随着金融改革的不断推进，特别是2012年3月28日国务院决定设立温州市金融综合改革试验区以来，各种各样的金融改革和创新行为不断涌现，各种类型新颖、法律关系复杂、利益多元的金融纠纷案件大量进入司法程序，这对司法保障金融改革带来了巨大压力和严峻挑战。温州法院以创新的精神推进金融审判工作，为金融改革和区域金融先试先行提供了有力的司法保障。本文以温州法院金融改革司法保障为研究对象，回顾总结温州金融改革司法保障工作情况，研究分析金融改革司法保障所面临的困难和问题，并在此基础上对进一步强化金融改革司法保障工作进行了思考。

      一、金融改革司法保障工作基本情况

      针对金融改革前后民间金融纠纷呈现的数量大、种类多、类型新、难度大的特点，温州法院强化能动司法理念，健全金融改革司法保障体系，依法规范民间金融发展，强力推进银行不良资产处置，积极探索风险企业处置模式，扎实推进金融改革司法保障工作。

      （一）建立健全金融改革司法保障体系

      1.健全金融改革司法保障机制。自金融综合改革试验区获批设立后，温州中院制定了《关于为温州市金融综合改革试验区建设提供司法保障的若干意见》（以下简称“司法保障意见 ”），明确了坚持能动司法服务大局 、依法合规重视政策、公正司法平等保护、鼓励创新防范风险等司法保障原则， 部署了服务金融改革创新保障实体经济发展的20项司法保障措施。 围绕司法保障意见这个总纲，温州法院制定了金融改革司法保障“1+X”规划。到目前为止，温州法院先后出台了《关于审理民间借贷纠纷案件若干问题的会议纪要》、《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》、《服务保障实体经济发展十五条措施》等规范性意见。 积极争取党政支持，在全市共设立12家金融审判庭。 一些具备条件的人民法庭也设立了金融审判合议庭，鹿城、瑞安、龙湾等法院还设立了金融案件执行工作室。

      2.积极延伸审判服务职能。建立健全金融审判“白皮书”、司法建议和大要案报告制度，向经信委、金融办报送金融审判信息专报100余期，向人民银行、经发局等部门发送加大打击非法买卖银行承兑汇票等司法建议20余篇。比如，针对小额贷款公司涉诉案件存在的超额放贷现象突出、关联担保现象普遍、贷款利率普遍偏高、贷款形式不规范、贷款用途不明确等5方面问题，向政府部门发送相关司法建议等。 推行新型金融组织法官联系点制度，编制金融法律风险防范宣传手册，开展“小微企业司法服务月”活动，教育和引导各类金融主体增强依法经营和风险防范意识，促进民间金融规范健康发展。

      3.完善多元纠纷解决机制。积极参与政府及相关部门牵头成立的民间借贷登记中心指导小组等专项领导小组，配合党政做好经济金融领域重大敏感案事件的处置化解工作。积极整合解决纠纷的社会资源，支持仲裁机构依法开展金融纠纷仲裁工作，加大对公证债权文书的司法审查力度，联合司法局合力破解公证债权文书执行难题，积极试点与保险、担保等行业协会加强联合调解、委托调解和诉调对接工作，不断完善多元化的金融纠纷解决机制。

    （二）依法规范民间金融健康发展

    1.建立民间金融纠纷协同处置机制。受2011年下半年局部金融风波影响，温州法院民间借贷案件数量在金融改革前后呈爆发式的态势。2012年，温州法院共受理民间借贷纠纷案件19446件，收案标的220.76亿元，个案平均标的113.52万元，较2010年分别上升136.22%、400.14%和382.65%。面对民间借贷纠纷案件集中高发态势，温州法院在采取推行院庭长带头办案，发动综合部门审判人员参与办案等措施，切实加大办案力度的同时，协同公安、国土、房管、人民银行和金融监管等部门建立联动机制，及时排查、化解各种不稳定因素，妥善处理云天房开等群体性集资纠纷案事件，建立了党委领导下的民间金融纠纷协同处置机制。

2.依法正确认定企业融资行为效力。为保护合法的企业融资行为，进一步支持中小企业发展，温州法院明确规定，对非金融企业在以下三种情形下的集资行为及企业间自由资金调配行为的效力予以确认。第一，对自然人与非金融企业之间的借贷行为，只要企业不具备以借贷名义向职工和社会非法集资、向社会公众发放贷款或有其他违反法律、行政法规强制性规定的借贷行为等情形的，应认定为有效。第二，对企业在单位内部针对本单位职工集资并用于本单位生产经营的，只要企业未向社会公开宣传，应认定该借贷行为有效。第三，对非金融企业之间为生产经营所需，向其他企业借款且未违反法律、行政法规强制性规定的，则可以认定该种资金调剂行为有效。

3.积极创新往息抵本司法处置方法。在涉及受害人超5000人、集资标的达60余亿元、引起全国轰动的泰顺立人集团事件爆发后，考虑到大多数债权的月利息均高达2分至8分不等的实际情况，为最大限度地公平保护债权人的合法权益，温州法院根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令第247号）第18条和《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》的规定精神，参照非法集资相关法律法规规定，创造性地提

出了“往息抵本”的清退原则，并被政府采纳并施行，得到了众多债权人的认可，有效避免了群体性事件的发生。

4.依法支持民间金融阳光化规范化。金融改革推进过程中，温州市组建了全国第一家民间借贷服务中心，积极探索建立民间融资备案管理制度，并编制了“温州指数”，〔1〕及时反映民间融资市场资金价格趋势和波动情况。为促进民间借贷的规范化、阳光化，温州法院明确规定，在不损害社会公共利益和违背法律禁止性效力规范的前提下，不宜简单否定新型金融组织的主体资格及其行为的效力。如对于经过备案登记的民间借贷，不仅一般应确认其证据效力、合同效力及合法性，而且一般不再作为涉嫌非法吸收公众存款罪的审查对象，等等。同时，在利率约定不明、不合法或需要进行调节时，还可将温州指数作为确定合理民间借贷利率的参考依据。

（三）强力推进银行不良资产处置

1.创新审判工作举措。2011年下半年局部金融风波爆发后，温州金融纠纷整体仍呈现民间债务多发的特点，民间债务和金融债务涉案标的比例超过2:1。进入2012年后，随着民间债务坏账规模达到一定程度后，金融债务规模不断攀升，并从2012年第四季度开始逐渐超过民间债务规模。2012年，温州法院共受理金融借款纠纷案件6548件，收案标的额194.19亿元，同比分别上升350.96%和423.14%。面对金融类纠纷高发态势，温州法院除出台意见明确金融机构申请财产保全可用保函而无需现金担保等事项外，还推动温州市金融改革实施领导小组出台金融债权保护十点意见，积极创新金融债权保护工作机制，通过引导当事人对20万元以下的金融债权案件选择适用小额诉讼速裁机制，建立金融担保物权直接实现机制，支持民间资本参与银行不良资产转让等方式，尽力降低银行不良贷款率。

2.健全统一协调机制。司法实践中，风险企业财产被异地法院首先查封，则异地法院就取得了财产的处置权。由于涉案企业财产在剔除银行抵押优先权后往往没有多少剩余价值，因此异地法院通常不会主动处置抵押财产。为确保相关案件及时执结，对银行抵押财产首封法院为异地法院的案件，温州法院注重加强与异地法院的沟通协调，尽快启动抵押财产拍卖程序。2013年以来，经多次到上海、苏州、无锡等地法院协调，成功取得了涉及400件案件，执行标的总额达20多亿元的30多处异地法院首封银行抵押财产的执行权。积极起草并推动政法委出台《关于办理银行金融抵押债权执行案件的会议纪要》，强化刑民交叉金融抵押债权执行案件的协调， 促成龙湾海滨铜材厂等10余件涉刑民交叉的金融债权案件成功执行，处置银行不良贷款8亿余元。

3.完善执行工作方法。针对当前宏观经济形势下执行房产拍卖流拍率居高不下，成交率不足3成的情况，明确规定评估、拍卖公司对执行标的因评估价格或拍卖保留价虚高而流拍的，需承担暂停接受委托等不利后果，从而督促其增强责任心，提高银行抵押房产拍卖成功率。大力司法调研推进网络司法拍卖，依照能网拍的尽力一律网拍的原则，借助淘宝网处置银行抵押房产，最大限度提高拍卖成交率。

4.创新联席会议机制。积极争取党政支持，协调经信委、金融办和“一行三会”等金融监管部门及相关单位，召开金融监管与金融审判首次联席会议，出台《金融监管和金融审判联席会议制度》，搭建起为金融改革提供有力司法保障的工作平台，促进金融审判与金融监管、金融机构的业务交流和良性互动。2013年以来，共借助联席会议平台召开各类专题会议23次，并以温州市金融改革实施领导小组名义出台2个司法保障意见。

（四）积极探索风险企业处置模式

1.加大破产审判力度。强化对破产审判的正面宣传，出台会议纪要强化执行转破产程序的衔接，全力破解破产案件受理难的体制障碍。2013年1至11月，共新收破产案件195件， 是2007年至2012年6年内受理的51件破产案件数的3.82倍。设立审理破产案件的专门合议庭，建立健全破产案件集中审理、院庭长带头办案和破产审判听证机制，加强破产审判法官、管理人的业务培训。针对企业股东个人财产与企业财产混同现象严重的实际情况，积极创新企业和股东债权、债务合并清理的模式。在海鹤药业有限公司合并重整案件中，以资金流向和用途作为确认股东个人债务与债务人企业是否有关联的界定标准，确定了“企业资产、债务和股东个人资产、债务一并清理”的重整思路，最终使得具有300多年历史的老字号企业海鹤药业有限公司起死回生。出台《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》， 明确一般的破产案件应在6个月内审结，无任何财产且符合条件的破产案件应在裁定受理后3个月内审结，最大限度压缩破产案件审理周期。2013年1至11月，共审结150件破产案件。

2.优化破产审判环境。建立健全政府主导风险处置工作与法院主导司法程序相结合的破产案件审理模式，推动党政成立专门领导小组，帮助法院协调化解破产审判工作难题。比如，鹿城、苍南等党政成立金融办、银监局、经信委、公安、工商、财政、税务、国土等相关职能部门参加的破产工作领导小组，帮助法院协调解决股权变更、税费调整等破产重整难题。 联合财政局制定《关于破产援助资金的管理和使用办法》，设立200万元破产援助资金，推动苍南、乐清、瑞安党政设立破产审判专项基金，用于破产程序启动费用的垫付、破产管理人报酬的支付等。联合经信委等相关部门，搭建企业破产重整信息发布平台，及时向社会公布破产重整企业相关信息和法院破产案件审理情况，帮助浙江信泰集团等破产重整企业引进战略投资者，有效保障困难企业优质资产资源重组。

3.强化风险企业帮扶。做好社会稳定风险评估工作，加强与当地党政以及稳定规范金融秩序、促进经济转型发展领导小组办公室的沟通协调，对政府已成立专门工作组进行清理、处置的企业，引导当事人由相关部门统一处置。对符合产业发展导向、有市场有前景，但因资金困难陷于不良经营状况的风险企业，注重通过慎用保全措施、调解、和解手段，帮助企业走出困境。积极搭建银企合作平台，通过建立应急转贷处置长效机制，规范临时解封转贷办理流程，以及保护借款展期后原抵押合同的效力，支持银行开展借款展期工作等方式， 成功处置涉企风险事项，防止企业大面积涉诉情况的发生。

二、金融改革司法保障面临的困难和问题

在金融改革先行先试的背景下，虽然各法院充分发挥审判职能作用，积极推进司法保障工作，在保障金融改革创新，防范区域金融风险等方面也积累了一定的经验，但由于缺乏相应的法律依据，且无相关经验可供借鉴，当前金融改革司法保障仍面临不少困难和问题。

（一）金融改革司法保障先行先试遇到的问题

金融改革先行先试的特性，必然伴随着各种各样的金融创新行为，而金融创新通常先于法律制度的建立和完善，如何对金融创新行为引发的金融纠纷进行认定，对偏离轨道的金融创新行为及时加以纠正，成为亟需破解的难题。比如民间借贷登记服务中心成立后，运行过程中存在的问题不断涌现。到目前为止，温州全市共有7家民间借贷登记服务中心开业运营， 累计借出登记金额25.66亿元，成交金额达10.02亿元，成交备案登记的平均年化利率为14.5%。由于缺乏相应的配套措施及监管机制，民间借贷登记服务中心运行中存在以下几方面问题。第一，行业发展缺乏法律保障。民间借贷融资中介行业的蓬勃发展和民间融资法律体系建设滞后之间的矛盾，带来中介机构准入门槛缺失、机构发展乱态丛生、从业人员素质偏低等问题。第二，行业经营行为有待规范。部分中心间接参与民间借贷融资业务开展，通过股东名义（如融资性担保公司）直接受理民间借贷双方撮合业务，收取相关担保费用。部分场外民间融资对接中介机构在实际撮合借贷业务中，未依法合规经营撮合借贷业务，存在个别中介机构“法人”直接向借款企业及个人违规发放贷款的问题。

（二）民间融资规范过程中遇到的问题

1.借贷利率标准存在非市场化缺陷。根据中国人民银行2002年颁布的《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》和最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的规定精神，民间借贷利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过同期贷款利率的4倍，超出部分利息不受法律保护。民间借贷利率虽有一定的自由化特性，但由于缺乏市场化基础而不是真正意义上的利率自由化。而民间利率的“非市场化”缺陷也造成了民间借贷利率的高利率特性。首先，民间资本利率尚未形成一个统一的基准利率，呈现一定的盲目性和随机性，整个民间金融市场被高利率诱导而使得整体民间利率都处于较高的水平上。其次，当前中小微企业融资难的问题十分突出，绝大多数中小微企业无法通过银行进行融资，因此他们对于资金的价格即利率的敏感性相对较低，利率弹性小意味着中小微企业可以接受相对较高的资金价格，即高利率。为有效遏制民间借贷市场的高利率，借贷利率市场化改革迫在眉睫。

2.企业间借贷行为变形发展。现实经济活动中，企业之间的资金拆借是正常的商业往来现象。然而，根据现行金融法律法规、行政规章以及最高法院相关司法解释，企业间借贷是无效行为，因此企业之间在从事借贷时不得不采取多种规避的方式，并产生了各种变相的企业借贷行为。常见的办法是出借方隐形为个人，借款方为企业。尽管出借方名义为个人，但实质上出借的资金并非其个人所有，而是企业的资金。同样，实践中也大量存在企业间借贷的出借方为企业，借款方名义为个人，但实质上多数系中小微企业的法定代表人或股东出面代公司向外借款。企业间借贷，不区分情形一律认定为无效的规定，导致了企业间借贷行为的变形发展，使得司法实践中企业民间借贷案件收案数量和诉讼标的额呈现整体上升态势。

3.“影子银行”监管不到位。现行金融环境下，“影子银行”最活跃的部分是民间借贷和非法集资，组织形式包括地下钱庄、合会组织、典当行、小额贷款公司、融资性担保公司等。 由于没有明确的管理制度和规定，钱庄、合会组织等非正式金融缺乏相应的法律约束， 极易导致利益混乱、财务混乱、投资人利益难以保障以及由此引发的恶性社会案件等。典当行、小额贷款公司、融资性担保公司等正式金融机构的监管权分布在不同的部门，如典当行由商务部系统监管、小额贷款公司由金融办监管、融资性担保公司则由政府部门实行属地管理，等等。监管主体的多头运作造成了典当行、小额贷款公司、融资性担保公司等正式金融监管的混乱。“影子银行”监管的缺失或缺位，使得民间融资风险难以得到有效控制化解。

（三）银行不良资产处置过程中遇到的问题

1.送达难问题突出。金融债权案件诉讼过程中，最突出的问题之一是送达难。送达难主要由以下几方面原因造成。第一，起诉材料中被告联系方式表述不明确。法院送达人员往往需要联系银行原经办人后，方能得知被告的联系方式。第二，被告人数众多。为降低信贷回收风险，银行往往要求企业股东作为保证人或其它企业提供互保。纠纷发生后，银行通常会将所有的债务人作为被告起诉。金融借款案件中被告人数通常为5-6人，最多的甚至达30多人。在被告人数众多的情况下，将部分下落不明且无财产可供执行的保证人列为被告，不仅没有实际意义，而且也给法院送达工作带来巨大压力。如果案件中有一个被告需公告送达， 则其他已送达的被告则全部需要重新送达，而这还可能会出现原已送达被告拒收的情况，导致案件审理周期的拖延。

2.刑民交叉案件难以认定和处理。 司法实践中，对于借款人涉嫌非法吸收公众存款等刑事犯罪的借贷案件，法院通常采取不予受理或驳回起诉的方式，由公安机关对案件刑事部分先行侦查。然而，由于涉刑民交叉借贷案件多有抵押担保，对担保人应承担多大比例责任的问题上，有的法院援引担保法司法解释第8条，由担保人根据过错在借款人不能清偿债务的1/3限额内承担相应责任，有的法院则认为担保人本身也是集资犯罪的受骗者和被害人，无需承担担保责任。由于缺乏明确的规范，部分法院内部在涉刑民交叉的有担保借贷案件认定处理上并不一致。同时，虽然部分法院如温州法院等已协调政法委出台刑民交叉金融抵押债权执行案件的会议纪要，但公安、检察机关和法院仍然由于认识上的不统一，致使涉及刑民交叉的金融债权案件抵押物、在建工程等的处置举步维艰。以温州为例，全市目前共有155件金融案件执行标的因涉及刑事犯罪被查封而无法处置，涉及不动产182处，涉案申请执行标的总额达13多亿元。

3.不良资产核销程序过于繁杂。根据财政部2010年修订的《金融企业呆账核销管理办法》第4条第1款规定，借款人和担保人依法宣告破产、关闭、解散或撤销，相关程序已经终结，金融企业对借款人和担保人进行追偿后，未能收回的债权；法院依法宣告借款人破产后3年以上仍未终结破产程序的，金融企业对借款人和担保人进行追偿后，经法院或破产管理人出具证明，确实不能偿还的债权可认定为呆账进行核销。事实上，法院对企业构成破产原因的审查系实体审查，一旦裁定受理破产案件，就意味着银行债权清偿困难，已然满足不良资产核销的前提条件。同时，不良资产呆账核销后，银行在破产程序中仍可按比例清偿，即所谓“账销案存权在”。现行的关于破产核销程序的规定过于繁杂，不利于快速降低不良贷款率。

4.民间资本参与不良资产转让困难重重。从银监会对广东银监局“商业银行向社会投资者转让贷款债权没有禁止性规定，转让合同具有合同法上效力”的批复（银监办发［2009］24号）中可以看出，现有立法对银行向金融机构以外的社会投资者转让金融债权并没有禁止性规定。为加大不良资产清收力度，温州市政府出台了《加强房地产等财产抵（质）押登记管理工作补充规定》等规范性文件，对民间资本参与金融债权处置的行为予以认可和支持。 工行温州分行也与瑞安华峰民间资本管理股份有限公司达成了2.7亿元的银行不良资产转让协议，试水推进民间资本参与不良资产处置工作。然而，民间资本参与不良资产转让的税费减免、转让后的抵押变更登记等问题，尚无统一的操作路径。

（四）企业破产审判推进中遇到的问题

1.正确的破产理念还未形成。由于对破产的社会调整功能缺乏正确的认识，加上受错误的政绩观影响，一些地方政府认为破产有损政府声誉，而不愿当地企业破产，更不愿承担职工失业救济、就业安置等方面的社会责任。债权人在债务人濒临破产时，通常首选抢先申请执行以获得最大利益，而不申请破产。债务人因财务账册不规范，甚至涉嫌偷税漏税，而方百计逃避破产。这些因素都影响了破产审判工作的开展。

2.破产财产混同现象严重。公私混合、家厂不分是我国绝大多数民营企业的特色。由于财务制度不规范，民营企业股东个人财产与企业财产混同，资金流向不明的情况极为突出。 在个人举债与企业举债混合在一起的情况下，如何界定破产财产和破产债务是当前面临的一个亟需破解的难题。

3.政府配套公共服务不足。破产审判推进过程中，政府配套公共服务的不足，也在一定程度上制约了破产审判质效。比如，企业破产领导协调机制需要进一步制度化，“准破产企业”旧厂区产权区分、破产程序中企业相关税费的减免、无产可破“植物人”企业的破产费用以及破产企业档案的管理等缺少相应的规定，等等。

4.成熟的管理人队伍尚未建立。管理人制度是我国在2006年《企业破产法》立法时引入的舶来品，在制度运行之初，由于从业经验的缺乏，成熟管理人的队伍还未培养起来。浙江法院在2007年正式施行破产管理人名册制度，并印发了第1批管理人入册名单。2012年印发了第2批管理人入册名单。在第2批管理人名册中，温州有19家社会中介机构管理人和3名个人管理人。然而，由于管理人的素质和能力参差不齐，不少管理人甚至从未接触过破产案件，实务经验相当缺乏，管理人管理工作任重道远。

（五）企业风险处置过程中遇到的问题

1.企业担保链风险蔓延扩大趋势明显。为降低自身风险，银行在贷款中，通常会要求借款人企业提供至少一家优质企业进行担保。随着融资规模的攀升，银企纠纷案件从传统的“一个借款人一个担保人”向“一个借款人多个担保人”的模式转变，出现了企业担保链大幅扩张态势。以龙湾法院为例，该院2013年1至11月受理的501件金融借款纠纷中，无担保人的为35件，有担保人的为466件。其中，1个担保人39件，2个担保人41件，3个担保人59件，3个以上担保人362件，共涉及担保人1853个；个人担保人1381个，企业担保人472个。 比如致富集团案件中，与该公司互保的企业多达31家，关联资金高达100亿元。

2.涉刑民交叉企业风险处置十分困难。风险企业相关案件经常涉及刑事犯罪，导致案件审理难度加大。若风险企业涉及非法吸收公众存款、集资诈骗，公安机关认为其财产可能与犯罪行为有关的，则会给法院发函要求暂缓对其财产的审理。同时，即使风险企业涉及其它与犯罪行为无关的案件时，公安机关以目前正处于刑事侦查阶段为由，不同意法院在羁押场所会见发案风险企业的法定代表人，也不同意安排法院在看守所内开庭，致使风险企业的案件不得不中止审理。

三、强化金融改革司法保障的几点思考

金融综合改革的推进为民营经济与民间资本有效对接，推动金融改革创新和经济转型升级带来了历史性机遇。作为法院而言，需要准确把握司法价值取向，充分发挥司法政策导向作用，以创新的精神推进金融改革创新。

（一）健全金融审判联动工作机制

建立健全金融监管和金融审判联席会议长效机制，加强与联席会议成员单位之间的信息交流、共享和对接，及时将失信被执行人信息纳入人民银行、工商、招投标等征信系统，进一步促进社会信用体系的完善；联合金融监管部门开展金融审判前瞻性调研，及时公布金融审判典型案例，发布金融审判系列白皮书，为规范市场主体行为、防范金融风险、加强金融监管提供针对性参考；充分吸纳和发挥中介机构、行业协会及监管部门的力量参与金融案件的调解，不断完善多元化、多方位、多渠道的金融纠纷解决机制。

（二）完善金融审判案例指导制度

随着金融改革的稳步推进，类型新颖、利益多元、纷繁复杂的金融纠纷案件将不断涌现， 而现行法律法规通常只能解决常态经济形势下的金融纠纷案件，成文法的滞后给金融审判工作带来了相当大的难度。由于绝大多数地级市如温州等没有地方立法权，而地方法院也没有司法解释权，为切实履行好为全国金融改革创新探索路径、提供经验示范的使命要求，就需要切实发挥金融审判案例指导的作用，通过对金融审判典型案例思路的总结，统一不同法院的法律适用，及时应对金融改革创新提出的司法挑战，对法律条文进行符合市场发展要求的解释，为立法和司法解释提供区域实践素材，为金融市场的规范有序发展发挥引导作用。

（三）促进民间金融规范健康发展

1.健全民间融资相关法律法规。针对民间借贷活动的发展现状，尽快完善相关金融法律制度，对民间借贷的资金投向、借款方式、利率浮动范围、风险防范措施以及收益的税收调节等方面加以规范，维护民间借贷主体的利益诉求，推动民间借贷的规范化运作，引导民间资金的健康流动。修改或废除不符合金融市场内在发展规律的相关内容，正确界定民间借贷中的合法与非法行为，保护非金融企业正常的资金拆借行为。加强民间融资活动监管的法律法规建设，及时总结借鉴《温州民间融资管理条例》实施过程中遇到的困难和问题，尽快出台保障和促进民间融资规范化、阳光化发展全国性的法律法规，一方面对典当行、融资性担保公司、小额贷款公司等新兴的类金融机构加快立法进程，提升立法层级，确立明确的监管主体和监管措施，另一方面对其它非正式金融，从立法上界定合法与非法的界限，对合法的行为进行有效引导并加强监测，对非法的行为进行严厉打击。

2.充分发挥“温州指数”裁判参考作用。涵盖融资方式、融资期限、融资金额等多种因素组合的“温州指数”，能够为融资需求方根据自身情况， 快速找到需要参考的利率价格，有利于引导融资利率回归理性，促进民间资金支持实体经济发展。 在民间借贷案件审判中，可在司法层面支持相关部门发布组合型的“温州指数”，在利率约定不明、不合法或需要进行调节时，尝试将“温州指数”作为确定合理民间借贷利率的参考依据。

3.加大对民间借贷案件的审理力度。充分发挥审判职能优势，做好以案释法、开展好法治宣传工作的同时，依法全力做好民间借贷案件的审理和执行工作。对民间借贷案件审判实践中发现的苗头性、倾向性信息，及时加强与党政部门的沟通交流，为地方和上级党委、政府制定科学管理民间金融政策提供决策参考；对以民间借贷为名实施非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪活动的，及时移交公安机关处理；对转移、变卖、隐匿财产抗拒和逃避履行义务的，要采取相关强化措施，保护合法借贷关系和当事人利益。

4.健全协同处置民间金融纠纷机制。基于许多借贷案件已超出单纯的法律问题，牵涉到危机处置、破产重整和群体性纠纷等系列问题，涉及多方利益，仅靠法院力量难以解决全部问题的实际情况，可以进一步建立健全党委领导、政府主导、多方合作的民间金融纠纷协同处置机制，充分发挥政府部门在债务清理、风险处置、维护稳定等方面的重要作用，最大限度地整合各方力量和资源化解民间融资的风险与纠纷矛盾，有效处置各种可能引发群体性事件和激化社会矛盾的重大案事件， 使民间融资更好地发挥其服务实体经济的作用。

5.规范民间借贷登记中心发展。根据《温州民间融资管理条例》，出台财政专项补贴资金、行业风险补偿机制等扶持政策，推动民间借贷登记服务中心及民间融资对接行业依法经营。加强民间借贷登记服务中心与人行等征信系统的对接工作，进一步完善民间借款人信用查询机制。通过司法裁判、发送司法建议等方式，加强对民间借贷服务中心及民间融资对接中介机构的监督管理，尽力防止非法集资、高息放贷、违规撮合等行为的发生。温州最早两例民间借贷服务中心登记备案违约案件，即是因入驻中介温州攀远经济信息咨询有限公司在业务撮合中未尽到应有的中介资信调查职责，致使资金出借方逾期未收到利息。

（四）扎实推进银行不良资产处置

1.创新不良资产处置机制。针对金融债权案件送达耗时的实际情况，探索采取对所有被告一并予以公告，以及使用开庭时间和领取裁判文书时间一并公告送达等方式，切实提升公告送达效率。大力推行金融债权案件快立、快审、快执模式，全面开展金融债权案件小额速裁和金融担保物权直接申请执行工作。联合国土、房管等相关部门，商讨出台在建工程处置等规范性意见，进一步加快旧有不良资产的处置进度。在统一法院内部关于金融债权刑民交叉案件处置化解思路的同时，加强与公安、检察机关的协调，加快推进金融债权刑民交叉案件的处置，切实降低不良贷款率。

2.促进不良资产核销工作。根据财政部2010年修订的《金融企业呆账核销管理办法 》关于“债务人无财产可执行或虽有财产但执行困难的可作为呆账核销”的规定要求，严格落实温州市金融债权保护十点意见要求，明确在被执行人确无财产可供执行，且申请人对终结本次执行程序无异议，或者被执行人仅有的财产目前无法拍卖变卖的情况下，可先予裁定终结本次执行程序，便于银行根据相关规定及时核销坏账、呆账。同时，在确保金融安全的前提下，引导商业银行充分利用财政部门赋予的自主权，加快推进破产程序和银行不良资产核销的衔接工作，将受理破产程序裁定作为不良资产核销的依据。

3.推动不良资产转让工作。一是积极建议地方政府参照四大资产管理公司剥离处置不良贷款的模式，组建市级政府性资产管理公司， 以协议转让的形式优先购买以涉案企业为债务人的打包银行不良贷款，并配合法院统筹处置该企业，有效降低不良贷款率。二是支持民间资本参与金融债权的处置，允许民间资本在等价受让金融债权的前提下，以协议方式受让金融债权，并对受让人主张受让日之后的利息请求予以支持，以进一步拓宽金融债权处置的渠道， 满足民间资本参与金融债权处置的现实需求。三是积极搭建联动平台，加强与房管、土地、工商、税务等部门的协调配合，建立相应的资产保全机制，减免相应的税费，不断优化不良资产转让的外部环境。

（五）扎实推进企业破产审判工作

1.完善破产专业审判机制。一是加大破产审判宣传力度，普及关于破产审判制度作用和功能的知识，引导企业主动申请破产，破解破产审判案源不足的难题。二是坚持“能活的依法帮扶，当死的有序退出”的差异化处置原则，引导落后企业和“植物人”企业走市场化破产道路。三是采取压缩破产受理通知、债权申报、债权人会议召集、终结破产程序审查和申请注销登记期限，限制破产宣告期限、和解次数，简化公告、送达方式和分配方案二次表决形式等，尽可能缩短破产案件审理周期，进一步建立健全“市场导向、司法主导、简易审理、执破结合”的企业破产审判新机制，优化社会资源配置效率，倒逼企业转型升级。

2.健全社会综合管理机制。强化司法补漏职能，对于企业和股东财产混同，损害债权人利益的案件，在一定条件下实行企业资产、债务和股东个人资产、债务合并处理的思路，公平保障所有债权人的利益，减少破产程序的推进阻力。强化失信惩戒机制，充分利用司法资源，通过提供失信股东名单等方式，配合工商、税务、银行等相关部门健全失信惩戒机制。

3.设立破产清算专项基金。一是设立破产清算维稳基金。针对当前不少企业因无力负担职工安置等费用而难以申请破产的实际情况，要积极争取党政部门设立破产清算维稳基金，在企业出现无产可破的情况时，通过一定的审批手续，从破产清算维稳基金中拨付一定的金额，及时让企业通过合法程序退出市场。二是设立破产管理人报酬基金。考虑到大量“准破产企业”无法支付破产管理费用的实际情况，要积极争取党政部门设立破产管理人报酬基金， 平衡协调破产案件管理人的经济利益，充分、有效调动管理人的积极性，保障法院破产案件审理工作的正常开展。

4.加强破产管理人的管理。针对破产案件管理人专业能力参差不齐的实际情况，可以采取以下四方面措施加强破产管理人的管理工作，切实发挥管理人作为破产事务处理主体的作用。一是建立管理人考核考评机制。在严格设置管理人市场准入标准的基础上，明确管理人在办理完毕每一起破产案件后，需由承办法院、债权人委员会按一定的标准对其进行打分考评，通过业绩考核形成激励和淘汰机制，促进管理人队伍的专业化、精英化建设。二是建立管理人选择替换机制。 对破产案件审理过程中，不能胜任工作的管理人，在取得债权人会议的同意后，可试行通过二次摇号的方式予以更换。三是建立管理人联席会议机制。 组织管理人名册成员成立管理人联席会议，通过由各成员推选或法院指定产生召集人的方式，统一和规范管理人工作操守，加强管理人名册成员的业务培训及协调工作。四是建立管理人行业管理组织。加强与相关行业协会的联系，推动管理人市场建立破产管理人行业协会，加强对管理人的行业自律和自我管控。

（六）扎实推进企业风险处置工作

1.审慎采取审判执行强制措施。一是坚持先对主债务人财产或抵押物采取财产保全或强制执行的措施，在主债务人财产或抵押物能够足额清偿的情况下，除非发现担保人有恶意转移财产的迹象，对其他担保人的财产原则上不予保全或强制执行。二是坚持财产保全不影响企业正常生产经营的原则，对正常经营的企业特别是担保企业的基本结算帐户和尚未形成不良贷款的抵押物权，原则上不采取财产保全措施。三是坚持区别对待原则，对有市场有潜力、 有订单和用工较多的企业慎用财产保全和强制执行措施， 避免因财产保全和执行措施不当造成企业债务链风险进一步蔓延扩张。

2.妥善化解企业联保互保风险。一是保护银行借款展期。在抵押物已因他案被法院查封，而企业与银行之间就抵押担保借款展期问题达成协议的前提下，依法保护原设定的抵押权效力，从而使企业可通过借款展期的方式维持现金流。二是支持临时应急转贷。在贷款企业的抵押物因他案被查封的情况下，对经企业申请、经信委审查和银监分局等部门协调，且转贷银行同意转贷的，可由查封法院发函给相关登记部门，准予临时启封，办理原抵押借款转贷手续，从而避免企业因现金流断裂问题而导致大面积涉诉情况的发生。三是支持国有担保机构“有条件”担保。为避免担保链上正常企业受出险企业的牵连陷入困境，可以支持国有担保机构“有条件”地为民营企业担保或改变其担保关系，以帮助有望脱险的风险企业恢复正常生产经营，待担保企业财务状况回归正常、担保合同期满或被担保企业破产清算时，依法保障国有担保机构退出。四是鼓励银行创新金融服务。支持银行适当改变当前的借贷模式，帮助企业挖掘抵押、质押资源，扩大抵押、质押资产范围，大力发展动产、应收账款、仓单、知识产权、商位使用权等抵押、质押贷款业务，利用人民银行应收账款质押登记公示等系统， 逐步实现抵押从有形财产向无形资产领域拓展。 同时，还可通过鼓励银行推广信用贷款业务等方式，减少企业之间的联保互保现象。

3.建立风险企业协调处置机制。一是成立统一协调帮扶机构。由政府牵头成立统一的协调机构，组织法院、行业协会、银行等制定对涉诉风险企业的差异化处置标准，并拨付相应款项，建立风险企业帮扶基金，用于企业正常生产经营之用。二是推进刑民交叉案件处置。由政法委牵头，协调公安、检察机关和法院统一涉刑民交叉案件风险企业的处置标准，加强司法程序的衔接配合，有效推进涉刑民交叉企业风险的处置工作。三是建立行业协会救济基金。由行业协会、商会每年预留一定比例的基金，建立行业协会救济基金，作为支持员企业应诉之用，有效化解企业风险。

注释：

〔1〕温州指数：即温州民间融资综合利率指数，主要用于及时反映民间金融交易活跃度和交易价格，是温州金融改革的重要成果，被称为温州民间金融市场的“风向标”。 该指数主要由以下四方面利率加权平均得出：由温州市设立的350个监测点，把各自借入的民间资本利率通过各地方金融办不记名申报收集起来；对各小额贷款公司借出的利率进行加权平均；融资性担保公司如典当行在融资过程中的利率，由温州经信委和商务局负责测报；民间借贷服务中心的实时利率。2012年12月7日，温州指数首次正式对外发布；2013年1月5日，由每周发布改为每日发布。发布途径包括：温州市金融办、温州民间借贷服务中心门户网站以及温州相关媒体等。