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| 关键词: 政策性银行 开发性金融机构 开发性金融机构法 十一五规划 |
| 内容提要: 目前，我国的政策性银行要向开发性金融机构转型。笔者认为，对于有存在必要的政策性银行向开发性金融机构的转型应通过立法来完成，立法模式是“一行一法”。在单行的开发性金融机构法中，应规定开发性金融机构的一些基本问题和焦点问题，以保证开发性金融机构合法、合规地运行。 |
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我国《国民经济和社会发展十一五规划纲要》指出：“合理确定政策性银行职能定位，健全自我约束机制、风险调控机制和风险补偿机制”，这为我国政策性银行的改革指明了方向。政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势。
WriteZhu('1'); href="http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=47098#m1" name=1>我国的政策性银行也要向开发性金融机构转型。
WriteZhu('2'); href="http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=47098#m2" name=2>所谓开发性金融机构，简单地说就是既开展政策性金融业务，又开展商业性金融业务的金融机构。开发性金融机构是政策性金融机构的深化和发展。它以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，通过融资贯彻国家政策，实现政府的发展目标。
一、政策性银行为什么要向开发性金融机构转型
（一）从全球范围来看，政策性银行向开发性金融机构转型是主流趋势
1．新的经济、金融形势迫使政策性银行转型。20世纪七八十年代以来，出现了经济全球化、金融全球化的趋势。金融市场的竞争也更加激烈，很多政策性银行的发展失去了可持续性。各国纷纷进行金融改革，重组金融机构，有的政策性银行被兼并，有的被关闭，有的完成了历史使命向商业性金融机构转型（如新加坡发展银行转型成为一个上市的全能银行），有的则转换经营范围，变成另一领域的政策性银行（如日本开发银行与北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行，贷款投向由基础工业转向了地区开发、大众生活等领域）。但从总体上看，政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势。
2．为弥补“政府失灵”，政策性银行需要向开发性金融机构转型。政策性银行的出现是为了弥补市场失灵。政策性银行通过利率低、期限长的贷款投向商业银行不愿介入的领域，克服市场机制的不足。但是，这会导致另外一个问题，即“政府失灵”。具体表现在：财政的支持不够，政策性银行财力不足，不具有财务的可持续性；政府干预严重，政策性银行不具有自主性；政府补贴，导致政策性银行道德风险等等。而转型为开发性金融机构后，一方面开展政策性非盈利业务来弥补“市场失灵”，另一方面开展商业性盈利业务，以最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”，使银行自身实现可持续发展。
（二）从我国三家政策性银行的现状来看，向开发性金融机构转型是一种现实的选择
过去十余年间，我国经济体制改革不断深化，市场化程度、国际化水平、经济实力明显提高，政策性银行的经营环境与其设立之初相比发生了巨大变化，政策性银行的一些矛盾和问题逐渐暴露。中国农业发展银行已不具备财务可持续能力；国家进出口银行的财务状况也不容乐观，并且其业务活动还要受到世界贸易组织规则的约束；国家开发银行与商业银行业务交叉越来越多，出现了明显的商业化趋势。新形势迫使这三家政策性银行要转变成“符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构”。
总之，经济环境变化、产业变迁、财务压力，迫使有存在必要的政策性银行玢玢同开发性金融机构转型。
WriteZhu('3'); href="http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=47098#m3" name=3>
二、政策性银行向开发性金融机构转型在我国的实践
（一）三家政策性银行业务的拓展
1994年，国务院以三家政策性银行章程的形式对其主要任务及业务范围作了规定，并根据国家经济发展以及宏观调控的需要作了适当调整。但由于没有明确的法律法规界定政策性金融机构的职能定位，导致三家政策性银行的业务范围不断扩大，超范围经营现象时有发生。国家开发银行除向国家“两基一支”（基础设施、基础产业、支柱产业）的基本建设和技术改造及其配套工程提供贷款外，其业务范围已逐步扩展到债券承销、财务顾问、中小企业贷款、助学贷款、下岗职工再就业贷款、向地方政府和行业主管部门的技术援助贷款、抗非典和抗禽流感的援助性贷款等方面。中国进出口银行除向机电产品、成套设备、高新技术以及船舶等资本性货物出口提供贷款外，目前其业务范围已扩展到向海外投资、软件出口等提供信贷支持。此外，进出口银行还向进出口企业、对外承包工程项目提供一般流动资金贷款。中国农业发展银行也超出了粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务范围，涉足商业性的农业信贷业务。
政策性银行超范围经营是好事还是坏事？众说纷纭。但国家开发银行的实践却是比较成功的。国家开发银行从不成熟的市场做起，把体制缺损而又前景光明的投融资领域作为目标领域，特别是将政府关注的热点和难点问题作为自己服务的核心领域。它不是用亏损的办法弥补财政资金的不足，增加不良资产，而是通过国家信用的市场运用，部分地替代市场的不足；通过融资推动市场体制的建设，最后发育成新的市场，带动资产的升级和盈利，成为政府和市场之间的桥梁和纽带，最终体现市场配置资源的基础性作用。
WriteZhu('4'); href="http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=47098#m4" name=4>
（二）管理层的态度
国务院负责制定“国家开发银行条例”、“中国进出口银行条例”、“中国农业发展银行条例”，这是1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中写明的。但由于各部门争议较大，三个“条例”几易其稿，十多年过去了，至今一个“条例”也没有出台。
中国人民银行力主政策性银行向开发性金融机构转型。中国人民银行行长周小川在多个场合公开表示，政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流的趋势。目前，我国政策性银行的发展进入了一个新的阶段，为适应新形势，传统的政策性银行要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构。为达到这一目标，一是建立现代企业制度，实现各政策性银行自身可持续发展。二是一行一策，针对各行的不同情况，分别制定改革方案，有目的、有步骤、分阶段实施。三是建立开发性金融机构管理模式，实行国家指定项目和自主经营的开发性项目分账管理、专项核算。
中国银监会对于三家政策性银行在业务范围的市场准入上采取一事一议的做法。三家政策性银行要超越其金融许可证所载的经营范围，应得到中国银监会的批准。而中国银监会在批准时，按照现有的工作程序，要会签中国人民银行、财政部、国家发改委等部门。由于各部门的角度不同，是否同意也往往不尽一致。
总之，我国现有的做法不是法律主导，而是行政主导；不是通过立法，集思广益，形成共识，推动改革，而是一事一议，在一个没有法律的平台上博弈。
三、我国政策性银行向开发性金融机构转型应通过立法来完成
（一）国际惯例的要求
国外政策性银行、开发性金融机构的成立，无论是创设成立，抑或是转型而来，都是先有立法后有机构，这是国际惯例。主要是因为这些银行“具有公共性质”，需要动用财政资金等公共资源，涉及到纳税人的权益，因此，需要通过立法，吸收民意。
美国的政策性银行是先通过立法后设立机构的。比如，联邦土地银行是根据1916年通过的《联邦农业信贷法》设立的，联邦住房贷款银行体系是依据《1932年住房贷款银行法》设立的，美国进出口银行是依据《1945年进出口银行法》设立的。日本的政策性银行——“二行九库”的设立是先有立法后设机构。这些法律分别是《日本开发银行法》（1953年）、《日本输出银行法》（1950年）、《国民金融公库法》（1949年）、《住宅金融公库法》（1950年）、《公营企业金融公库法》（1957年）、《农林渔业金融公库法》（1945年）、《中小企业金融公库法》（1953年）、《北海道开发公库法》（1950年）、《中小企业信用保险公库法》（1958年）、《环境卫生金融公库法》（1967年）、《冲绳振兴开发金融公库法》（1972年）等。同样，在韩国，其政策性银行——韩国产业银行、韩国进出口银行是分别依据《产业银行法》和《进出口银行法》而设立的。在德国，其政策性银行——德国复兴信贷银行是：1948年依据《复兴开发银行法》成立的。而国际性的或区域性的开发银行的成立更是通过“立法”而成立的，不过这里所提到的“法”是国际法而不是国内法。如，世界银行和亚洲开发银行是分别通过缔结《国际复兴开发银行协定》和《亚洲开发银行协定》而成立的。
国外政策性银行向开发性金融机构的转型也要立法或修法的例子还有：日本开发性金融机构——日本政策投资银行是依据《日本政策投资银行法》（（1999年）法律第73号）由北海道东北开发公库与日本开发银行合并而成的。韩国产业银行1954年成立以来，致力于长期设备资金的投资、融资等企业金融业务。但上世纪90年代中期以后，也积极参与了政府为社会间接资本建设而引进民间资金的项目融资。截止到2002年3月，韩国《产业银行法》已经进行了15次修订，而每一次修订都代表着业务的重大变化。比如，随着重要产业概念的变化，在上世纪60至—70年代，韩国产业银行重视开发金融作用而培养支柱产业，1990年以后，担任企业金融作用以培养高新技术产业，1997年发生金融危机时，为了解决企业的流动性问题，主导企业结构调整和筹集外资。
（二）我国的政策性银行成立时没有立法导致了一定程度的不良后果
时至今日，我国还没有任何一部政策性银行法出台，政策性银行长期无法可依的状态导致了法律规制的缺乏，政策性银行在无制度约束的情况下运行。中国银监会有关资本充足率的规定对商业银行具有刚性约束，但对于政策生银行仅仅是一个软性约束的监测指标。虽然国家每年下达信贷计划控制政策性银行的贷款总规模，但对于政策性银行的担保、承诺等表外风险资产没有约束。政策性银行与商业银行争利，政策性银行将贷款投到了低风险、高收益的商业银行愿意进入的领域，而那些高风险、低收益、商业银行不愿进入、亟需政策性贷款的领域，政策性银行却不去进入，这严重影响了政策性金融职能的发挥。
（三）开发性金融机构有法可依才能健康运营
政策性银行、开发性金融机构背靠着财政的支持和政府的信用，在税收上享受免税待遇，政策性银行、开发性金融机构的行为在很大程度上代表了国家的意志，执行着一部分宏观调控的职能。因此，政策性银行、开发性金融机构有着特殊的地位和经营范围、经营原则，必须有相应的法律来进行规范，以使其不滥用财政支持、政府信用，更好地贯彻国家意志，执行宏观调控职能，实现国家设立政策性银行、开发性金融机构的初衷。
对政策性银行、开发性金融机构立法，不单是对政策性银行、开发性金融机构行为的规范，也是对政策性银行、开发性金融机构的保护。这是因为，立法能防止政府（包括中央政府、中央银行和地方政府）的不当干预。如韩国产业银行由于由韩国《产业银行法》来支撑，其各项经营活动都有明确的法律依据，因此，在法律规定的范围内，可以依法避免许多不必要的干预和请示，大大提高了工作的效率和权威性。当然，在我国目前的环境下，这一作用可能要打些折扣。
先行立法的好处还在于能通过立法程序，使公众的讨论更充分，民意基础更扎实，方案设计更科学。这样通过的立法才会得到公众更好的遵从。
白钦先先生也指出，如果我们在机构成立之前或伊始就未雨绸缪，能在认真借鉴吸取国外开发性金融机构100多年来成功的经验和失败的教训，深刻总结我国金融立法历史前车之鉴的基础上，做到先立法后运行，从全局、长远、根本上解决问题，统筹规划，理顺关系，确立总体和阶段目标以及对策，就有可能避免许多本不该出现并久拖未决的问题。实际上这也是改革与发展的两种不同方法论的选择问题，即“目标明确、整体规划、系统工程与零打碎敲、走一步看一步的两种不同方法论的选择问题”，“法律制定实施适当超前、诱导和规范化与法律长期滞后、各行其是和无所遵循的两种不同方法论的选择问题”，“回顾历史，自觉吸取各国成功经验并以此指导实践与简单机械地强调实践和干起来再说的两种不同方法论的选择问题”。上述两种不同方法中的前者就是已被实践验证了的科学的方法论，而后者则既是错误的方法论也可以说是政策性银行现存问题的根源所在。
WriteZhu('5'); href="http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=47098#m5" name=5>
四、开发性金融机构法的形式与内容问题
（一）我国开发性金融机构法的立法模式
对我国政策性银行或开发性金融机构的立法模式，目前主要有两种意见：一种意见认为我国应制定一部开发性金融机构法来规范开发性金融机构的共同性问题，下面附以国务院的若干“条例”（如“国家开发银行条例”等）来规定某家开发性金融机构的特殊性问题；另一种意见认为我国应对政策性银行或开发性金融机构实行“一行一法”的立法模式，即制定多部单行的开发性金融法，如“国家开发银行法”、“进出口银行法”等。
笔者倾向于第二种意见，这也是大多数国家的普遍做法，很少有制定统一的政策性银行法、开发性金融机构法的国家。
因为不同的政策性银行、不同的开发性金融机构所从事的政策性业务种类不一样，机构特点也不一致，不宜由同一部法律来规范。而且，产业的变化比较快，昔日的重要产业可能很快就变得不再重要而无需政策性金融的支持了，过去需要政策性金融大力支持的产业也可能已成为成熟的商业竞争性行业而不再需要政策性金融的支持了。这样，政策性银行、开发性金融机构的政策性业务的使命就告完成，政策性银行、开发性金融机构要么退出历史舞台，宣告终止；要么转移业务重点，变成另一领域的政策性银行、开发性金融机构。这就会带来法律的废止或修改，而“一行一法”的单行立法模式容易立、改、废，正好适应了政策性金融、开发性金融的这一特点。当然，笔者也认识到，在我国目前的立法体制和格局下，一下子出台多部单行的开发性金融法难度甚大。
（二）立法要解决的基本问题。
目前，形成的共识是，开发性金融机构法从内容上说，既是机构组织法又是业务活动法，因此，在“一行一法”的开发性金融机构法中，需要对某一开发性金融机构的宗旨、性质、法律地位、任务、职能、业务范围、设立变更终止的条件与程序、业务活动原则、权利与义务、自主决策权、法律责任、资金来源问题、政府的支持（如税收待遇、利差补贴、亏损补偿等）、资本构成及补充机制、内部治理机制、风险管理等问题作出规定。这是开发性金融机构立法所要解决的基本问题。同时，需要指出的是，下列问题值得特别关注，需要在法律中作出明确的规定。
1．对“政策性”和“商业性”金融业务的界定问题。什么是“政策性金融业务”？什么是“商业性金融业务”？政策性目标与盈利性目标的关系问题。开发性金融机构以政策性目标为主，还是以盈利性目标为主？抑或是允许其在保证政策性业务圆满完成的基础上尽量开展盈利性业务？对政策性目标的完成如何考核？亏损如何弥补？风险如何处置？
2．公司治理结构问题。开发性金融机构是采取国有独资公司模式，还是一般的有限责任公司模式，还是股份有限公司模式？董事会、监事会的构成如何？是否允许其引进战略投资者并公开发行和上市？
3．政府信用问题。开发性金融机构的第一特征就是以国家信用为背景，具有主权或准主权级信用等级。为此，很多国家以明确的法律规定对开发性金融机构的负债进行担保。如《德国复兴信贷银行法》的第一章就是“德国政府的担保”，明确规定政府对与德国复兴信贷银行业务有关的所有负债进行担保。我国需要在法律中对政府对开发性金融机构的负债进行担保作出规定。
4．财政风险控制问题。开发性金融机构用政府的信用去筹资，构成了财政的或有负债，是财政风险的来源之一。对这一风险如何控制？法律不能忽视。
5．开发性金融机构能否向财政或向央行借款问题。有学者认为，可以随时向财政或向央行借款是开发性金融机构区别于商业银行的独特手段。日本政策投资银行1998财年向政府和央行借款所占资金来源的比例为85．6％，德国复兴信贷银行为9％，1999财年韩国产业银行为32％。
WriteZhu('6'); href="http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=47098#m6" name=6>我国是否允许呢？这需要在法律中做出规定。
6．开发性金融机构向行政机关贷款的合法性问题。我国《商业银行法》、《担保法》、《预算法》、《贷款通则》等相关法律法规明确规定，行政机关不具备商业银行借款人资格；地方政府既没有举债的权利，也不能作为保证人（经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷除外）。国家机关违法提供担保的，担保合同无效，债权人、担保人、债务人根据各自过错承担相应的民事责任。但开发性金融机构能否向地方政府贷款，法律没有明确的规定。在实践中，国家开发银行向地方政府、交通厅、公路局等行政机关发放了很多贷款，地方政府出具了还款承诺函或提供其他形式的担保，使国家开发银行存在较大的法律风险。开发性金融机构具有半官方的性质，其对行政机关发放的政策性贷款行为是否是私法意义上的民事行为？是否遵守《担保法》等私法？这有待研究并在法律中作出明确规定。如果贷款和担保合同有效，行政机关违约怎么办？国家开发银行的权利如何维护？
7．监管体制问题。我国目前是银监会负责对政策性银行监管。而有的学者指出，鉴于开发性金融机构的半官方色彩，应建立一个以财政为主体并由财政部、人民银行、国家发改委等有关部门共同组成的“开发性金融监督管理委员会”。笔者赞同这一方案，因为开发性金融机构具有特殊性，对其监管涉及到财政部、人民银行、银监会、国家发改委，甚至商务部、农业部等多个部门。开发性金融机构与这些部门的关系，需要在法律中明确。
8．监管标准问题。开发性金融机构的商业性业务，贷款程序要遵守《商业银行法》、《贷款通则》等法律法规。但是，其政策性业务，贷款程序是否要遵守《商业银行法》、《贷款通则》等法律法规呢？如何保证其真正分账管理，不做假帐呢？如何对此进行监督？其资产负债比例如何控制？长期负债与短期负债之间的比例多少合适？
WriteZhu('7'); href="http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=47098#m7" name=7>这些问题，都需要在法律中明确。
9．透明度问题。开发性金融机构每年应向社会公众公开披露其财务报表，以便于公众的监督。对此法律应作出明确的规定。
五、结论
因势利导，将有存在必要的政策性银行需要转型为开发性金融机构，让其既做政策性业务，又做商业性业务，政府既给予其补贴和信用支持，又允许其通过市场业绩弥补一部分亏损，这是一种比较现实的选择。但是，对其盈利性冲动和蕴藏的风险，要加以严格控制，保证其政策性业务的完成。要做到这一点，难度很大，这既需要有权威的立法，也需要有高效的监管。
合理确定政策性银行的职能定位是开发性金融机构法制定的前提。我国到底需要多少家政策性银行，哪些领域需要政策性银行？在开发性金融机构法制定之前，要研究好这一基础而重大的问题。
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