十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》（以下简称《（草案）》），并向社会公众征求意见。在《（草案）》中，限期治理制度也是此次修改的一个重要方面。那么，我国现行《环境保护法》中的限期治理制度为何要修订？《（草案）》中涉及限期治理修改内容有哪些进步？还有哪些方面存在不足并需要进一步完善？本文将对此进行初步探讨。

　 　一、我国《环境保护法》限期治理制度修订的原因

　　（一）限期治理适用条件的差异性

　　限期治理适用条件的差异性，严重虚置了《环境保护法》相关条文的法律适用。限期治理适用条件的差异性表现在以下几个方面：第一，将造成环境严重污染的后果作为限期治理适用的条件。这种情形主要反映在《环境保护法》第29条、《海洋环境保护法》第12条、《固体废物污染环境防治法》第81条以及《环境噪声污染防治法》第17条规定之中。“造成环境严重污染”作为限期治理适用条件具有模糊性，容易导致政府或者环保部门滥用自由裁量权。第二，将超出污染物排放标准作为限期治理适用条件。这种情形主要在《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境保护法》和《海洋环境保护法》中得到体现。第三，将超出核定排放污染物数量排放污染物作为限期治理适用条件。这种情形主要是在实行污染物排放总量控制的法律中有所体现。如新修订的《水污染防治法》就对超出总量排放污染物的排污者进行限期治理。尽管在《大气污染防治法》中也确立了总量控制制度，实践中确实也对二氧化硫实施总量控制，但是，在《大气污染防治法》中只是规定了超标排污要限期治理，而对于超量排污的排污者并没有规定限期治理。

　　（二）限期治理决定权立法的混乱

　　在我国目前的环境法律体系中，《环境保护法》与其他一些单行的污染防治法对限期治理决定权的规定各有不同。《环境保护法》将限期治理的决定权赋予各级人民政府，将环保部门排除在外。《环境噪声污染防治法》与《环境保护法》的规定基本一致，但是，其有一个比较谨慎的授权条款。修订后的《大气污染防治法》与《海洋环境保护法》中限期治理决定权徘徊于人民政府和环保部门之间而不能确定。因为，这两部环境法律中都只是规定，“限期治理按照国务院规定的权限决定。”但遗憾的是，对于《大气污染防治法》与《海洋环境保护法》中的授权规定，国务院也并没有专门制定行政法规或者作出明确的决定。只有在新修订后的《固体废物污染环境防治法》与《水污染防治法》中，法律明确规定限期治理的决定权由环保部门行使。不同污染源适用不同的限期治理决定权，造成了环境执法的困难、增加执法成本和社会成本。特别是当一个排污者需要治理的项目同时涉及到大气环境污染、水环境污染、环境噪声污染等时，如何适用法律作出限期治理的决定就面临着困境。{1}

　　（三）违反限期治理制度的责任配置不妥

　　从我国目前的环境法律对于违反限期治理制度的规定来看，各法之间的规定也并不一致，而且有些规定还不尽合理。总体上观察，这几部法律的规定可分为三种类型：第一，是以《环境保护法》与《环境噪声污染防治法》为代表。这两部法律都规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、搬迁、关闭。第二，是以《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》为代表的立法模式，规定对违反限期治理规定的行政处罚，由国务院规定。国务院直到今天也没有专门制定有关限期治理制度实施的行政法规，使得这两部法律的规定被空置。第三，是以《固体废物污染环境防治法》与《水污染防治法》为代表的立法模式，规定排污者逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。这两部法律都是近些年来新修订的，它们共同的特点在于，排除与罚款处罚的选择性适用规则，直接适用停业或者关闭。

　　 二、《环境保护法修正案（草案）》的进步之处

　　（一）《（草案）》关于限期治理之规定

　　在现行《环境保护法》中，涉及到限期治理制度内容的条款有三条，但在《（草案）》中，主要修改涉及其中的两条。具体修改情况如下：第一，将现行《环境保护法》第18条改为第17条，但是内容保持不变，即“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。”第二，将现行《环境保护法》第29条改为第28条，内容修改为：“排放污染物超过国家或者地方排放标准，或者超过重点污染物总量控制约束性指标，依法被责令限期治理的企业事业单位，应当制定限期治理计划并组织实施。限期治理计划应当包括：（一）技术改造、污染治理的可行性研究报告，产品更新和淘汰的计划等；（二）相关资金安排和落实情况；（三）限期治理时序安排和完成目标的最后期限；（四）相关的环境影响评价文件。限期治理计划应当经过科学论证，并报送环境保护行政主管部门和行业主管部门备案，接受监督。限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。”第三，将现行《环境保护法》第39条修改为第40条，内容修改为：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭，并依法追究相关负责人的行政和法律责任。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，须报经有批准权的人民政府批准。”

　　（二）《（草案）》修改的进步之处

　　《（草案）》中关于限期治理制度的修改，与现行《环境保护法》相比还是有些进步。主要体现在以下几个方面：第一，删除了现行《环境保护法》第29条第1款，即“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理”的规定。因为，现行法律中虽然规定了限期治理的适用条件，但是，将“造成环境严重污染”作为适用限期治理的条件，不仅在法律上界定困难，而且以造成严重后果为适用条件，对于环境保护也不利。同时，由于在其他单行环境污染防治法律中也都规定了限期治理的适用条件，而且这些规定往往与《环境保护法》第29条的规定并不相同，使得现行《环境保护法》的相关规定形同虚设，失去现实的规范意义。第二，删除了现行《环境保护法》第29条第2款中关于限期治理决定权及其权限分工的规定。在现行《环境保护法》中，对于限期治理决定权的规定，无论是学术界，还是环境法律实践者都对限期治理决定权赋予各级人民政府持批评态度。{2}同时，在《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行环境污染防治法律中也都有限期治理决定权规范，而且这些规定往往与《环境保护法》第29条的规定并不相同，加上地方环境立法的“大胆”突破，也使得它失去现实的规范意义。第三，增加了被限期治理企事业单位的限期治理计划制定与实施义务，并规定了限期治理计划的主要内容。这种规定应该说有一定的现实意义。因为，现行的《环境保护法》以及其它单行环境污染防治法律中大多缺乏限期治理制度具体实施的规定，使得限期治理制度的实施在实践中由于没有统一的法律实施规则而存在较大的随意性。第四，将现行《环境保护法》中的“责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定”修改为“责令停业、关闭，须报经有批准权的人民政府批准。”从修改后的条文内容来看，责令停业、关闭的主体发生了变化，即由现行法律中由人民政府转为环保部门，也就是说，对于未完成限期治理任务的企事业单位，环保部门可以根据所造成的危害后果，在报经有批准权的人民政府批准的前提下，可以以其自身的名义责令企事业单位停业、关闭。如此规定，则使得限期治理制度的实施比较完整纳入环保部门的实质监管之下。

　　 三、《环境保护法修正案（草案）》修改的不足与完善

　　（一）《（草案）》修改的不足

　　虽然说，《（草案）》中关于限期治理制度的修改有很大的进步，但是，就目前的情况看，其存在的不足也是很明显的。第一，《（草案）》对于限期治理适用条件采取了消极回避的方式，并没有规定具体的适用条件，表面上看起来是避免与其它单行环境污染防治法律之规定发生冲突，但是由此导致的问题比现行《环境保护法》的规定更严重。因为，即便在现行《环境保护法》下，由于绝大多数环境污染防治法律中都另外规定了限期治理适用之条件，环保部门或者人民政府在作出限期治理决定时，往往依据《立法法》的规定，直接适用单行法律之规定就可以解决问题了。但是，《环境保护法》中的限期治理法律规范还有一个重要作用，就是当其他环境污染防治法律、法规中，由于立法疏漏等原因，可能并没有特别针对限期治理问题进行规范，此时，作为环境保护领域一般法的《环境保护法》关于限期治理制度的规定就可以适用到这些环境污染防治法律之中，以弥补法律、法规规定之缺陷。如在《放射性污染防治法》中没有规定限期治理，但是这并不能排除《环境保护法》中的限期治理之规范能够适用到放射性污染领域。如果说，《（草案）》中删除“对造成环境严重污染”作为限期治理之适用条件是一种进步的话，它更需要在此基础上做到有破有立，即要在全面反思我国环境污染防治法律中限期治理之规范及其实践的基础上，在新修订的《环境保护法》中完整并恰当界定限期治理之适用条件，并以此次难得修订法律之时机，革除包括环境污染防治单行法律中的不合理之规定。因此，从这里可以看出，《（草案）》中回避限期治理适用条件之规定，应该说是立法的一大倒退。第二，《（草案）》对于限期治理的基本内容规定缺失，使得限期治理制度在实践中实施面临诸多困难。与现行《环境保护法》相比较，《（草案）》中对于限期治理计划内容作出了列举式规定，它为各类环境污染防治法律中限期治理制度的具体实施提供了指导，但是，限期治理制度的实施过程涉及到很多方面的内容。具体包括，其一，限期治理的时间问题，这是现行《环境保护法》中没有具体规定，而在其它单行环境污染防治法律中也只有新修订的《水污染防治法》规定为不超过一年。由于治理期限没有限制，导致实施机关自由裁量权没有任何制约，实践中治理期限有的很长，甚至失去了限期治理的现实意义。其二，对于限期治理期间被治理的企事业单位的行为限制问题。由于限期治理的任务是否实现，主要是在期限结束以后，通过环保部门的环境监测和验收才能得出结论，这样导致实践中很多企事业单位往往利用限期治理期限明目张胆地超标或者超量排污。第三，《（草案）》中删除了现行《环境保护法》中有关人民政府限期治理的决定权的规定，这本来是顺应环境保护的形势发展的举措，但是，它却没有同时确立环保部门限期治理决定权制度，因而并没有任何改变我国现有各单行环境污染防治法律中合理或者不合理的比较混乱的规定。第四，对于逾期未完成治理任务的单位实施行政处罚分为罚款或者停业、关闭两种方式，在实践中往往都是罚而不关。因为，环保部门实施罚款比较容易，而责令关闭还需要政府批准，实施过程中，不仅程序繁琐，而且政府往往是消极应对。即便是实施罚款处罚，但对于罚款后的违法企事业单位是否就一罚了之呢？

　　（二）《（草案）》修改完善之思路

针对《（草案）》存在的问题，需要从以下几个方面加以完善：第一，明确统一的限期治理适用条件。应该结合经济社会发展的现状及趋势以及环境保护执法之实际，重新确立限期治理的适用前提，将其适用前提规定为两种情形：排污者不能稳定达标排放污染物和超出总量控制指标排放污染物。超标即违法的确立，既有利于体现和保障环境标准的权威性及其强制性，又有利于明确限期治理对象的选取，限制环保部门在执法过程中的主观任意性，提高环境行政执法的统一性和严肃性。我国自2000年以来新修订的单行环境污染防治法大都规定超标即违法。从限期治理制度确立的立法意图来说，不能对于所有的超标排污者实施限期治理，而只能限定为不能稳定达标排放污染物为限期治理适用前提，而不能扩大到所有超标排放的排污者。因为，超标排污者排放污染物存在一定的偶然性因素，有的是污染物处理设施能力问题，有的是管理方面的原因。对于偶然性超标排放或者人为因素造成的超标排放，在行政处罚时不需要责令限期治理，此时只要应用纠正违法状态的另外一种形式即责令改正或者限期改正就可以达到目的了。如因不正常使用污染物处理设施的，只需要责令其正常使用即可；而对于因污染处理设施能力不足、设备老化或者技术工艺的原因造成不能稳定达标排放污染物的排污者，则有必要限期治理了。第二，明确统一的限期治理决定权行使之主体为县级以上环保部门。《（草案）》中，回避了限期治理的决定权问题，使得各单行环境污染防治法律的不同规定依旧实施。特别是如《环境噪声污染防治法》等法律中规定限期治理决定权为县级以上人民政府的立法缺陷，并没有随着这次《环境保护法》的修订而弥补。如果对排污者的限期治理由人民政府行使其决定权，则正好给政府提供了制度上的借口。另外，由于限期治理的审批和监督工作的科学化和技术性的特点，使得环境行政应是专业化的行政，因此让政府代替行使需要专业化知识和设备的环保部门的职能，其权力配置是不科学的。{3}地方政府不能经常监督、监测污染源，及时针对排污者下达限期治理决定，它只能根据环保部门的反映和意见，每年甚至更长时间按计划下达限期治理污染源名单，这样必然影响了该项制度实施的时效性。{4}因此，在修订《环境保护法》时，应该明确并统一地规定限期治理的决定权属于县级以上人民政府的环保部门。第三，限期治理制度虽然涉及到大气污染防治、水污染防治、环境噪声污染防治等领域，但是，限期治理制度中的期限、限期治理期间、对于被限期治理单位的要求以及环保部门所要采取的措施等事项，则属于共性的问题。由于现行《环境保护法》中对于这些问题几乎没有涉及到，致使实践中限期治理制度往往被架空。2008年新修订的《水污染防治法》中已经在立法层面上解决了这个问题，因此，非常有必要在新修订《环境保护法》时，汲取《水污染防治法》立法经验，明确规定以下几点内容：其一，所有限期治理的期限最长不超过1年。限期治理期限太长将使得该项制度实施之目的落空；其二，限期治理期间，禁止被限期治理单位超标或者超量排放污染物，防止排污单位借口限期治理实施污染环境的行为；其三，对于在限期治理期间内不能达标或者达量排放污染物的单位，环保部门有权力责令被限期治理单位限排、限产或者停止生产。第四，对于限期治理期满未完成治理任务的排污单位，明确规定仅适用责令停业或者关闭的处罚方式，排除选择罚款处罚方式的适用。只有这样通过加大处罚力度，增强处罚威慑力，才能真正迫使排污者积极完成治理任务。应该说，《固体废物污染环境防治法》与《水污染防治法》为代表的立法模式，基本上代表了违反限期治理制度进行行政处罚种类设计的方向。当然，环保部门责令停业或者关闭时，是否需要报有批准权的人民政府批准，最好是不要，但立法可能性不大。即便如此，由于没有了罚款的可选择处罚，这也无形中会对政府的是否批准形成压力。第五，明确新修订的《环境保护法》与旧的环境污染防治单行特别法的适用规则。新修订的《环境保护法》关于限期治理制度的规定要想在各类环境污染防治法律中得到适用，就必须解决新的一般法与旧特别法条款的适用问题。《立法法》第83条规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。如果按照此处适用规则，那么即便是《环境保护法》修改了，作为新的一般规定的限期治理制度也不当然地适用到各单行环境污染防治法律中。《立法法》第85条规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（二）中指出，“新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的”，人民法院应终止程序，逐级报请立法机关裁决。因此，建议新修订《环境保护法》时，明确表示单行环境污染防治法律中限期治理的规定与《环境保护法》的规定不一致的，不再适用。