需指出的是，我们同样不能将“普遍接受的国际规则和标准”等同于习惯国际法。如果两者是一致的，那么《海洋法公约》的起草者就不会在文本中提及“普遍接受的国际规则和标准”，因为习惯国际法并不需要用明确的形式编纂就能发生效力〔19〕但无论如何，这只是一部分人的解释，并未在国际社会形成共识。关于“普遍接受的国际规则和标准”含义的争议仍会持续。

    其次，根据《海洋法公约》第56条，沿海国对开发其专属经济区内的资源拥有主权权利。从这个层面上看，似乎不能阻止沿海国为保护其专属经济区内的资源而采用国内标准。只要这些措施能够被国际海事组织仔细审查，以确保其合理且不会过分干扰航行，没有理由在禁止国内标准的问题上施以一揽子交易〔20〕一国对其专属经济区内的自然资源拥有主权权利，而对于保护专属经济区内的环境的管辖权却受到限制，这种分野颇具讽剌意味。

     （二）“特殊区域”解读

    海上事故发生地点的不同，对海洋污染所产生的影响也各异。在某些特殊海域，一旦污染事故发生，其造成的损害将难以在短期内得到恢复。有鉴于此《海洋法公约》为“特殊区域”设置了专门规定。

    1. “特殊区域”的功能

     “特殊区域”，亦称“特别保护区”，是指专属经济区内某一明确划定的区域，该区域由于生态条件、区域的利用、资源的保护及其在航运上的特殊性质，需要采取防止船舶造成污染的特殊强制措施〔21〕“特殊区域”最初由《73/78防污公约》提出《海洋法公约》沿用了此概念并对其含义进行了修正。“特殊区域”的设置，表明《海洋法公约》在沿海国对其专属经济区内的船舶污染立法管辖权的问题上并非“一刀切”，为沿海国在更大层面上保护其海洋环境打开了一扇窗。此外，国际海事组织近年来着力推行“特别敏感海域”〔22〕相对于“特殊区域”，“特别敏感海域”在保护沿海国权益方面走得更远〔23〕沿海国可以在专属经济区内敏感海域制定更加严格的措施，这些措施能够影响船舶设计、建造、人员配备或装备标准〔24〕

    2. “特殊区域”的局限性

    尽管设计“特殊区域”这一制度的初衷是值得赞赏的，但第211条第6款的规定容易引起争议，并且不太可能为解决沿海国的担忧提供可靠的途径〔25〕

首先，虽然沿海国可以请求国际海事组织批准其在专属经济区内的“特殊区域”制定更为严格的标准，但这种请求不包括要求外国船舶遵守“普遍接受的国际规则和标准”以外的设计、建造、人员配备或装备标准，沿海国的选择余地受到了较大的限制。毋庸置疑，船舶设计、建造、人员配备或装备标准等方面的努力可以减少事故的发生。在事故发生后，这些措施也可以帮助减轻事故对环境所造成的损害〔26〕既是特殊区域，理应让沿海国享有更多的权利和自由，《海洋法公约》的规定失之过严。

    其次，当保护海洋环境的国际标准较低时，沿海国不能单方面采取更严格的措施保护其资源，而是必须向国际海事组织提交申请并获得其批准后才能进行。要想获得国际海事组织的批准，必须证明“普遍接受的国际规则和标准”对于沿海国保护其海洋环境是“不充分”的。但国际社会对“普遍接受的国际规则和标准”的概念存在分歧，界定国际规则和标准“不充分”也就无章可循，具有很大的不确定性。在这种情况下，沿海国不太可能求助于国际海事组织，即便他们这么做，国际海事组织也未必会遵循第211条第6款的规定〔27〕如果国际海事组织拒绝了沿海国制定更严格的保护标准的请求，沿海国则只能实施“不充分”的国际规则和标准〔28〕

     （三）“冰封区域”解读

    《海洋法公约》还对“冰封区域”做了特别规定。《海洋法公约》第234条指出，沿海国有权对其专属经济区内的“冰封区域”制定和执行法律规章，以防止、减少和控制船舶造成的海洋污染，这些法律规章应依据最可靠的科学证据，并适当顾及航行和海洋环境保护。

    1. “冰封区域”的功能

     “冰封区域”是指专属经济区内气候特别严寒，一年中大部分时间被海冰封盖的区域。由于全球变暖，使得北极有一部分能够成为可航通道，这给北极国家对其海洋行使管辖权带来了忧虑，因为“冰封区域”极寒天气，污染物难以被分解，对海洋生态环境造成的破坏相对来说更加严重。第234条给国际法提供了一种新的保护性手段，它是为了将来可能穿过西北航道而特别协商的，如果那片区域成为商业船舶的可航区域，将可能被加拿大用来保护其北极群岛水域〔29〕

    2. “冰封区域”规定的局限性

     “冰封区域”是沿海国在专属经济区内唯一可以采取国内标准的区域，且只从属于一个限制，即“适当顾及”航行。从表面上看，该规定似乎限制了沿海国采取更严格的措施妨碍航行，然而这种用词给沿海国留下了太多的空间〔30〕该条并未规定不得要求外国船舶遵守“普遍接受的国际规则和标准”以外的设计、建造、人员配备或装备标准，也无需遵守任何特殊程序。甚至所谓“普遍接受的国际规则和标准”仅是最低要求，沿海国有权要求比国际标准更严格的规定〔31〕显然《海洋法公约》第234条的规定失之过宽，使沿海国的管辖权游离于国际海事组织的监督范围之外。此外，第234条的适用范围仅限于专属经济区，这种规定可能导致沿海国在专属经济区内可以采取比领海内更严格的措施，即便同样的情况在领海内也出现〔32〕

    三、国际实践对《海洋法公约》相关条文的冲击及应对之策

    近年来，由于海洋污染问题日益严重，人们对《海洋法公约》中所建立的防止船舶污染制度能否应对实际的需要产生了疑问。有学者指出“除非国家之间合作制定更严格的船舶污染标准，否则可能会有越来越多的沿海国采取超越《海洋法公约》规定的措施来保护其海洋环境，

    从而违背《海洋法公约》的主要目的一为世界海洋创设一个稳定的制度。” 〔33〕

     （一）国际实践对《海洋法公约》相关条文的冲击

    1982年《海洋法公约》签署已达30年之久，期间各国对海洋环境的保护意识日益增强。《海洋法公约》所确立的预防、减少和控制船舶污染制度再也不能满足有效保护环境的需求，尤其是有关沿海国管辖权的规定〔34〕作为对船旗国管辖效率的缺失和沿海国普遍对其被限制权利不满的回应，近年来允许沿海国采取更严格的国内措施以应对特殊的环境、安全和经济考虑已经逐渐得到承认。这些措施包括开辟另外的航线以避免专属经济区内的敏感区域、要求携带有毒有害货物的船舶在通过专属经济区时必须事先通知、对通过敏感水域的船舶征收“环境费”等〔35〕在“威望号”（Prestige）事故后，法国、西班牙和葡萄牙等国家已经在其专属经济区内采取国内措施，这些措施明显超越了《海洋法公约》赋予沿海国干涉外国船舶的权利〔36〕

    目前，在关于沿海国对其专属经济区内环境保护的管辖权问题上《海洋法公约》对国家实践的影响仍十分有限。很多国家对专属经济区所主张的管辖权，只是单纯重复《海洋法公约》第56条第1款第1项的基本规定，宣称拥有保护及保全海洋环境的管辖权。据统计，大约仅有12个国家依据《海洋法公约》第211条全部或部分有关沿海国管辖权详细规定颁布法律，并且这些法律并非全部与《海洋法公约》规定相一致〔37〕可以说，大多数沿海国在该问题上的国内立法均与《海洋法公约》背道而驰，使《海洋法公约》的有关规定形同虚设。

     （二）应对国际实践对《海洋法公约》冲击的路径

    同大多数国际环境法律问题一样，找到解决办法远比发现问题困难。就沿海国对其专属经济区内船舶污染管辖权而言，更没有容易的答案〔38〕我们认为，为提升沿海国对其专属经济区内的立法管辖权，可尝试以下三种路径：

    1. 修改《海洋法公约》

    近年来，修改《海洋法公约》的声音从未间断。在“威望号”事故后，欧盟委员会向欧盟理事会建议欧盟应“发动修改《海洋法公约》的提议，以更好的保护沿海国，包括在200海里专属经济区内，免遭因船舶通过而对环境构成威胁以及不符合安全标准而产生的危险。”然而，欧盟理事会并未接受其建议，而是呼吁在《海洋法公约》的框架下，尽可能挖掘出更好的方法。《海洋法公约》是“一揽子交易”的结果，所有的规定都是相互依存并保持平衡的，修改其中部分条款将打开一个“潘多拉盒子”，从而导致更深层次的修改，最终动摇整个《海洋法公约》〔39〕换言之，修改《海洋法公约》是一项牵一发而动全身的工程，涉及到海洋问题的方方面面。此外，政治和经济上的现实也使得海洋大国修改《海洋法公约》变得十分困难。〔40〕因此，修订《海洋法公约》在短期内可能难以实现，沿海国与海洋大国之间的平衡可以通过国际海事组织制定新的且灵活的“普遍接受的国际规则和标准”来达成。〔41〕

    2. 加强国际海事组织的作用

    国际海事组织曾出台一系列有关防止船舶污染的公约，《海洋法公约》也对其委以重任，将沿海国申请扩大对专属经济区内船舶污染立法管辖权的决定权交由国际海事组织。换言之，一方面，国际海事组织承担着“组织者”的角色，为各国讨论船舶污染管辖权问题提供了一个交流的平台，并推动相关国际公约的出台；另一方面，它又扮演着“监督者”的角色，当沿海国认为其专属经济区内部分区域具有特殊的生态条件时，它肩负了是否其授予“特殊区域”的职责。

    国际海事组织在防止船舶污染方面发挥着举足轻重的作用。尤其是“特别敏感海域”的实施，代表着国际海事组织在此方面的努力。不过，如上所述，国际海事组织的作用并未充分发挥。作为“组织者”，虽然国际海事组织近年来不断修订有关“特别敏感海域”的指南，但这些指南并不具有法律约束力；作为“监督者”，国际海事组织更是没有积极履行其职责。在实践中，它并不太愿意批准沿海国关于“特殊区域”和“特别敏感海域”的申请。在《海洋法公约》修改前景尚不明朗的情势下，国际海事组织积极履行其职能就显得尤为重要。同时，增强国际海事组织在引导和确认沿海国立法管辖权和发展新的“普遍接受的国际规则和标准”方面的作用将加固其作为一个现代国际组织的实用性。更重要的是，这将有助于避免沿海国采取单方行动，从而维护《海洋法公约》的稳定性〔42〕

    3.制定一部新的国际公约或现有公约的执行协定

    如果修改《海洋法公约》在短期内无法实现，那么出台一部新的公约不失为一个较好的选择。很多遭受船舶污染的沿海国已经意识到管辖权的重要性，加之很多国家兼具沿海国与海洋大国的身份，而环境问题又是所有国家共同关切的事项，在新公约的制定过程中，沿海国的利益势必会受到更多的关注。但上述推断是建立在理想化的基础上，现实的情况可能是海洋大国始终不愿放弃对航行自由的追求。果真如此的话，新出台公约的接受程度将无法预料。一部新公约如果没有被批准和适用，或者只被少数国家批准和适用，那么其效果还不如那些被普遍接受并自愿使其生效的行动指南〔43〕此外，新公约的谈判需要时间、金钱和各国意志的妥协〔44〕这意味着制定一部新的公约将是一项耗时、费力的工程，且将引发一轮新的博弈，其实际效果仍有待确认。

    针对某部相关公约，制定一个执行协定是值得考虑的方案。在现存的有关公约中，论影响力和内容的全面性，首推《海洋法公约》。众所周知《海洋法公约》是妥协的产物，这一先天不足的劣势，需要通过后天的不断发展来弥补。《海洋法公约》并不是一件既存的艺术作品，而是一部有着生命力的文件，它必须能够适应新的情势并对新的需求予以回应〔45〕实际上《海洋法公约》也并未停止发展的脚步，如1994年《关于执行1982年12月10曰<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》、1995年《执行1982年12月10曰<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》，均是在保持《海洋法公约》文本不动的基础上，发展了其内容。此外，为应对国际上对国际海底区域（以下简称“区域”）的开发热潮，国际海底局已先后出台《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》和《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》，这些规章对于规范各国对“区域”及其资源的开发起到了重要作用，代表了《海洋法公约》的最新发展。因此，针对《海洋法公约》中有关专属经济区内船舶污染管辖权的事项，制定一个执行协定，既能更好地平衡沿海国与海洋大国的利益，又能在维护《海洋法公约》文本稳定的基础上丰富与发展其内容。

    四、结语

    《海洋法公约》提升了沿海国的立法管辖权，对于保护海洋环境发挥了至关重要的作用，这也是顺应国际社会发展趋势的必然要求。虽然《海洋法公约》是各国妥协的产物，但由于沿海国与海洋大国双方力量相差过于悬殊，在船舶污染立法管辖权问题上，天平最终仍偏向了海洋大国一端。近年来，这一不平衡的规定饱受质疑，尤其是随着沿海国环境保护意识的逐渐崛起，《海洋法公约》的规定实际上成为沿海国国内立法的掣肘，已无法满足沿海国保护海洋环境的需求。面对日益加剧的船舶污染问题，为保护本国免受船舶污染之害，很多沿海国不得不超越《海洋法公约》的藩篱，单方面扩大本国的立法管辖权范围，致使《海洋法公约》的规定被束之高阁。这些国家的国内立法不仅违背了《海洋法公约》出台的初衷，同时也对航行自由构成阻碍，并引发国际争端。为改变这一不利现状，通过国际法手段来加强沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权已势在必行。鉴于短期内修改《海洋法公约》几无可能，国际社会需要从其他方面进行努力，以实现新的利益平衡。就目前的情形而言，有两种可供选择的路径可达成这个目的。从国际海事组织来讲，应积极改进其职能，并推动新公约或现存公约执行协定的出台，从而促成让双方都能接受并切实可行的条款出台；从沿海国来讲，应充分利用国际海事组织这一平台，争取让专属经济区内生态脆弱的区域被划定为“特别敏感海域”，同时，沿海国还要最大程度的联合力量，与海洋大国进行博弈，使其利益能在新公约或者现有公约的执行协定中得到最大体现。我国是沿海国家，大陆海岸线长达1.8万多公里，并有超过50%的人口居住在沿海地区。近年来，船舶污染给我国沿海地区的生态环境造成严重破坏，也给沿海居民的健康带来严重威胁，并制约着我国海洋经济的可持续发展。随着可持续发展战略的实施以及建设海洋强国目标的提出，我国海洋事业的发展对海洋环境提出了更高的要求，这势必要求我们通过国内立法，加强对专属经济区内船舶污染的管辖力度，为保护海洋环境营造良好的法制环境。鉴于我国是《海洋法公约》的缔约国，也是一个负责任的大国，若绕开《海洋法公约》的规定进行立法，将有损于我国“负责任大国”的形象。因此，对于我国而言，一方面要积极参与国际法规则的制定，并与其他利益相关的国家联合起来，引导规则朝着有利于我国的方向发展；另一方面，我国要力争将专属经济区内生态脆弱的区域申请为“特别敏感海域”，以解燃眉之急。通过两方面的努力，双管齐下，最终实现在国际法框架下保护海洋环境的目的。