对政府环境责任的强化是《环境保护法修正案（草案）》（以下简称《草案》）的一大亮点，甚至可谓最有价值的内容。然而，尽管相比以往已有重大突破，《草案》现行规定与实践需要仍有相当距离，各界对此问题的认识也有待深入。本文在此略述己见，以期抛砖引玉，推进相关问题的解决。

　   一、从责任到激励：政府环保的逻辑嬗变

　　“环境保护目标的实现主要依赖于国家环境行政权的实施。”{1}无论如何强调环境保护的“人人有责”，都不可否认政府在环境治理中的首要地位和主导作用。环境的公共物品性、环境事务的公共性、环境决策的风险性与环境管理的系统性、环境治理的高成本性以及环境保护与经济发展的短期冲突等客观因素决定了良好的环境治理离不开政府的支持与作为。从世界普遍经验来看，一国环保事业的成功度与政府的支持力度与作为程度成正比，就此而言，“环保靠政府”的确是一句至理明言。

　　然而，政府为什么要保护环境以及如何能够让政府真正付诸行动？这并不是一个容易回答的问题。在以往研究中，学者们普遍使用“政府责任”概念，意在强调环保之于政府的义务性，并把责任强制作为保障政府履行义务的基本手段，很有其价值和意义，但从实践角度来看，似又稍嫌不足：

　　一方面，强调环保之于政府的义务性，固然符合政府作为公共机构的本质，具有很强的伦理意义和理论价值，却只是一种基于目标的应然假设，并且是一种从作为受益者的社会公众而非作为行动者的政府本身出发的“外部视角”的观点。经济学家的研究表明，在实践中，公共机构并不总是像其理论上应然的那样是一个纯粹的“公意”代表，必然追求公共利益的最大化，而是有着自己的独特利益和行动逻辑。这意味着，无论在道德上有多么正当的事务，只有在同时契合政府的“自我利益”，与政府的固有行动逻辑相一致时才能得到其真心拥护和积极施行，仅仅强调目标的道义性是不够的。

　　另一方面，责任强制虽然是刺激政府行动的必要手段，却不是唯一手段，其功能是有限的。首先，问责并不适合所有的环境行政情形。强制可以保证基本义务的履行，却很难激发积极主动。而与通常只需具有消极色彩的“依法行政”即可胜任的一般事务不同，环境治理常常需要政府主动作为、“积极行政”，紧靠责任的强制是远远不够的。其次，良好的环境治理不仅需要主观热情，还离不开一系列客观条件的支持。尤其对于许多复杂的环境制度（如污染物总量控制、排污权交易或生态补偿等），如果没有专业设备、高素质人员等条件支持，主观热望未必能转化成有效行动，而对于这些条件的创造，问责的作用也微乎其微。再次，还要认识到行政问责的高成本性和普遍实施的困难。学者的研究表明，“在分权背景下，横向问责机制对地方政府行为缺乏有效约束力，而以人事权为核心的纵向问责机制具有显著的局限性。{2}无论从环境事务的复杂性、信息及资源的不对称性、还是行政体制的垂直特性来看，对政府进行环境问责都不是一件容易的事情。虽然在一些重大问题上的问责确有良好监督之效，但其难以成为常规性的制度保障，把普遍的、各种日常环境行政的有效实施都完全寄托于问责是不现实的。尤其需要注意的一点是，有效的政府问责是一个复杂的、高成本的、需综合各方面因素的事务，绝不是在立法中写入几句政府应当负责之类的抽象条款就能够建立起来的。

　　从现实的角度，必须清楚认识到，即便对于普通社会主体，从终极意义上说，“法律只能诱导，而不可能强制人们选择社会所希望的行动”，{3}77那么，又怎么可能指望仅仅通过强制就能够使一个政府从事其应当从事的行动呢？要真正理解政府并使其积极行动，就必须深入政府行动的内在机理，并将之作为制度设计的基本考量。在此，笔者尝试提出“政府环保激励”概念。所谓激励，是指对行为人从事某项活动具有刺激作用的因素和机制，其既包括“正激励”—利益诱导，又包括“负激励”—责任惩罚。与前述伦理性、“外部视角”的“责任”概念不同，“激励”是一个从行动者自身之“内部视角”出发的功利性概念，其所强调的，是价值目标与行动者自身之间的利害关联，并将之作为预测行动者意愿、评价制度有效性的基点。当然，从制度内容上来说，激励与责任并不矛盾且存在相当程度的重合—责任始终是最主要、最普遍、最基本的激励形式，但激励的外延要比责任更加广泛，其除义务性强制之外还包括利益性诱导，以及对行动条件的创造。通过使用这一概念，笔者想强调的是，无论环保本身有多么正当、重要和迫切，要想获得政府的真心认可和积极实践，就必须提供一个富于激励的制度环境，使其成为政府在给定条件下的“最优选择”。

　　法律不是政府环保激励的唯一形式，但却是最稳定、最普遍因而也最重要的形式。环境法不仅要规定公民权益和企业责任，还必须要考虑对政府环保履职的激励。如何设置有效制度为政府环保履职提供充分激励是自上世纪六七十年代兴起的现代环境法的重要内容，也是其区别于以往“环境相关法”的显著特征。

　　二、中国环境法治不力的根源在于政府激励不足

　　三十年来中国环境法制建设的成就毋庸置疑，但环境法的实际运行状况之差也是有目共睹。全国人大历次环境法执法检查无不郑重地指出执法不严、执法不力的普遍性和严重性。有学者痛心疾首地指出，“三十年来形式上越来越完善的环保立法似乎并没有在实质上起到保护环境的作用，相反环境问题却越来越严重。”{4}37为什么诸多理念先进、初衷良好的法律制度不能得到良好执行，究竟是什么导致形式完善的环境法在实践中成了“纸老虎”？原因当然很多，但最根本一点，还在于环境法实施的根本动力—政府激励—的缺乏。

　　无论从政治体制、司法体制、经济模式、社会结构哪一方面来讲，政府力量都是中国环境治理和法律实施的关键因素，也就是说，中国环境法的实施更加有赖于政府的支持和推动。尤其在以地方政府为主体的“地方竞争”实为中国经济发展的动力根源（也意味着环境破坏的主要问题源），无论“政绩考核下的晋升动力”还是“财税体制下的财政压力”都天然地指向发展优先的大背景下，{5}地方政府有着天然的“重经济、轻环保”倾向。如果没有有效的激励机制，不扭转地方政府对于环保的消极立场，在惯于地方政府“选择性履行职能”的现实面前，再多先进制度也难免被虚与委蛇的命运。

　　然而，现行环境法恰恰在政府激励方面最为薄弱，主要表现为四个方面：第一，政府责任规定不足。现行环境法具有浓厚的“企业管制法”特征，存在“重政府环境权力轻政府环境义务、重政府经济责任轻政府环境责任、重企事业单位环境义务和责任轻政府环境义务和责任、重政府第一性环境责任轻政府第二性环境责任、重政府环境保护行政主管部门的环境责任轻政府负责人的环境责任”的缺陷。{6}个别零星的政府责任条款，也失之笼统，且缺乏明确后果和问责机制，“对地方政府的行为缺乏实质性的约束力”。第二，环境监管体制不顺，权、责配置不科学。环保部门权力有限，缺乏完整的处罚权和强制执行权，权力行使严重受制于地方政府，一些特定领域的监管权又被其他部门细碎分割，导致环境监管权责严重不对称，常常有责无权、有心无力。第三，缺乏利益诱导，缺乏“正激励”。现行环境法中针对行政主体的正激励几乎付之阙如，这使得环保对地方政府而言成了一种“纯粹义务”。在以GDP为核心的政绩考核机制和“分税制”所决定的“地方经济竞争”格局未有根本改观的情况下，除了个别甘于奉献或优美环境恰好符合其发展定位的特例外，哪个理性的政府会有环保积极性呢？第四，环境监管能力建设保障机制缺失。现行环境法规定了许多先进制度，但立法对于这些制度只是提出“目标”和“要求”，对于制度实施所需要的条件保障则几乎没有涉及。而当前环保经费还延续计划体制的做法，高度依赖政府拨款，缺乏独立、稳定的来源，花费缺乏监管，严重影响环保部门尤其是基层部门执法能力建设。

　　此种“激励”之下，作为理性人的地方政府“在环境监管中出现无动力和无能力的局面”也就毫不奇怪了。实践中的许多政府不仅没有负起法定职责，反而成为环境法实施的障碍，出现“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因”的现象，{7}其突出问题有：

　　第一，环保部门权威不够、能力不足、积极性不高，消极执法、变通执法、象征性执法、选择性执法普遍存在。现场监察失范、环境监测不力、项目审批失守、组织指挥无序、存在权钱交易等已成为环境执法中的突出问题。{8}对选择性执法，民间有“三不查”的戏言—“老百姓不堵马路不查、党中央国务院领导不批示不查、主流媒体不揭露不查”。{4}228环保部门工作人员则自嘲“对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查”。{9}在跨界环境问题的处理中，地方环保部门往往首先成为争取本地利益的代表而不是严格执法者，这导致跨行政区（尤其是跨省）地区成为环境问题的重灾区，久治不愈的淮河、太湖、渤海等莫不如是。“近年来江浙边界、苏皖边界、苏鲁边界都出现了跨省污染纠纷。晋陕蒙交界地区‘黑三角’的问题尚未完全解决，又出现了湘黔渝交界地区‘锰三角’问题。”{10}而即便执法，也以罚款、警告为主，难以解决根本问题，有些地方甚至长期以费代罚，只收费不治理，以至排污费被戏称为“保护费”。{11}即便如此，在罚款执行上，由于权限、程序、技术、能力等方面的原因，环保部门也难独立实施，常常不得不与企业进行“协议收费”来变通执行。在环评领域，“不评先建”普遍存在，环保部门只能以“责令补办”进行象征性执法，被视为“不得不走的过场。”如此情形，甚至连国家环保部门也难撼动。

　　第二，政府干预执法甚至主动违法，成为环保最大阻力。从国家环保部督办的一系列重大案件来看，重大环境违法的背后几乎都有着来自政府的支持。正如某国家环保部门领导所指出的，“分析两起重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，•政府不作为’是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门责任人负有重要责任。”{12}地方政府对环保执法的干预，一是滥用法律职权，如滥用对企业的限期治理权和责令关闭权，使限期治理“遥遥无期”；{4}248滥用人事任免权，安排“听话”的人当领导，使环保人员“站得住的顶不住，顶得住的站不住”；{9}对环保能力建设消极懈怠，严格控制甚至缩减编制和预算，使其无力执法；个别地方甚至还发生了撤销环保局的闹剧。{13}二是公然进行干预，如以开条子、打招呼等形式，对具体环境执法进行干涉，或公然要求环保部门对企业开绿灯。更有甚者，通过出台政策法规等方式，对企业进行制度化的“系统保护”，甘当污染保护伞，其手段包括：对污染大户挂上“重点保护企业”或“免检”牌，对环保检查实行“预约制”、“审批制”并严格限定次数，违法减免企业环境义务等。在近年来的西部引资潮中，一些地方把宽松的环保政策作为招商引资的“法宝”，公然打出“我们不怕污染”、“宁可呛死，不能饿死”、“只要温饱，不要环保”等口号；{14}一些大城市为加强环境治理所淘汰的污染项目成了落后地区争抢的对象；{15}有些地方甚至积极召回重大环境治理中被“逼走”的污染企业。

　　第三，环境监管能力低下，不能满足实践需求。近年来，尽管政府环保投资总体逐年增加，但占GDP比重仍然很小，而随着环境问题的日益严重，环保资金缺口实际上呈不断拉大之势。仅“十一五”期间，环保投资缺口即将近一半。{16}“资金问题已普遍成为环境治理的瓶颈问题。”{3}145资金紧张不仅影响治理效果，使特定领域的环境治理成为根本不可能完成的任务，而且导致基层环保部门的自身生存都面临困难。有些省环保经费缺口高达百分之六七十，不得不缩减任务，压缩开支；有些县环保局人均工资低于当地最低保障线；有些环保局甚至靠银行贷款发职工工资，实行轮流上岗。{17}为维持“基本生存”，环保经费挤占排污费、环保补助等专项资金，成为一些地方长期存在的普遍现象。在机构设置方面，截至2010年，我国尚有四分之一左右的县级行政区没有环境监测站，200多个县级行政区没有环境执法机构。而已设立的环保机构，也有相当数量条件不足，“环境监测、环境监察装备远不能适应当前工作需要”。有些省2/3以上的县级环保部门办公用房、交通工具、监测设备没有解决，有些省2/3的县级环境监测站不能开展正常工作，有些省3/4的县级环境监测部门监测仪器设备远远低于国家标准，一些贫困县的环境监测工作长期处于“瘫痪”状态。{17}在人员方面，环保部门人员数量过少、素质不高也是个严重问题。即便在国家层面，情况也不容乐观。据统计，中国国家级环保系统工作人员数量不及美国同类人员的1/10，环境执法人员更是只有其1.2％。{18}而即使与中国自己的标准化要求相比，环境执法力量也严重不足，截至2010年，全国环境监察部门需要人员8. 6万，实际5.5万，缺编近1/3。而已有工作人员学历层次偏低，{19}一些地方污染监测仪器，无人会用，无人敢用。{4}217环境执法人员既没学过环境又没学过法律的屡见不鲜。

　　三、《环境保护法修正案（草案）》的进步与不足

　　前述情况表明，政府主观无动力、客观无能力是中国环境法实施不力的重要原因。不扭转政府在环境保护上的消极立场，不赢得环境监管者的真心支持和行动，再多“先进”立法也将“英雄无用武之地”。激励政府实为推进中国环境法治的关键之所在，对此，作为“环保事业基础法”的《环保法》应当有所作为，负起责任。

　　实际上，为政府环保提供制度激励向来是《环保法》所具有的重要功能，该法有关国家环保义务、环境监管体制、部门职权划分、地方政府环境质量责任、公众检举控告权等规定正是我国当前尽管薄弱但依稀尚存的政府环保激励之所在，在环境治理中发挥着不可替代的重要作用。但这些规定与切实推进环境法治实践要求相比过于粗率，远待加强。

　　与现行法相比，《草案》在规范政府行为方面的进步令人瞩目，其主要体现在新增第五章“监督检查”一章。其中，第33条对“现场检查”制度进行了细化补充，明确了现场检查的具体内容，为这一环境执法过程中最普遍、最实用的强制性手段的运用提供了充分支持。第34、35、36条为新增条款，分别涉及“环境信息公开”、“环境保护目标责任和考评”、“政府向人大定期报告”等内容，为政府环境行政设置了来自公众、上级和人大三方面的监督机制，具有积极意义。而第20条第3款“各级人民政府应当在财政预算中安排资金支持农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染防治、土壤污染防治和历史遗留的农村工矿污染治理，推动农村环境综合整治”，不仅体现了对农村环保的重视，更要的是已经意识到资金对于环境治理的重要意义以及通过环境法强制规定环保资金以确保基本环保投入的必要性。第27条第2款关于“征缴费用必须用于污染防治和环境监测的能力建设，不得用于管理工作的日常开支，不得挪作他用”也体现了对环保投入及环保能力建设的重视。这些规定说明，政府责任和环保能力建设已经受到立法者高度关注，并开始面向实践的制度探索，是可喜的进步。

　　但毋庸讳言，《草案》的这些规定只是在正确的方向上迈出了一小步，并且存在诸多不足。例如，在环境监管权方面，环保部门只是最基本的“现场检查权”得到了明确和细化，而环境执法所急需的一些更具威慑力的权力，如强制执行权、完整的处罚权，以及“直接要求环境违法者当场停止环境违法行为的权力”都未涉及。{20}甚至即便“现场检查权”，也不无“倒退”痕迹—第33条对可进行现场检查的具体内容的列举既明确权力内容以便于行使，也不乏限权之效，尤其是第（六）项“根据法律法规需要检查的其他内容”，更是明确排除了执法机关在此方面的自由裁量权。至于环保体制方面，未作根本改动，只是在第7条中增加了两个分享环境监管权的机关，使得环境监管权更加分散，不同部门、地区的环境权责分配仍然不够清晰。在对政府环境行为的监督方面，总体上还是倚重来自上级和人大的“内部”监督，内容笼统，缺乏可操作性，没有明确的责任保障，实施效果难以保证。在来自公众的外部监督方面，仅有的信息公开相关规定不过是对国家已有制度的重复，没有实质性进步。至于其他一些更有威慑力的监督形式，如公益诉讼，则付诸阙如。从总体内容上看，立法思维还停留在“政府责任”阶段，即只有以强制为基础的“负激励”，缺乏诱导性的“正激励”；主要由地方财政负担的环保投入体制也没有改变，对地方政府而言，环保还是靠“强制”和“自觉”。在条款风格方面，尽管与以往相比已有一些进步，但总体上仍然失之笼统，缺乏可操作性，极易被规避。如第20条第3款规定的“各级人民政府应当在财政预算中安排资金支持农村饮用水水源地保护……”，没有明确的比例、范围或最低标准，极易沦为一纸空文。

　　结语

　　在历经三十年立法繁荣之后，“环境法面临的主要问题已由‘无法可依’转变为‘有法不依’或‘有法难依’”，{21}中国环境法治建设的战略重心已悄然转入“实施”层面。能否使环境法从“纸面规定”转化为人们的现实行动，是中国环境法能否走出瓶颈，真正实现环境“法治”的关键，而其中首要的，是使政府真正行动起来。由此，《环保法》修改应把关注重点从企业转向政府、从具体环境治理转移到政府环保激励上来，把推动政府环保职责的积极履行确立为修法的核心目标，从责任惩罚、利益诱导、能力保障三方面入手建立完整的政府激励制度体系，调整环境管理体制，完善环保投入体系，形成有效的环保能力保障机制，为政府环保履职提供充分激励。

　　或许有人认为，政府激励涉及诸多深层次问题，并非作为部门法之一分子的环境法所能为。但实际上，立法者的任务从来就不只是简单地“提要求”（把价值目标转化为法律规则），为法律的良好实施创造条件同样应当为立法者所关注和解决。而从社会现实背景来看，强化政府环保激励的历史契机正在眼前：刚刚落下帷幕的中共十八大不仅继续加强对环境保护的重视，把“大力推进生态文明建设”单独列为“全面建成小康社会和全面深化改革开放的”目标之一，而且在加强法治、推进政治体制改革等方面也作出了诸多先进规定，如“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”、“深化行政体制改革，健全部门职责体系”、“建立健全权力运行制约和监督体系”、“坚持用制度管权管事管人”、“推进权力运行公开化、规范化”等。可以说，无论从加强环保，建设生态文明的角度，还是加强法治，推进政治体制改革的角度，乃至全面建设小康社会、发展中国特色社会主义的角度，大力推进政府环保激励法律制度建设都有着充分的正当性、必要性和迫切性。对于如此宝贵的历史契机，《环保法》修改能把握住吗？我们拭目以待。