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一、问题提出
“问题金融机构”通常指那些有问题的、除非立即采取必要的纠正措施或提供资金支援，否则短期内将破产、倒闭的金融机构。金融业是一个一国经济生活须臾不能离开的重要行业，又是一个高风险的、脆弱的行业，金融风险具有 “传染性”。有时，一家金融机构的倒闭会引起连锁反应，带来系统风险，引发经济与社会危机。于是，各国不得不设置金融管理机构（包括中央银行和金融监管机构）来管理金融业，对问题金融机构慎重对待、小心处理，而不能像普通行业的企业那样任由其“自由竞争，优胜劣汰”。
在我国，设置有“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国保监会和中国证监会）等“金融管理部门”来管理金融业。毫无疑问，中国银监会、中国保监会和中国证监会（以下简称“三会”）负有处理问题金融机构之职责，因为问题金融机构危及金融稳定，而金融稳定是金融监管的目标之一。 [①]中国人民银行负有处理问题金融机构之职责，这是因为2003年底修订后的《中国人民银行法》赋予了中国人民银行金融稳定的职能。 除此之外，财政部门也在参与处理问题金融机构。例如，我国财政部1998年8月发行了2700亿元长期特别国债，补充四大国有商业银行的资本金。1999年，我国成立四家金融资产管理公司，由财政部各核拨100亿元人民币，专门处理四大国有商业银行的不良资产。对四家金融资产管理公司，我国还提供了大量的税收优惠。当然，财务重组 [②]前的四大国有商业银行究竟是不是“问题金融机构”或许有人持异议，但是，已经破产倒闭的广东国际信托投资公司属于“问题金融机构”应该是没有异议的吧。为处理“粤信”事件，1999年至2001年，广东省预算安排“防范化解金融风险准备金”分别达到21亿元、26亿元、15.4亿元和32.08亿元。又比如，在美国，在接管破产的储蓄与贷款协会中，经国会批准由财政部划拨损失基金累计达1 051亿美元，实际动用913亿美元。再如日本，日本政府1999年以国家财政担保、由中央银行提供贷款，共准备了60万亿日元资金用于处理不良债权并解决破产金融机构问题。还例如，1997年以来，韩国、印尼、泰国在解决银行破产、冲销坏账方面也动用了大量预算资金。尽管各国国情各不相同，有很多国家还是奉行市场自由主义的国家，但在问题金融机构处理的问题上，如果需要财政的话，它们会积极置身其中，化解金融风险，维护社会稳定。 那么，这就向我们提出这样一些问题：财政部门为什么要参与处理问题金融机构？有什么必要和合理性？哪些事情财政能做，哪些事情财政不能做呢？即财政部门参与处理问题金融机构的边界在哪里？财政部门与金融管理部门在金融稳定中的职责分工是怎样划分的呢？不同级次的财政部门之间如何分工呢？对于这些问题，鲜有人论及，实践中对此存在困惑，更为严重的是，出现了“中央银行资金运用财政化”的现象。 [③]因此之故，笔者在此冒昧提出自己不成熟的看法以就教于大家。
二、财政部门参与处理问题金融机构的合理性
总结我国学者关于财政部门参与处理问题金融机构必要性或者说其理论基础的论述，可以将这些观点分为：历史责任论、财政优势论、道德义务论、公共风险与财政最后支付人论、国有资产管理论、政治压力论等。
（一）历史责任论
历史责任论认为我国财政部门参与处理问题金融机构是基于特定的历史原因。首先，80年代初，我国进行了银行体制改革，分设中央银行与国有商业银行，但中国人民银行在当时没有给国有商业银行拨足资本金。这些历史“欠账”应当归还。其次，过去，由于我国财政支出结构不合理，政策性银行体系没有建立，本应该由财政承担的支出（如基础设施、社会发展等支出）转嫁给了国有商业银行，使银行成了“第二财政”，国有商业银行承担了大量了政策性业务。因此，金融学者巴曙松认为，无论是1998年我国对国有银行进行的不良资产的剥离改造，还是这次通过外汇储备直接注资，目的都是清理国有银行不良资产的包袱。对于国有银行因为历史原因形成的资产包袱，特别是中国特定转轨时期国有银行承担的改革成本，在国有银行目前仅仅依靠自身的力量很难消化的情况下，必须由政府以不同的注资形式进行处理。如果说国有银行下一步引入战略投资者、乃至在资本市场上市是邀请客人的话，那么，目前支付的这笔费用，实际上是清理垃圾的费用，清理国有银行这个大的房子里因为历史原因形成的不良资产的垃圾，迎接客人的到来。
尽管历史责任论有一定的道理，但对于我国四大国有商业银行的巨额不良资产，其形成原因也不仅仅是上面分析的那么简单。周小川在1998年撰文认为，计划经济已留下了的不良资产约占不足1/3，在1992年至1994年的经济过热时期所形成的不良资产约占1/3左右，94年以后经济过热已经得到遏制，我已经进入了反通货膨胀的时期，这时候所形成的不良资产约占1/3左右。中国人民银行的一项调查分析报告认为，2001至2002年，国有商业银行不良资产形成的历史原因中，计划与行政干预造成的违约占30%；政策上要求国有银行支持国企改革而国有企业违约的占30%；国家安排关、停、并、转等结构性调整的约占10%；地方干预约占10%；国有商业银行内部管理原因约占20%。中国社会科学院金融研究所2005年11月份的《中国城市金融生态环境评价》认为，金融生态环境因素大致能够解释70%以上的不良资产形成的原因。由此可见，在这些大量的不良资产中，制度性因素是第一位的，但是，也不排除受贿、贪污等等个人腐败因素。因此，“历史责任论”能说明一部分问题，不能说明全部问题，它不能解释为什么对因受贿、贪污等等个人腐败因素导致的不良资产“窟窿”财政也要补这一问题。
（二）财政优势论
财政优势论认为财政部门参与问题金融机构处理有一定优势。这种观点认为，在处理问题金融机构时，中央银行往往具有行业色彩，缺乏客观性。而财政部门不存在任何部门利益，比中央银行更要考虑公众利益，更可观，更公正。同时，财政部门可利用编制预算、调节税收、制定财会制度、资产管理、财政检查等手段处理问题金融机构，手段更多样。同时，问题金融机构资产的剥离和重组涉及到大量的资金流入和损失的承担。任何银行、企业和资产管理公司都没有承担这么巨大的成本。同时，各国的情况表明，银行不良资产的形成总是与政府的经济政策导向有关系，许多情况下，银行不良资产的形成就是这种导向或计划指令的结果。同时，银行体系的稳固与否对整个国家的经济金融又至关重要，出于公共利益的考虑，政府也应动用国家资源来支持银行不良资产的重组。［5］这种观点很有道理。
（三）道德义务论
尽管在实践中财政部门参与处理问题金融机构的现象十分普遍，但财政部门并没有用财政资金填补金融机构不善、不当经营所导致的“窟窿”的法定义务。纵览各国立法，也没有这样的规定。因此，有人认为，财政部门救助问题金融机构原因之一是基于道德上的义务或者说“道义的责任”。
这其实是不正确的。道德义务的产生是基于道德，不履行道德义务是不道德的表现。如果说财政部门救助问题金融机构原因之一是基于道德上的义务或者说“道义的责任”的话，那么这就意味着，财政部门对问题金融机构见死不救而实施破产或者关闭是不道德的，不讲道义的。其实，造成金融机构出现问题的原因是很多的，在政府对金融机构出现问题没有责任的情况下，政府为了使市场发挥惩戒作用而关闭问题金融机构而没有引发系统性风险的情况下，政府的见死不救不但不是不道德的，反而是道德的，是珍惜纳税人的血汗钱的道德行为。
（四）公共风险与财政最后支付人论
这种观点认为，公共风险是指产生“群体（或社会）”影响，个人和企业无法承担的风险，也就是只能由政府承担的风险。在市场经济社会只有市场化解不了的风险才会转化为公共风险，确切地说是一种“剩余”的公共风险。社会制度，包括市场制度、财政制度等，从某种意义上说，都是人类社会在应对公共风险的进程中产生和变迁的。财政的本质在于，它是公共风险的最终承担者，其作用一是承担制度成本，二是承担最终风险。在整个制度结构中，财政处于边际位置，是防范公共风险的最后一道防线，即财政总是最后兜底。财政充当最后支付人，是一种质的规定性。财政最后兜多少，则与整个制度结构密切相关。在一定的社会经济发展阶段，公共风险的规模和范围是相对固定的，假如制度结构合理，风险责任明确，使公共风险都能在相应的层次化解掉，那么，“剩余”的风险就相对减少，财政压力就可减轻。反之，在制度结构落后于经济发展阶段的情况下，风险不能明晰，那么，财政最终承担的公共风险就会相对增大。金融危机就是一种公共风险。维护金融系统稳定是政府最严重的推定（隐性）或有负债。这是从制度变迁的角度来解释财政职能的，并且将市场摆在了承担风险的第一道前线，强调用一定的制度结构来分担风险。这对于解释我国中央财政为什么参与处理四大国有商业银行的不良资产，地方财政为什么参与化解地方的金融风险，为什么对于贪污、腐败等个人因素造成的不良资产国家也要承担损失很具有说服力，也有助于在法律制度上安排合理的承担风险的制度结构。
（五）国有资产管理论
在中行、建行、工行股份制改造以前，他们的“股权”归财政部管理。因此，1998年财政部发行国债为国有独资商业银行补充资本金，后来财政部允许国有独资商业银行的所有者权益核销不良资产等行为，实际上是一种国有资产管理行为。因此，笔者提出了国有资产管理论来解释上述行为。当前，财政部是工行的大股东之一，是交行的参股股东，不是中行和建行的股东。中行、建行、工行的大股东是中央汇金投资有限责任公司，中央汇金投资有限责任公司并不归财政部管辖。因此，以后对于财政部不是股东的商业银行，就不能再用国有资产管理论来解释了。
（六）政治压力论
政治压力论认为政府不得不用财政资金填补金融机构不善、不当经营所导致的“窟窿”，往往是基于政治压力。的确，政府是社会中的强者，掌握着私人及私人组织所不能企及的财力、资源、组织力和强制力。当金融机构倒闭，广大公众存款人的存款不能提出之时，公众的目光此时就会纷纷扫向政府，期许政府的干预和救助。如果政府不予救助，公众存款人还可能会闹事，扰乱政府的工作秩序。因此，也正是在这个意义上，政府似乎具有了救助的“道德义务”，就像一群不会游泳的人在有人落水时会将目光对准在场的唯一的会游泳的人一样。但是，在政治民主发育不充分，各种利益集团的力量悬殊，各种社会中间层没有独立性的前提下，政治压力往往会成为不正当的压力。“官大一级压死人”。如果是迫于不正当的上级的压力或公众的压力而拿老百姓的血汗钱去救助本不该救助的问题金融机构，则无疑是对纳税人的不负责任。这也会助长部分人寻衅滋事，以便给政府以不正当的压力。因此，不能用政治压力论来作为财政部门参与处理问题金融机构的理论基础。
（七）小结
由于问题金融机构的种类和导致金融机构出现问题的原因是多样的，财政部门参与处理问题金融机构的手段和方式也是多样的，因此，财政部门参与处理问题金融机构的理论基础不是单一的，而是多元的。只有将历史责任论、财政优势论、公共风险与财政最后支付人论和国有资产管理论结合起来才能对财政部门参与处理问题金融机构做出令人信服的解释。而道德义务论、政治压力论则是错误的。目前，我国正在还清“历史责任”；国有资产管理论的解释日益有限。这样，财政优势论、公共风险与财政最后支付人论将成为财政部门参与处理问题金融机构的两个理论基础，并且以公共风险与财政最后支付人论为主。
日本学者石弘光教授曾经指出，日本经济在过去十多年的经历可以给中国提供的借鉴是：对于不良资产问题，中国应通过直接的金融措施加以解决，而不是通过财政方面的政策加以解决。一个国家制定政策的人应该关注更长远的政策目标，应该保持一个非常稳健的财政环境，应该实现预算平衡，而不是短期财政上需要解决的问题。如果一旦预算超出规模之后，想通过财政政策来让其平衡是很难的。的确，处理问题金融机构，金融监管和金融业自身的改革是最为根本的，财政措施的作用极为有限，不能过多依靠财政措施。
三、财政部门与金融管理部门在处理问题金融机构中的职责划分
（一）金融管理部门之间在处理问题金融机构中的职责划分
据不完全统计，历史上已经运用的问题金融机构处理的手段众多，不下20种，但其主要手段则是金融安全网，接管、并购、重组，关闭、撤销、破产。其基本原理是，首先，金融安全网将风险拒之网外。具体来讲，金融安全网包括金融监管机构的审慎监管（prudential supervision）、中央银行的最后贷款和对金融机构的保险制度（包括存款保险基金制度、保险保障基金制度和证券投资者保护基金制度）。而金融机构风险类型分系统性风险和非系统性风险，对于非系统性风险，依靠存款保险基金制度、保险保障基金制度、证券投资者保护基金制度来防范；如果对金融机构的保险制度不能偿付问题金融机构的债务，那就属于系统性风险了，这就需要最后贷款人制度来防范了。其次，如金融安全网不成功，则用接管、并购等手段尽量使问题金融机构不至于倒闭破产。再次，如仍不成功，在非系统性风险的场合，则用关闭（又称撤销）、破产等手段使之退出市场，淘汰出局。
之所以做出这样的制度安排是基于既要维护金融稳定又要防范道德风险的考虑。金融稳定对金融市场和公众信心是极其重要的，所以才有了金融安全网、接管、并购、重组、最后贷款人等制度安排。但如果政府一味地为了维护金融稳定而替金融机构的不当经营“埋单”的话，这将引发巨大的道德风险：金融机构将不再认真合规经营，金融监管机构将疏于监管，金融消费者将疏于对金融机构进行监督。因此，当金融机构的倒闭和破产不会导致系统性风险时，应该让其退出市场，以示惩戒，于是，就有了关闭、破产的制度安排。但如果金融机构的倒闭和破产将会导致系统性风险的话，政府应该救助，至于如何救助，财政部门救助还是金融管理部门救助，容后论述。 同时需要指出的是，金融安全网重在危机防范，当然，在防范不成功而发生了危机时，还有危机管理的功能，比如当某金融机构破产、倒闭时，存款保险基金、保险保障基金或证券投资者保护基金将主持清算工作，对存款人、被保险人或投资者进行赔付。
（二）财政部门与金融管理部门在处理问题金融机构中的职责划分
目前财政部门还肩负着金融机构的财务管理职责和部分商业银行的国有金融资产的管理职责，但财政部更肩负有金融稳定职责。毫无疑问，在财政部门的金融稳定职责之先，是金融管理部门的金融稳定职责。也就是说，金融管理部门的金融稳定职责是第一位的，财政部门的金融稳定职责是最后的、兜底的。这是由设置金融管理部门的目的、金融管理部门使命以及财政部门的最后“兜底”功能决定的。所以，当问题金融机构的倒闭和破产将会导致系统性风险时，政府应该救助。救助的手段主要有中央银行的“最后贷款”和财政部的救助两种，先是中央银行的“最后贷款”，最后才是财政部门的救助。但是，最后贷款须符合一定的条件，这些条件主要有：（1）某家有问题的机构一旦倒闭，会引起系统性风险；（2）该问题金融机构具备足够的还债能力，如香港金管局规定资本充足比率不少于6%。（3）有足够抵押品；（4）在要求援助前，已在合理范围内寻求其他可行的融资途径；（5）该机构持有控制权的股东已在合理范围内竭尽所能提供流动资金或资本援助，足以显示对该机构的责任心；（6）该问题金融机构同意接受惩罚性利率，即高于市场利率的利率。同时还需要指出的是，即使问题金融机构符合最后贷款的条件，为了防范道德风险，中央银行也可不予贷款，这即是“建设性模棱两可”策略。其设计思路是，央行在事先故意使其是否履行最后贷款人的条件变得模棱两可。由于金融机构银行不确定自己是否是援助的对象，这样形成了对金融机构的一种压力，使其谨慎行动。
当问题金融机构得不到最后贷款且有危及系统风险之虞，而接管失败，又不能采取并购措施时，财政部门才可以进行救助。当然，当问题金融机构不会造成系统性风险时，财政部门不应救助。这就是财政部门参与处理问题金融机构的界限。
（三）不同级次的财政部门之间在处理问题金融机构中的职责划分 不同级次的财政部门之间在处理问题金融机构中的职责容易划分，即中央财政救助将会酿成全国性系统危机的问题金融机构，地方财政救助将会酿成本地区系统危机的问题金融机构。这种分工，如表1所示：
表1：系统性风险时不同级次的财政部门在金融稳定中的职责分工
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金融机构的种类 |
财政级次 |
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将会酿成全国性系统危机的问题金融机构 |
中央财政负责 |
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将会酿成本地区系统危机的问题金融机构 |
相应级次的地方财政负责 |
当问题金融机构将会酿成本地区系统危机需要地方财政予以救助，而地方财政的财力不足无力救助时，怎么办呢？目前的做法是“专项借款”，即地方政府向中央银行申请再贷款，经过国务院批准后予以发放，专款专用，专项用于解决地方要关闭的地方性问题金融机构的个人债务和合法外债。 [④]这种做法有三个弊端：首先是有中央银行向财政透支之嫌，和《中国人民银行法》不符。其次是难以收回，很多地方借了不想还，造成巨额烂帐，至今仍挂在中央银行的帐上。最后是不分系统风险与非系统风险，一律采取行政关闭手段，关闭后偿还个人债务和合法外债，从而“化解金融风险”，手段单一，没有并购、重组等措施，不尊重市场规则，道德风险巨大。当然，这种做法，带有中国经济转轨时期的特征，在当时有一定的合理性，但随着中国经济市场化进程的深化，金融体制改革的顺利推进，以及覆盖所有存款类金融机构的存款保险制度的建立，这种做法应该改变，应该将金融风险分为系统风险与非系统风险，并采取多样化的手段进行处理。但是，当问题金融机构将会酿成本地区系统危机需要地方财政予以救助，而地方财政的财力不足无力救助时，笔者的建议是，可以向上级财政借款，或者通过转移支付来解决，或者在将来允许地方发行公债时发行地方公债来解决。 （四）金融管理部门和财政部门在处理问题金融机构方面发生政策冲突时的解决途径 在处理问题金融机构过程中，如果金融管理部门和财政部门之间发生政策冲突，如何解决呢？这需要建立金融稳定协调机制。与此相近的另一个概念是金融监管协调机制。修改后的《中国人民银行法》第9条规定：“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。”目前，“三会”分季召开次监管联席会议，并制定了《在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》）。《备忘录》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面，按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度。这个机制如果扩大了，加入了财政部和中国人民银行，就变成了金融稳定协调机制。其主要职能包括在处理问题金融机构方面加强协调配合，解决冲突。有了这个协调机制，就可以在很大程度上预防“中央银行资金运用财政化”了。
四、结论
金融稳定和问题金融机构问题，对于国内学术界来说，目前还是一个新问题。以前，人们的研究视角多集中在金融危机问题上，现在，为了预防和管理金融危机，人们的研究视角开始转向到金融稳定和问题金融机构问题上来了。本文从法学和金融学交叉的角度来研究问题金融机构的处理，在学术上可谓处于前沿，对实践有一定的参考价值。
本文不但分析了财政部门参与处理问题金融机构的理论基础，还提出了很多有建设性的观点，归纳起来，主要有：财政部门参与处理问题金融有一定的边界，当问题金融机构不会造成系统性风险时，财政部门不应救助；只有问题金融机构将会造成系统性风险且得不到足够的“最后贷款”，而接管失败，又不能采取并购措施时，财政部门才可以进行救助。在财政部门的金融稳定职责之先，是金融管理部门的金融稳定职责。中央财政救助将会酿成全国性系统危机的问题金融机构，地方财政救助将会酿成本地区系统危机的问题金融机构。如果金融管理部门和财政部门之间在处理问题金融机构上发生政策冲突，可以通过建立金融稳定协调机制来解决。
同时需要指出的是，造成金融机构系统性风险的原因是多方面的，应负责任的人也是很多的。可能有审批者的责任，可能有金融监管者的责任，也可能有金融机构及其管理层的责任，也可能有股东的责任、地方政府的责任。按照传统的“责任——损失”承担机制，谁有责任，谁承担损失。但是，在问题金融机构的处理中，尤其是在即将诱发系统性风险时，先分清责任后分摊损失是来不及的。必须先由该问题金融机构、同业、存款保险机构、保险保障基金、证券投资者保护基金、金融监管机构、中央银行、财政部门等先化解危机，再“秋后算账”——对于不同的责任人，追究不同的法律责任，刑事责任、民事责任、行政处分、国家赔偿责任等等皆应追究。
参考文献：
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