一、美国产业政策立法演进历程及倾向

        （一）美国产业政策立法演进历程

        1． 美国南北战争后——第二次世界大战前期。美国南北战争后，扫荡了奴隶制度的残余，建立美国统一的大市场，工业化发展迅速，逐渐从农业经济向工业经济转轨。首先，农业是工业化的物质基础，是美国制造业发展的最初的原材料来源，美国政府始终关心农业的发展。1862 年《增地学院法》赋予每个国会议员自由捐赠 3 万英亩土地的权利，用于捐赠给专注于农业和机械方面教育的“增地”大学，有利于促进农业的研发、教育和技术推广。1887 年通过《哈奇法》，要求在每个增地学院建立一所农业试验站，进行农业领域各项科研开发的研究，为合作开发农业技术和推广奠定了基础。1914年《史密斯 － 利弗法》（即合作推广法）为农业科研体系——产研学一体化奠定了基础，便利农业科研的推广工作。其次，随着美国大市场的统一，新兴城市的出现，贯穿南北的商品运输成为可能，使得发展交通运输尤为重要。美国政府于 1862 年颁布《太平洋铁路法案》批准联合太平洋和中央太平洋铁路公司建设横跨美洲的铁路，特命赠与铁路沿线土地，发展铁路交通运输，联邦政府以债券形式筹资资助建设铁路轨道。1864 年又赠与这两家公司另外的土地，同时赠与土地与第三家公司 － 北方太平洋铁路公司。铁路的修建促进了商业贸易往来，带动美国钢铁、煤炭和机械装备产业的发展。

        20 世纪 30 年代，世界性经济危机爆发，罗斯福政府推行新政，1933 年制定《全国产业复兴法》。根据该法，建立全国产业复兴署、选择若干产业部门加以扶持或给予优惠待遇，“建立起法定的计划体系，并试图通过制定行业生产限额、价格水平工资标准，消除企业间的竞争，减少企业倒闭，增强投资者信心，提高职工工资收入水平”，来鼓励各行业组织政府支持的卡特尔，促进就业，刺激投资，防止过度竞争，促进整个国家的经济复兴。就是这部《产业复兴法》还是被认为过多地赋予总统权利，而于1935 年被国会认为违宪而随之被废止。同年 5月 13 日通过《农业调整法》和《农业信贷法》扶持美国农业，以后基本上每隔 6 年修改农业法，为农业的发展提供了法律依据。也是这一时期，美国制定《田纳西河流域法》，成立田纳西河流域管理局，促进田纳西河流域的治理开发，开创美国有关产业区域政策法的制定。

        2． 第二次世界大战结束后——20 世纪 70、80 年代，整个冷战时期。二战后，美国从战争中获得巨大利益，成为世界上经济发展最快的国家，在世界上保持经济和技术领先的地位。但是苏联的存在依然被认为是美国最大的政治敌人，两国之间在国防、太空开展了长期的军事竞赛和对抗。20 世纪 40 年代，美国国会通过《能源法》为政府资助新能源法的研究提供法律依据。国防部则通过与石油化工企业签订军事订单，为石油化工产业发展提供了物质基础。1950 年的《塞勒 － 凯弗维尔法 （Cell － Kefau-ver）》促进了互联网等先进军事研究成果民用化。1957 年后，美国的航天技术落后于苏联，促使 1958 年国会颁布《国防航空和宇宙航行法》，极大推动空间技术研发，后来的 1980 年《太空工业化法》进一步为推进了太空产业的商业化提供了法律依据。20 世纪 60 年代起，美国国防部、宇航局和自然科学基金会等科研主管机构都先后制定了一批技术转让计划，使得他们管辖的技术能够在军事领域推广应用，其中包括互联网技术。在 60 年代，美国达到了工业化鼎盛时期。

        自 70 年代，美国爆发两次石油危机，经济开始出现衰退迹象，在钢铁、机械、石油化工、造船、家电和汽车领域的国际竞争力逐渐减弱。面对这种形势，美国政府把能源作为重要关注对象，把技术作为提高各产业竞争力的重要内容。在促进技术转让方面，1972 年成立联邦实验室技术转让联盟，以利于技术的转让。1979年颁布《国家技术创新法》，使得美国政府资助产业技术发展的行为合法化。

        3． 冷战结束时期 （80 年代）。80 年代，苏联作为美国假想敌人的解体，美国的政治目标消失，以半导体产业为主的高科技产业的美国领先地位受到来自日本公司的竞争压力，美国政府关注重心开始转移到美国经济利益上，相继通过 1980 年《史蒂文森 － 维德勒技术创新法》和《拜·度法案》（《大学和小企业专利程序修正案》）、1982 年《小企业创新发展法》、1984年《国家合作研究法》（促使竞争企业的 Ｒ＆D合作，并规定免责于反托拉斯法关于合作协议有罪刑罚处罚）、1986 年《联邦技术转让法》、《1988 年综合贸易与竞争法》、1989 年《国家竞争力技术转让法》、《1992 年小企业技术转让》等众多法律促进技术转让和推广、应用，继续发挥军事技术在民用产业的溢出效应。其次，通过1980 年《计算机软件保护法》、1984 年《半导体芯片保护法》、1987 年《计算机安全法》等一系列法律保护刚出现的信息技术，确保研发者的合法权利。

        4． 90 年代 － 今。90 年代，由于 80 年代新技术的采用和推广，美国经济呈现强劲的增长态势，促使“新经济”出现，意味着以创新和竞争为主的信息产业成为 21 世纪的支柱产业，促进了计算机、信息，生物工程、新材料等新兴产业产生，一批高科技小企业成为繁荣市场经济的主要力量；技术政策上实施双重用途技术战略，全面促进技术研发及其产业化，确保美国保持在高技术及其产业方面的领先地位；在产业政策立法方面制定了众多法律、政策，以及相关行动计划。例如：1992 年美国制定《小企业技术转让计划》旨在促进小企业创新和技术转让。1993 年克林顿政府提出“国家信息基础设施”行动计划，把建设信息高速公路建设放在突出地位。同年国会组建半导体技术委员会，形成以政府为主导，强化产学研协作，推进和加速电子信息产业的研发和推广，推动科研成果产业化。同时，克林顿政府把国防几个项目的资助聚焦到双重用途的技术，即把技术政策的重点转向军民双重用途上来，国家产业技术政策从间接促进技术的发展和推广而转向直接推动产业技术进步。同年《国防部授权法》鼓励并推动向小企业的技术转让。1994 年美国政府提出《全球信息基础设施行动计划》加强卫星通讯和电信光缆基础设施，形成全球通讯网络。1995 年《国家技术转让促进法》主要推进合作研发所产生的新技术商业化，加速商业性合作研发和技术转让。1998 年，国会通过《数字千年版权法》确立数字信息的创新可以申请版权，激发企业研究与开发软件的热情。2000年《技术转让商业化法》赋予联邦研究机构就其拥有的发明，进行专有或部分专有许可的权限，赋予小企业在同等条件下享有优先条款，进一步督促技术有偿转让。2002 年《电子政府法》以法律的形式推动政府信息化，带动信息产业的发展。2005 年美国国会通过《能源法》，把能源产业作为战略产业对待，提出储备能源的任务。2007 年小布什在国情咨文提出，将在10 年期间降低 20% 的汽油消耗，用乙醇作为替代品等，促进了石油、煤炭产业朝着节约型、环保型方向的发展。

        2007 年末，美国由次贷危机引发金融危机，奥巴马总统于 2009 年上任，公布了经济复苏计划，其中涉及有关基础设施的内容包括：升级全国各地学校硬件设施，普遍安装电脑和宽带网，并采用节能技术；大规模改造美国公共建筑物，采用环保型和节能型设施；新建一批高速公路，改造旧的交通设施；普及宽带服务，提高公众电脑知识和上网速度。奥巴马的政治意图虽因时间短还未被法律化，但是奥巴马政府的“经济复苏”计划有两个显著特点。第一个显著特点是把大规模基本建设与提高国际竞争力相结合：第二个显著特点是把大规模基本建设和推进节能环保结合，希望通过建立绿色经济体系，借助相关基建的溢出效应创造就业，这项计划有助于美国经济摆脱危机，同时确保美国经济得到健康和可持续发展。2010 年 7 月 26日美国修改《数字千年版权法》，宣布破解密码合法，使得 Iphone 公司出产的手机，用户可以破解密码、兼容其他程序、更换新的运营商，维护高新产业竞争。

        （二）美国产业政策立法倾向

        1． 更多地反映美国的政治追求和目的。自二战以来——21 世纪初（除了 20 世纪 70 年代末 80 年代中期这个阶段），美国经济一直比较强盛，在全球市场上占据优势地位，在技术上保持着领先地位。因此，美国并没有类似于日韩的赶超战略，它要做的事情就是保持经济和技术的领先地位。它的产业政策更多体现国家的政治目的。美国在早期冷战时期，出于政治目的 － 军事竞赛和对抗，通过国家采购和直接资助，支持军事技术研究与开发，保持美国军事技术、国防军事产业处于世界领先地位；随着冷战的结束，美国没有直接资助研究与开发民事技术，而是更多地通过军事技术转让、技术许可，允许军事技术在民用产品上的转化，促使军用技术在民用产业上发挥强大的溢出效应，成功地推进了美国民用产业的发展和繁荣。继而，选择双重用途（军事和民用）的技术或普适性技术（基础研究）给予资助，进一步促进 20 世纪90 年代美国经济的繁荣。可以说，这些来自于国防和太空技术的获益创造了特定产业收益，是被整个国家政治角色和目的驱动。这一点是美国国家政治目的驱动的独一无二的需求结构的反映，而不是有意而为之的产业政策。

        2． 动态效率的追求趋向。美国产业政策从最初对农业和交通运输业的追求公共利益、冷战期间对国防和太空产业的追求，到冷战结束后对信息产业的追求和促进，都是建立在技术研究与开发的基础上。美国通过最初的军事技术 Ｒ＆D，有意识地选择一些有商业利益的军事技术，促进其转让和许可，并把技术转让作为国有实验室的一项责任，奖惩的评定标准项目之一。到 90 年代后，政府有意识地减少军事技术Ｒ＆D 支出，选择双重用途的技术进行资助Ｒ＆D。这些反映美国政府对动态效率（动态效率是一种长期的效率的增长，偏爱创新促进的效率，多指技术进步或创新）的追求，而不是静态效率（是一种暂时的，短暂的经济目标的达成。例如 GDP 的增长）的追求。尤其 90 年代通过各种法律保护信息技术，推进其进步和创新，保护发明人的合法权益。即使在 90 年代对农业的扶持，更多的是采纳生物技术（DNA）和环保技术促进农业的现代化；同时普及计算机技术和网络服务，促进农业信息的传播和农业技术推广，从而使得美国农业在世界上占据强有力的优势。这些体现了动态效率的追求——促进普适性或基础性技术研究进步，带动整个产业的发展而不是对特定产业或特定技术。2008 年金融危机爆发，奥巴马政府并没有从扶持产业发展入手，而是从创造一个动态效率发挥的外围环境入手，营造了一个充满活力和动态的产业发展基础，从而源源不断地增进了经济效率。

        3． 美国产业政策更多的是“播撒了产业政策的种子”。美国产业政策与日韩、欧洲各国相对照，不是带有歧视性态度对特定产业的保护或资助，更多的是播撒了种子，然后在市场浪潮中等着种子发芽、结果或凋谢。

        美国的产业政策作为种子，首先，体现侧重技术研发，鼓励创业精神，培养创新动力。美国事实上的产业政策更多的是产业技术政策：冷战前是军事技术研究与开发；冷战后是双重用途的技术研究与开发；90 年代后是对带有普适性技术的研究与开发，都表明了美国不是支持特定产业，而是从技术研究与开发这一角度，无意地促进了特定产业的发展，带动美国国民经济的发展，增强产业竞争力。但是，对于技术研究与开发成本，政府在起始阶段给予帮助或弥补其起始成本，并不干预或帮助技术推广和市场化阶段。

        其次，关键点体现在对小企业保护政策上。美国认为小企业的发展是作为自由主义经济理念的一部分，认为小企业的成长可以在市场上分散市场格局，防止垄断的发生，是对反托拉斯规则一个补充，被认为是自由市场的守护者在战后被执行，即“这个法案（关于小企业法案）服务于美国反托拉斯法。通过促进小的竞争单位，法案目的是加强自由主义将不会凋谢。”同样，美国政府对小企业的保护只是在小企业的起始阶段加以帮助，在小企业的中期和后期不给予帮助。美国小企业的壮大更多的是靠它自己在市场的竞争优势。

        第三，形成强大的集群。强大集群是联系高水平的生产率和创新，是知识驱动型产业的高水平知识溢出到一定特殊程度。二战之后，美国通过国防部和宇航局与相关大学、科研机构和大公司签订的军事和航天合同，从而建立的科研 － 院校 － 企业一体化体系。继而围绕着大学和大公司形成集群。例如斯坦福大学、伯克利大学、麻省理工大学、哈佛大学提供科学与技术人员，并在硅谷进行更直接的参与。后来是斯坦福大学的副校长，电子工程教授德里克·特曼促进产业与大学之间的互动关系，他在斯坦福校园中设立一个研究园区。最终形成著名的硅谷和 128 大道。

        美国的这些播撒种子方法，为企业发展提供了一颗好的种子，然后又把它扔进市场浪潮中历练。

        二、美国产业政策立法对中国启示一：政府干预应具适度性和受限性

        （一）美国产业政策立法作为一种政府干预，更多的是市场缺陷的补救性措施，且严格受到美国“法治”限制

        首先，美国产业政策是作为市场缺陷的一种补救性措施。经济学家在考察美国产业政策时，经常是迷惑的。他们发现美国产业政策不像日本有着明确的产业政策法名称，且处处有产业政策法的影子。例如：日本 1956 年《机械工业振兴临时措施法》、1983 年《特定产业结构改革临时措施法》、1985 年颁布了《促进信息处理法》等等众多的产业政策立法。而美国事实上的产业政策，只是反映了产业政策的相关内容，从其法律的名称上很难看出是产业政策立法。例如：美国的《增地学院法》、《电子政府法》、《国家合作研究法》等。此外，美国强烈否定产业政策做为整个经济政策工具的一部分。在整个国民经济生活中依然是以财政政策、税收政策和信贷政策为主从宏观上间接调控经济，同时财政政策、税收政策、货币政策不是作为产业政策的支援型政策而出现。实质上，美国事实上的产业政策已上升为基本法律，通过法律意志间接调控经济；产业政策的内容更多地表现为科学技术政策或产业技术政策。

        另一方面，除了 1933 年《国家产业复兴法》外，20 世纪 80 年代以后，美国产业政策才开始对市场缺陷进行补救，它的主要目的是进一步培养市场机制无法创造的条件，推动创新和先进技术产生，保持技术领先地位。1988 年美国国会预算办公室发表了《用联邦研究开发促进商业化创新》的专题报告，在这个报告里指明，联邦政府应该帮助有风险、可能带来技术进步和革命、而私人公司不注重或无力承担的技术研发。1993 年 2 月克林顿总统和戈尔副总统发表了《促进美国竞争增长的技术——增强经济实力的新方向》报告，其第一项原则指出：要求政府帮助那些对经济增长起关键作用，但因投资回收时间太长，或因投资太大个别企业负担不起，而私营公司不充分资助的技术；第五项原则是“反映美国企业的实际需要，使他们愿意分担研究费用或参加制定计划”。这两个报告明确指出，产业政策运用时，应该证明政府干预的合法性和正当性，即在市场存在缺陷的时候才帮助，而且联邦政府资助是能够带来技术进步和技术革命，或起着经济增长关键作用的技术，其中规定在私人企业不愿涉足，或长期投资回收时间太长，或投资巨大，而企业无法承当的技术研究与开发条件下，联邦政府才给予干预。

        第二，美国的产业政策受到法治制约。美国属于三权分立国家，宪法赋予国会立法权和国会预算审批权。美国产业政策大多是通过国会批准，一般为基本法律，具有较高的法律效力，使之政府干预具有合法性，并随着政治、经济形势的演变，及时修改法令，把各种政策及其内容纳入其中，从而使得产业政策具有很强的透明性、程序的公正性、法律上的可归责性。例如：农业一直是美国保护的产业。最初 1862 年《莫里尔法》（《增地学院法》）、1887 年《哈奇法》、1914 年《史密斯 － 利弗法》（合作推广法）等法律便利了农业合作研究，为农业科研体系——产研学一体化奠定了基础，方便了农业科研的推广工作。1933 年国会通过《农业调整法》，随后随着经济形势变化，几乎每隔 6 年于1936 年、1949 年、1954 年、1973 年、1990 年、1996 年、2002 年对《1933 年农业调整法》进行修改、补充或强化。可以说美国通过赠地、补助、保险等各种形式，鼓励合作研究，采纳新技术等为农业可持续发展提供基础，促使美国农业产量增长，保持美国农业在世界上的领先地位。

        美国产业政策严格受到国会和预算法的限制，包括总统行政命令的签署，也要得到国会的同意。美国国会基于政治目的或宪法利益可以改变总统的政策（例如通过指定预算的特定款项用途，朝着国会希望的路径发展），或者迫使总统采取行动（例如钢铁关税），或者否决总统的裁决（例如 Dubai Ports ，advanced technology program）；以及凡是涉及政府的预算、机构设置与撤销、重要规章制度的制定，均需经过国会的批准方可生效。另外，通过最高法院的违宪审查，有效地约束政府干预的随意性和灵活性，从而达到控制行政权力的目的。例如 1933年《国家产业复兴法》在 1935 年因违反宪法而被废除。

        第三，即使美国以政府报告和咨询报告形式发布的具有产业政策内容，也需国会批准和审核，或以基本法律为依据，这些体现了美国宪法框架下的严格的有限政府行为。如 1987 年底 12591 和 12618 号总统令，是以 1986 年的《联邦技术转让法》为依据，促进科学技术的产业化。2004 年布什总统发布的《鼓励制造业创新》13329 号总统令，是以美国的《小企业法》为依据，要求联邦政府帮助制造业企业创新。

        （二）实现中国产业政策的法治化及适度干预原则

        建国后前 30 年，我国属于计划经济时期，整个国民经济属于国家经济统制，所有的产业发展更多地依据指令性或指导性计划而进行生产经营，习惯用政策来治理国家和经济。

        直到 1989 年国务院发布了《关于当前产业政策要点的决定》才正式有了产业政策的名称，随之出台《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《钢铁产业发展政策》以及《鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》等众多政策，但关于产业政策方面的立法却极少，除了《中小企业促进法》、《乡镇企业法》、《农业机械化促进法》、《农业法》、《铁路法》、《航空法》、《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》、《清洁生产促进法》等以及 2009 年 2 月以来相继颁布的十大产业振兴政策，剩余的大多是法律效力层次低的部门规章、条例或规则。

        一般来说，我国有使用政策（包括产业政策）干预经济的长期历史，而且更多的是使用行政手段，有时候甚至以通知、决定、意见、办法、批示等低级形式干预经济；产业政策的内容除了资助或扶持内容，还包括审批权、许可权、禁止权、执照许可权、排他权等权力的设定，却缺乏义务的明确和违反责任的惩处；财政、信贷、税收手段更多的是作为产业政策的附属性工具，来帮助实现产业政策的目的；产业政策立法较少，而且法律层次低，所以有必要通过产业政策法治化，改变目前中国产业政策的现状。首先，通过产业政策法治化，将中国产业政策通过合法程序审核上升到法律形式，转变政府意志为国家意志，从直接的政府干预转变为法律的间接干预。由于产业政策具有不透明性，缺乏稳定性和连贯性，通过产业政策法律化，可以达到控制政府行政权力的主观性、任意性和灵活性，减少行政规章的随意性、灵活性，实现控权目的。另一方面，产业政策法律化，可以使得产业政策的制定受到严格程序的约束，改变过去那种不透明性的做法，变透明和公开化。

        其次，中国产业政策法律化，有助于归责。法律本身为人们的行为指明一定的行为规则，可以为之和不可为之。可归责性是指需承担一定的法律责任。因此，政府在制定产业政策时，就需谨慎而为，不可率性而为，需要进行可行性研究报告和后期结果的预测；因产业政策立法错误或失误，就要承担一定的法律责任。目前产业政策具有不可诉性的特点，制定产业政策的主体不会因决策失误而被追究责任，也不能通过诉讼方式，对这种行政行为起诉，因而产业政策的制定实际上没有责任机制可约束，但是由于产业政策涉及国民经济问题，关系国计民生的大事，更多的是涉及国库钱的支出，因此制定产业政策不是某个权威人士、高级官员就能够决定，或某个部门或几个部门的沟通就能够制定的，通过人大代表来审议上升到国家意志、法律意志，才能使关乎国家经济大事的政策避免一定的失误或错误，达到控制政府干预随意性的目的。如果出现错误或失误决策，产业政策制定的负责人就要为失误或错误承担责任，为产业政策的制定和实施的严肃性提供法律保障。

        第三，产业政策法治化更具有稳定性和强制力。通过法律形式落实产业政策，指导、引导、规范市场主体的生产经营行为，有利于国家政策目标的实现。

        此外，通过中国产业政策法律化可以促使围绕着中国产业政策的各种规范性文件系统化、层次化，避免目前关于中国产业政策的各种规范性文件互相重复、冲突、层次不一等状况，使之形成一个完整的中国产业政策法体系。

        三、美国产业政策立法对中国的启示二：应着重科技立法，实现技术溢出效应

        （一）美国产业政策立法大多是科学和技术立法或产业技术立法，发挥技术溢出效应（技术转让、应用、推广）

        总体上，美国依靠国防技术优势，建立强大的政府研究开发体系，通过国防技术扩散带动一批重要的新兴产业和整体产业技术的突破。如通过空间技术的突破，为美国在航天、卫星通讯、计算机、电信等工业领域的绝对优势奠定了基础。

        其次，通过 1980 年《拜·度法案》（《大学和小企业专利程序修正案》）、1982 年的《小企业创新发展法》、1984 年《国家合作研究法》、1986 年《联邦技术转让法》、《1992 年小企业技术转让》、1989 年《国家竞争力技术转让法》等众多法律的颁布，允许国家资助的大学和非盈利性机构获取所有权，允许国有实验室拥有专门许可证，规定技术转让或许可成为国有实验室或国家研究机构的一项责任，实施奖惩制度，鼓励创新，促进了研究与开发的热情，增强了技术研究与开发的动力。

        90 年代，一系列鼓励创新、新技术开发和技术转让和推广的法律法规的出台，推动关键技术研发。例如通过 1991 年《国家关键技术》总统报告、1993 年《促进经济增长的技术》总统报告，1995 年总统办公厅科学技术办公室确定了七大类国家关键技术，表明了在总统领导下，更进一步促进有关关键技术领域的研究与开发，强调了国家关注关键新技术研发决心。由此，激发了全社会发明、创新的热情。尤其是20 世纪 70 年代美国专利申请平均为 10 万个，20 世纪 80 年代年均为 12 个，1990 年为 17 万个，而 1995 年以来年均为 20 万个。因而，从整个产业政策立法历程来看，美国产业政策立法大都是围绕着技术研发而进行，更多的是关注如何将一个新项目或新技术转化为产品或商业化进行，创造更多的财富，提高产业竞争力。

        （二）中国政府应突出产业技术政策，发挥技术溢出效应，促进技术成果产业化和商业化

        首先，中国应该借鉴美国的做法，把有商业前途的军事技术进行许可或转让，发挥强大的军事技术溢出效应。中国在 20 世纪 70 年代以前，注重重工业、国防工业的发展，在国防、航空等许多军事技术领域上有自己独特的技术优势。例如：超大型计算机的开发、核能源利用、航空技术。所以，中国有必要将其军事技术优势运用到商用或民用用途上，或鼓励军事技术的民用化，促进军事技术成果转化的最大化效益。

        其次，借鉴美国支持的普适性技术研究，支持基础性技术（技术平台）开发。尽管美国支持技术研究与开发，但是技术的范围是带有普适性的（基础研究），公共利益方面的，而不是特定的某个产业的技术研究与开发。正如1995 年总统科学技术办公室推荐的 7 大类关键技术，大都是公共利益方面的技术。中国可以借鉴美国的做法，选择带有基础研究或普适性技术进行资助，而不是选择特定技术研发，从而建立一个技术平台，为其他技术研究与开发奠定先期基础，发挥技术溢出效用。

        第三，中国应促进已有技术成果转让，推进技术商业化或工业化。我国自 2006 年颁布了“十五科学技术长期规划”以来，实施了 863 计划、科技攻关计划、火炬计划、星火计划等等多种计划，反映我国政府对科技政策的重视，但是在将已经研发的科技成果推广和应用方面、促进技术成果商业化方面、技术转让和技术成果的工业化方面还很不充分、不积极，经验也不足。因此可以借鉴美国的做法，把技术转让作为各大学、实验室的一项责任，规定为评定奖惩的一项考核标准，带动技术转让，促进技术成果的工业化。

        第四，关注中小企业立法。目前，中国小企业大多是服装、鞋类、玩具或代工工厂性质的传统小企业，不属于高科技型的创新小企业，但是不可否认一批高科技性质的中国小企业已经出现。当今，高科技产业发展的性质，使得产业规模或企业规模已经不再是产业竞争力的主要因素，竞争力关键在于是否保持持久的技术进步或创新活力。高科技小企业凭着充满创新的活力、灵活的经营和高素质人员的优势脱颖而出。针对这些情况，中国政府有必要更快、更好地通过中小企业振兴立法帮助高科技小企业创业，通过法律给予信贷优惠，税收优惠，优先转让新技术于高科技小企业，帮助高科技小企业的开展研发工作。中国应该通过鼓励传统型小企业的采纳新技术，鼓励传统小企业创新，要么制度创新，要么技术创新，促使传统小企业现代化。

        四、美国产业政策立法对中国的启示三：应发挥反托拉斯法调节市场结构的基本功能

        美国反托拉斯法作为自由市场经济国家的“经济宪法”，通过其执行和实施，影响着自由市场的格局和结构，在美国经济里发挥着主流作用。美国反托拉斯法是美国长期贯彻的一个经济政策，主要由三部分构成：《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》。此外，还包括司法部发布的 1968 年、1982 年、1984 等等合并指南。这些法律法规有力地调节了市场格局，分散了经济集中力量，创造了自由竞争状态，有效地激发了创新的动力，提高了生产效率。更重要的是通过 1911 年的标准石油公司案、1969 年 的 国 际 商 业 机 器 案、1979 年 的AT＆T 案、1994 年的微软案件等等反垄断案件，反托拉斯执行机构裁决肢解性惩罚的司法实践活动，重新调整市场力量分布格局，使得美国反托拉斯法在一定程度上具有了产业政策的功能。尤其是通过 1984 年《国家合作研究法》允许竞争企业进行合作研究开发，并从法律上明确合作研发豁免于反托拉斯法 3 倍惩罚。这使得产业政策与反垄断法高度统一起来。可以说，正是美国有效坚决地执行反托拉斯法创造了长期竞争状态，促进了动态效率，美国才能够长期地保持经济和技术领域的领先地位。可见，在一定程度上，美国是将反托拉斯法作为调整市场结构的产业政策来对待。

        《中华人民共和国反垄断法》于 2008 年 8月实施，本应在中国社会主义市场经济中发挥重要作用，发挥调整市场结构的基本功能。但是，由于全球金融危机的爆发、中国经济的下滑，中国政府于 2009 年 2 月相继出台十大产业振兴政策，导致中国产业政策在市场经济中处于主导地位，《中华人民共和国反垄断法》反而处于弱势地位，造成了某些行业的国家垄断，或市场机制发挥障碍。如 2009 －2010 年期间，山西发生的煤矿企业的重组兼并浪潮被有些学者称为“国进民退”或民间资本的倒退，一定程度加重了国有企业的垄断状态。同时，中央政府主导的兼并重组政策的实施，加重了大型国有企业央企化、规模大型化、资产集中化倾向，导致市场占有份额更大，市场支配力更强。这些大型国有企业的背后往往与行政利益分不开，一些领域和企业充分利用行政权力占有资源，获取垄断市场地位，以致垄断事件时有发生。这些垄断行业，利用国家产业政策法律、法规给予的机会，获取高额垄断租金，并没有因为享有国家给予的产业政策的待遇，就提供给消费者最舒适、最廉价的服务和商品。如电信行业虽然经过几次改革，作为中国人仍然比其他国家的消费者付出的电话费多，而电信行业的职工工资也是其他行业的几倍，甚至达到人工成本12 万 / 人的程度，这在产业政策扶持下垄断行业已不是特殊现象，而是普遍现象。另一个弊病是产业政策造成严重的寻租行为。据对中国主要垄断行业的垄断租金及其占 GDP 的比重计算，中国电力、邮电通讯、民航、铁路等自然垄断行业的垄断租金高达 1300 亿元—2020 亿元，占 GDP 的 1．7% －2．7%。而投入之高，创造价值之低，根本无法可言。可以说，这些行政垄断，“在危害性上比经济垄断更甚，因为它实质上是一种超经济垄断，完全摆脱了市场规则的束缚，任何市场主体都不具有行政部门的种种‘实效性’权力，都无法与行政垄断抗衡。”因此，中国目前迫切需要发挥《中华人民共和国反垄断法》在中国市场经济中的基础性作用，扫除市场经济发展的障碍，防止某些产业垄断的政府化、国家化。

        另一方面，中国市场除了个别产业有所发展，总体上这些产业政策法律、法规扶持下的大多数产业由于保护过度，不仅产业经济力集中没有达到规模，也没有培育出来竞争优势，且资源浪费严重，生产效率低下。目前要解决竞争不足、寻租现象等问题，中国政府就要放松产业规制，消除市场进入壁垒，转变他们为竞争性产业，纳入《中华人民共和国反垄断法》的管辖范围。另外，随着技术进步和信息技术的发展，有些自然垄断行业（公路交通，通讯电信、保险等）已失去过去自然垄断存在的根源，政府要适时消除产业管制，转变为可竞争产业，也要纳入《中华人民共和国反垄断法》适用范围。

        美国是一个发达的市场经济国家，且作为世界技术领先国家，本身没有赶超的目标，因而其产业政策并不像日本产业政策干预的力度大、强度大。另外，美国产业政策由于受到三权分立的政治体制、预算法案和违宪司法审查等多种制度的制约，产业政策的作用是有限的，只是作为市场机制的补救性措施而已，定位于以市场机制为基础，补充市场的功能，主要目的进一步培养创新所需要的宏观和微观环境，更进一步推动创新的产生，保持技术领先地位。

        中国是一个后发追赶型的国家，自古以来就形成了长期的集权式的思想，民主特别是经济民主的思想还不深厚，其历史演进的轨迹决定了我们不能完全像美国政府做到最少的、最小力度、最低限度的政府干预。因此不可以完全借鉴美国做法，应考虑中国的政治、经济、文化等背景因素，适当借鉴美国做法，推进中国产业结构调整和优化升级，带动整个经济发展，增强企业的国际竞争力。