随着现代金融服务的发展，消费者与金融服务机构的纠纷也日益增多。为此，英国、澳大利亚、爱尔兰等国均相继建立了金融督察服务机构（Financial Ombudsman Service, FOS），专门负责处理金融消费纠纷。对于英国的金融督察服务制度，徐慧娟（2005）、周良（2008）等学者曾对此做出了相应研究。但笔者的研究发现，澳大利亚的金融服务督察制度师自英国却胜于英国。对此，笔者拟对澳大利亚金融督察服务机构成立的背景、管辖的案件范围、纠纷处理程序作一介绍，并分析其与英国金融督察服务的区别，以期发现其对我国的借鉴意义。

一、澳大利亚金融督察服务机构成立的背景

   澳大利亚金融督察服务机构的成立一是受英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”理论（Twin-peaks）的影响，一是受2000年英国成立统一的金融督察服务公司（Financial Ombudsman Service Ltd.）的影响。

   上个世纪90年代Taylor（1995）提出了著名的“双峰”理论。Taylor认为，虽然金融监管有很多目标，但主要的目标有两个：一是针对系统性风险进行审慎性监管，以维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是针对金融机构的机会主义行为进行合规（行为）监管，防止发生欺诈行为，保护知情较小者、中小消费者和投资者的合法利益。为此，Taylor提出了“双峰式”金融监管模式的设想

     Taylor建议成立一个独立的针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”（Financial Stability Commission）和一个独立的针对金融机构机会主义行为进行合规监管的“消费者保护委员会”（Consumer Protection Commission）。在他看来，清晰区别银行业、证券业和保险业传统的机构型监管制度已经不再是最好的监管体制。金融机构之间差异的缩小，以及大型金融企业和金融集团的出现，要求从更广泛的视角实施监管。

Taylor的模式得到了澳大利亚的响应。1998年，澳大利亚的金融监管体制改革，在很大程度上就是沿着“双峰”理论的思路进行的。

     为了进行此次改革，1996年，澳大利亚开展了一系列对金融监管绩效性、稳定性、完整性和公平性的调查。1997年提交了一份被称作“维利斯调查”的报告，其中的建议为澳大利亚现行的金融监管体系奠定了基础。澳大利亚政府采纳了“维利斯建议”，并于1998～2003年间进行了一整套立法改革。在新的监管模式下，澳大利亚的金融监管格局划分为三大部分：澳大利亚储备银行（RBA），为中央银行，负责制定、实施货币政策，发行货币，管理外汇储备，管理清算和结算，维护金融系统稳定；澳大利亚审慎监管局（APRA），是响应维利斯建议于1998年7月1日成立，承接了原先的3个监管系统，即澳联储、保险和退休金委员会、州政府监管部门的相关监管职能，将分散监管改为集中监管。APRA的权力来源于1998年的澳大利亚审慎监管局法以及银行法、保险法、人寿保险法、基金监管法等；澳大利亚证券和投资委员会（ASIC），成立于1991年，主要负责对公司和金融市场实施监管，同时也负责在退休金、保险金、保证金领取和社会信用方面的消费者维权。此外，还有一个监管部门的协调机制——金融监管机构理事会，由财政部牵头成立的，其成员来自澳大利亚储备银行、澳大利亚审慎监管局、澳大利亚证券和投资委员会和财政部的高级领导层。这些机构之间签订了双边谅解备忘录，进行信息交流和监管合作。

      20世纪80年代后，英国相继成立了保险业督察员、银行业督察员、投资督察员等8个组织，专门处理金融产品消费者与金融机构的争议，为消费者提供保护。受此影响，澳大利亚也先后成立了银行和金融服务督察机构（Banking & Financial Services Ombudsman, BFSO）、金融行业申诉服务机构（Financial Industry Complaints Service, FICS）、保险督察服务机构（Insurance Ombudsman Service, IOS）、信托争议处理中心（The Credit Union Dispute Resolution Centre, CUDRC）和保险经纪争议处理有限公司（Insurance Brokers Disputes Limited , IBD）。

     2000年，英国通过《金融服务与市场法》（the Financial Services and Markets Act 2000），金融服务局（Financial Services Agency, FSA）成为英国金融市场的统一监管者。FSA整合原有的金融业督察组织，成立了统一的金融督察组织——金融督察服务公司（Financial Ombudsman Service Ltd.），专门处理金融产品的消费者投诉，为金融产品的消费者提供了一个替代性的争议解决制度（ADRs）。受此影响，2008年7月1日，银行和金融服务督察机构、金融行业申诉服务机构和保险督察服务机构合并为全国金融督察服务机构（Financial Ombudsman Service）。金融督察服务机构是一个独立的争议解决服务，由澳大利亚证券和投资委员会批准成立。2009年1月1日，信托争议处理中心和保险经纪争议处理有限公司各自成为金融督察服务机构的分支机构。

      金融督察服务机构的独立的裁判人员为不能直接与金融服务提供者解决纠纷的消费者和小企业提供免费、公平和易得的争议解决途径。外部的争议解决途径作为一个法院程序的替代性解决方案，能通过协商和让步解决争议，而且，这种解决是建立在金融服务提供者参与的基础上的。金融督察服务机构帮助金融消费者提高公众意识。金融督察服务机构的独立争议解决程序涵盖银行、信用、贷款、财务规划、投资、股票经纪、基金管理、集合退休金信托等金融服务领域里的消费者投诉。

如果消费者和金融服务机构之间有难以解决的纠纷, 消费者可以使用金融督察服务机构所提供的免费独立的排解纠纷服务，消费者将无需诉诸法庭来解决纠纷。金融督察服务机构是消费者去法院的替代解决方式。

 

二、澳大利亚金融督察服务管辖的案件范围

     只有金融机构选择加入了澳大利亚证券和投资委员会批准的“外部争议解决计划”，成为“金融督察服务”的成员，金融消费者与该金融机构的争议才能提交金融督察服务处理。目前，已有将近3800家金融机构加入“外部争议解决计划”，成为“金融督察服务”的成员。金融督察服务机构的会员对任何在澳大利亚开业的金融机构开放。任何在澳大利亚开业的金融机构都可申请加入。

对于消费者与银行间的争议，只有符合下列情况，金融督察服务机构才受理消费者的投诉：（1）是由持有参与“外部争议解决计划”的银行和其附属机构提供的金融服务产生的；（2）消费者是一个个人或者小企业；（3）争议金额不超过28万澳元。

     对于消费者与保险公司的争议，只有符合下列情况，金融督察服务机构才受理消费者的投诉：（1）持有参与“外部争议解决计划”的保险公司的保单的金融消费者；（2）持有参与“外部争议解决计划”的保险公司的保单的受益人；（3）特定的小企业；（4）特定的乘客。金融督察服务机构处理争议有最高金额的限制：2008年7月1日至今的金额限制为：对于人寿保险争议，最高金额为20万澳元；对于每月都从保险公司领取保险金的争议，最高金额为6万澳元；对于其他保险服务，最高金额为15万澳元。

     对于消费者与信托基金之间的争议，只有符合下列情况，金融督察服务机构才受理消费者的投诉：（1）是由参与“外部争议解决计划”的信托公司和金融服务提供者提供的金融服务产生的；（2）消费者是一个个人或者小企业；（3）损失不超过28万澳元。

 

三、澳大利亚金融督察服务的争议处理程序

     消费者应先向金融服务提供者申诉，如果申诉不被受理，消费者可以给金融督察服务机构打电话，服务人员将告诉消费者争议是否在金融督察服务机构的管辖范围内。如果在金融督察服务机构的管辖范围内，金融消费者需要提交书面申请书。金融督察服务机构接到申请书后，将向金融服务提供者送交一份金融消费者的书面申请书，要求金融服务提供者就争议问题作出书面报告。金融服务提供者有权在21天内和金融消费者联系，以求直接解决纠纷。

    如果纠纷未在21天内解决，金融督察服务机构的案件主管（case manager）就会调查案件，并尽力通过协商和调解（conciliation）来解决争议。争议还有可能被提交给金融督察服务机构的调解员（conciliator），调解员会安排由金融消费者和金融服务提供者共同参加的电话会来进行调解。如果消费者对案件主管和调解员的解决结果仍不服，消费者可将争议提交给金融督察服务机构陪审团（Panel）或裁判员（Adjudicator），陪审团或裁判员将会对金融服务提供者（而不针对消费者）作出一个裁决。各督察服务机构的争议处理程序略有不同。

   陪审团包括三名成员，一位是陪审团主席，一位行业代表，一位消费者代表。陪审团主席的地位是中立的。行业代表与争议的当事人双方没有关系，但他/她是该行业的专家，将该行业的观点带给陪审团。消费者代表将消费者的观点带给陪审团。陪审团成员在裁决消费者争议方面具有较高水平和丰富经验。裁判员地位中立，独立评估和作出裁决。裁判员处理一些简单的、一定金额（对于银行争议为3万澳元，对于保险争议为5千澳元）以下的争议。如果该争议被认为是复杂的，也可以转为陪审团作出裁决。裁判员的任命将根据其客观性、知识和独立性作出。在保险督察服务中，还有专门审理欺诈案件的审裁员（Referee）。当保险公司被认为构成欺诈的，案件将会被提交给审裁员（Referee）予以处理。

     金融督察服务机构的争议处理服务是免费的服务。运用此项服务时，通常不需要聘用律师，当然，金融消费者如想聘用律师或其他法律专业人士，费用自负。

    在这里，调解是一个非正式的程序，提供了一个双方开放地讨论所争议问题，解决问题的平台。调解员将会便利和帮助双方平等地交流观点，达成一致意见。调解过程是保密的。调解过程中的行为和语言，除非双方同意或者根据法律规定，不得对外泄漏。但无论双方那个是否达成调解，调解结果将会被做成记录。调解员是金融督察服务案件管理团队的成员，受过调解与仲裁方面的特别训练。调解员确保调解结果公平、合理，遵守行业惯例和指南（the Terms of Reference）的规定。大部分调解电话会议都是通过电话终端（telephone hook-up）进行的，消费者可以通过这个电话终端（telephone hook-up）直接与调解员及对方对话。在调解电话会议的开始，调解员将会首先对争议双方的参与表示欢迎，然后简单介绍调解员的作用和地位、电话会议调解规则和程序，确认双方的地位和争议的问题。邀请双方展开他们的观点和要求的结果。进行电话会议的目的是让双方深入交流问题，弄清事实。调解员也可以单独与一方当事人通电话，让他们进一步了解其尚未充分了解的问题，回答他们的问题，接受他们不愿公开的解释和信息。经消费者的授权和调解员的许可，消费者的亲属、伙伴或朋友可以作为代表人（representation）参加调解电话会议。但是消费者需要至少提前三天告知金融督察服务机构该代表人的姓名以及其与消费者的关系。

    陪审团或裁判员的裁决程序是一个正式程序。当消费者将争议提交给陪审团或裁判员时，陪审团将举行会议，审议争议材料，该会议是非公开会议。此时，陪审团或裁判员很少与当事人讨论案情以及听取口头证据。陪审团将讨论决定是否支持消费者的投诉。陪审团作出决定前，有一个“证据交换”程序，提交给金融督察服务机构的证据材料将会交换给对方，以使对方对该证据发表意见。应一方当事人的请求，某些证据也可能不参加证据交换。但非经“证据交换”程序的证据，陪审团或裁判员在作出裁决时，将不会考虑该证据。首先，金融督察服务机构的案件主管将会审查争议的文件资料，并准备一份“问题单”（Issues Letter）。消费者也将收到一份由案件主管准备的“案件概要”（Case Summary），以及事先提交的所有证据资料的清单。陪审团成员单独审阅案件材料，包括所有证据和信函。之后，陪审团成员碰头交换意见，作出裁决意见。尽管裁决是按照多数原则作出的，但大部分案件是陪审团一致同意作出的。裁决起草出来之后，须在陪审团成员之间传阅，得到每一位陪审团成员的批准。裁决作出之后，再送交当事人双方。

     指南（the Terms of Reference）规定了争议处理规则和程序，诸如谁可以提起投诉、争议的金额限制、哪些争议事项在管辖范围之内。每一个金融督察服务部门都有其指南，具体包括银行和金融争议指南，一般保险争议指南，保险经纪争议指南，投资、人寿保险和养老金争议指南，信托基金争议指南。

     现有投诉处理规则将持续到2010年7月底。到2010年8月1日，金融督察服务机构将建立新的统一的适用于所有金融服务领域争议解决的规则。

 

四、澳大利亚金融督察服务对我国的借鉴意义

    比较澳大利亚与英国的金融服务督察制度，我们可以看到，澳大利亚的金融服务督察制度师自英国却胜于英国。这是因为：其一，澳大利亚的金融服务督察机构是在Taylor的“双峰”理论的指导下成立的，其地位高于英国的金融服务督察机构。英国金融服务督察机构向 FSA 负责，金融服务督察机构的董事会由 FSA 任命，董事会成员独立于FSA，其中董事长需征得英国财政部同意后任命。金融服务督察机构的董事会主席每季度要向 FSA 报告工作计划的执行情况，每年度要提交该年公司各项职能履行状况的报告。也就是说，英国对金融消费者的保护隶属于审慎监管当局。但澳大利亚对金融消费者的保护却不隶属于审慎监管当局。如果说在英国模式下，当消费者保护的目标与审慎监管目标冲突时，可能会存在牺牲消费者保护的目标而追求审慎监管目标，从而使英国2000年《金融服务和市场法》规定的消费者保护这一“第一目标”落空的话，那么，在澳大利亚模式下，则不会存在这一问题。其二，澳大利亚金融服务督察机构的投诉处理程序更加细致。它既有调解这一非正式程序与陪审团或裁判员的裁决程序这一正式程序之分，又有陪审团的普通程序与裁判员的简易程序之分。而在英国的金融服务督察机构的投诉处理程序中，则没有这样的细分。

     澳大利亚金融督察服务透明度高，快捷高效，这些以行业基础的非诉讼纠纷就决机制“成为广大消费者乐于行使的救济手段。”（辜恩臻，2007）五年来，银行与金融督察服务机构（BFSO）受理的新投诉呈增长态势。2008年度（自2007年7月1日至2008年6月30日），银行与金融督察服务机构受理的新投诉更是高达7,911件，比上年度增加了1,467件，增速达22.8%。其中，结案4,332件，中断解决或在金融督察服务以外的解决方式解决的有3,165件。澳大利亚保险督察服务机构2008年度共解决了2,038件案件，比上年度增加了12%。就其处理结果来看，大部分案件是金融机构得到支持，消费者得到支持的案件大约在20%-40%之间。自2008年1月1日至6月30日，金融行业申诉服务机构（FICS）共受理739件新投诉。自2007年1月1日至12月31日，FICS共处理1214年案件；自2008年1月1日至6月30日，FICS共处理702年案件；其中，消费者获得支持的案件多于金融机构获得支持的案件。

    目前，建立有金融服务督察机构的国家有英国、澳大利亚、爱尔兰等国。这些金融服务督察机构既不是政府部门，也不是消费者支持机构（如消费者协会），更不是金融业的自律机构（如银行业协会、保险业协会、证券业协会等），而是独立于消费者和金融机构的第三方独立机构。其纠纷处理更具中立性。例如，在澳大利亚的陪审团裁决程序中，陪审团包括三名成员，一位是地位中立的陪审团主席，一位行业代表，一位消费者代表。因此，金融服务督察机构的处理结果会更加公正，更易为各方所接受。因此，金融服务督察机构类似于仲裁机构，但与仲裁不同的是：其一，提交仲裁必须有有效的仲裁协议；但金融消费者向金融服务督察机构投诉，不需要事先的协议，只需要被投诉机构事先加入金融服务督察计划，而加入金融服务督察计划则是金融机构提高消费者信心的标志。其二，仲裁的双方当事人都可以提起仲裁申请，但在金融督察服务中，消费者有权投诉，金融机构无权投诉。其三，在仲裁中，对裁决不服，不可以向法院起诉；但在金融督察服务中，对裁决不服，则可以向法院起诉。因此，金融督察服务是一类独特的替代性的争议解决制度（ADRs）。这种制度在我国是非常缺乏的，因此，非常值得我们借鉴。

     借鉴澳大利亚的经验，笔者认为，我国应从以下几个方面加强对金融消费者的保护：

    第一，在金融法中引入“消费者”的概念。我国《消费者权益保护法》中规定的消费者仅指生活消费者，还未明确包括金融消费者。金融消费者在接受金融服务过程中权益受到损害，无论是消费者的自律性组织——消费者协会，还是消费者权益保护的行政部门——工商行政管理局，都暂时不能接受金融消费者的投诉。尽管中国银监会确立了监管工作的 “四个监管目标”，提出要“通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益”（刘明康，2003）但“消费者”的概念并未被我国《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等金融法所采用。借鉴澳大利亚的经验，笔者认为，我国有必要在金融法中引入“消费者”的概念，为我国加大对“金融消费者”这一弱势群体的保护提供法律依据。这是因为，在金融消费领域，存在着严重的信息不对称、交易主体实力和地位不对等等现象，消费者的这种弱势地位成为其权益容易受到侵害的直接原因。然而，这无法依靠市场机制自身和消费者自己的努力去改善其弱势地位，需要政府的积极干预，对消费者提供侧重保护。这是基于此种原因，上个世纪70年代以来，在金融监管过程中，“保护消费者利益成为时尚。”（Alan,1995）世界上越来越多的国家开始在其金融法中采用消费者的概念，如英国、加拿大、澳大利亚、爱尔兰等。我国银监会在“三会”中第一个提出“消费者”的概念，不能不说是一大进步，但仍需进一步努力，将“消费者”的概念引入到我国的金融法律之中去。

     第二，成立独立的金融消费者纠纷处理机构，即我国的金融服务督察机构，作为替代性的争议解决制度（ADRs）。在这一制度中，澳大利亚的调解程序、裁决程序、普通程序、简易程序、陪审团的构成以及其详细的信息披露制度等等，都是值得我们借鉴的宝贵经验。

 

 

[参考文献]

Alan Gart, Regulation, Deregulation, Reregulation: the Future of the Banking, Insurance, and Securities, John Wiley & Sons, Inc., P32(1995). 

Michael Taylor, Twin Peaks: A Regulatory Structure for the New Century, Center for the Study of Financial Innovation, London, (1995).

辜恩臻.澳大利亚ADR的发展与启示(上) [J] .仲裁研究.2007(1):86-90.

刘明康.总结经验，与时俱进——开创银行业监管工作的新局面[J].中国金融家.2003(3):33-34.

徐慧娟.浅述英国金融巡视员制度与消费者权益保护——兼论对我国金融监管的借鉴[J].金融论坛.2005(1):57-60.

晏露蓉.澳大利亚经济金融改革和发展经验借鉴[J].福建金融.2007(1):47-50.