检举人（举报人，Whistleblower），是指拥有关于违法活动的信息并将该信息进行报告的人，一般分为向内部检举和向外部检举两种类型，接收对象分别指向组织机构内部相关管理人员，以及机构外部的政府官员、警察、律师或者媒体等。检举人的角色源来已久，但是与其相关的法律制度，特别是成文法规定的出现却相对较晚。不过随着反腐败运动席卷全球，检举人法律机制也获得越来越多的重视，在不少领域得到应用，例如食品安全、医疗保险、公司治理等领域。尤其是就证券行业而言，检举人制度对于克服监管资源不足、实现公私协同能够发挥关键作用，而美国的检举人制度和实践又为全球提供了重要的参照和借鉴。本文对美国的检举人制度相关流变进行梳理，剖析现行规则要点，并对核心争议进行集中探讨，以此为基础，为完善我国证券领域检举人制度提供思路和建议。

        一、美国检举人法律制度渊源及聚焦

        美国的检举人法律制度大致包括两部分，其一是激励机制，其二是保护机制，特别是其中的反报复制度。关于检举人的激励，一般采取给予检举人从政府针对违法活动的执法行动所获罚金中分成的方式，即所谓的奎潭规则（Qui Tam Laws）。美国法上，最早将奎潭规则成文法化的是1863年《虚诈（检举）给付请求 法》（False Claims Act）。该法最早主要针对南北战争期间为政府军队提供弹药军需的供应商，防止其在价格或质量上欺诈政府。拥有相关信息的检举人可以以美国政府的名义进行起诉，并获得判决金额的20%-30%作为奖金。1986年，里根总统执政期间对该法大幅修订，扩大了其适用范围，使得检举人制度成为在有联邦政府资金参与的所有项目当中打击欺诈的有力武器。

在检举人保护方面，美国联邦层面的立法要更晚一些。反报复的主要法律武器是普通法上的错误解雇诉讼（Wrongful Termination/Discharge），如果检举人遭到雇主解雇、降职、降薪等报复，前者可以以违反公共政策的错误解雇为由进行诉讼并要求侵权赔偿。此外，美国各州法律也为检举人提供反报复的保护，但是这些保护被批评为“晦涩、零散而杂乱无章”，并且在各州之间存在着较大差异。1989年，美国国会制定了《检举人保护法》（Whistleblower Protection Act，WPA），作为检举人保护的专门法律。在证券领域，为应对安然丑闻、打击财务造假，2002年美国出台了《萨班斯—奥克斯利法案》（Sarbanes—Oxley Act，SOX），其中保护财务欺诈检举者的条款使其成为美国联邦首部为证券违法活动检举人提供反报复保护的法律。随后，为了打击证券欺诈、保护金融消费者权益，2010年通过的 《多德—弗兰克法案》（Dodd—Frank Act）第922条对《1934年证券交易法》进行了修订，新增了名为《证券检举者激励与保护》的第21F条，要求证券交易委员会（SEC）在满足特定条件和限制的前提下，对自愿向SEC提供原生信息 （6）（Original Information）、举报违反证券法或SEC相关规则行为的检举人支付奖金，并对其提供保护。根据第922条规定，只有SEC决定依据检举人提供的信息进行调查、执法，并且执法行动（Enforcement Action）涉及的处罚金额超过100万美元时，检举人才可以得到奖励，奖励额度为总处罚金额的10%-30%。与此同时， 《多德—弗兰克法案》第744条也对《商品交易法》（Commodity Exchange Act，CEA）第23条作出修订，为商品与期货交易委员会（CFTC）监管下的衍生品市场设定了类似的规则。

二、SEC、CFTC现行规则的要点解析

        SEC于2011年就《证券交易法》新增第21F条颁布了相关执行规则。类似地，CFTC也为《多德—弗兰克法案》实施出台了相应规则。规则框架与SEC的基本一致。以下择其要者，对关键点异及实施情况进行评析。

        1.适用范围

SEC规则中，检举人指的是按照规定的程序，就已经发生、正在进行或者将要发生的违反证券法以及SEC相关规则的违法行为，单独或者共同向SEC提供信息的个人。SEC特别指出，检举人必须是自然人，公司或者组织不能作为检举人。值得注意的是，适格的检举人并不一定能获取奖励，还需要满足一系列的实质性条件，但是适格的检举人均受到反报复条款的保护，只要该检举人有合理的理由相信所提供的信息可能涉及证券违法行为，并且按照规定的程序进行检举即可。在此基础上，SEC认为不仅那些向SEC直接进行举报的检举人可以获得反报复制度的保护，在上市公司内部进行检举的内部检举人也应该受到《多德—弗兰克法案》相关规定的保护，不过 SEC此观点与一些地方法院在案例中的态度并不一致。

2.奖金支付

        当满足下列条件时，SEC 可以向检举人支付奖金：第一，检举人自愿向SEC提供信息，而非受到调查或取证时提供；第二，检举人的信息是原生信息；第三，检举人提供的信息使得SEC或者其他监管机构、司法部或者自律组织成功地开展了执法行动；第四，涉及的罚金超过100万美元。需要指出的是，满足条件的检举人应当按照规定的程序向SEC提交支付奖金的请求，SEC不会主动向检举人支付奖金。

        奖金支付条件中的“原生信息”较难界定。SEC认为其必须满足以下要素： （1）来自于独立的知识或者独立的分析；（2）对于SEC来说这一信息是未知的，如果 SEC已经从其他来源知道了该信息，则检举人能证明其是信息的源头（Original Source）也算符合要求；（3）信息不能仅来自于司法或行政听证会，政府报告、审计、调查，新闻媒体等单一来源，除非检举人本身就是上述渠道的信息来源；（4）信息必须是在《多德—弗兰克法案》生效之日后提交至SEC的。规则指出，所谓“独立的知识”，是指检举人占有的事实信息不是通过公众可得的渠道获取的，而是源于商业或社会交往中的自身的经验、交流以及观察；而“独立的分析”则是指对于公开可得的资源和信息进行分析和评估，从中得出公众不知道的信息。由于独立知识和独立分析标准在判断原生信息时非常重要，SEC进一步例示了几种不被认定为独立知识或独立分析，从而也不属于原生信息的情形：一是检举人基于律师的执业地位获取的信息。典型的例子是检举人在受律师—客户保密义务涵盖的交流中所获取的信息，或者检举人在代表客户提供法律服务时获取的信息。二是检举人基于其在组织中的地位获取的信息，例如组织的董事、高管、合伙人等处于受托地位的人从其他人处获取的有关组织可能违反证券法规的信息，或者作为主要负责合规或者内部审计的雇员所了解的信息，或者公司专门聘请对违法行为进行调查的雇员在调查过程中获知的信息。三是检举人作为外部审计机构的雇员在独立审计的过程中了解到的信息，这些信息本身就应该予以披露，检举人不应该因此得到奖励。四是检举人通过非法手段获取的信息。五是检举人从其他受到原生信息条件限制的人处获取的信息，除非检举人提供的证券违法行为信息涉及信息来源人。

另外，如果检举人已经因同一信息获得其他监管执法机构的奖金，则SEC不再重复支付。

3.奖金比例及其确定

如果检举人满足SEC设定的获得奖金的条件，则奖金比例应当为罚金总额的10%-30%，具体比例由SEC视个案情况决定。以下因素与奖金比例正向相关： （1）检举人提供的信息的重要性；（2）检举人在执法行动中提供的协助；（3）执法行动带来的利益，即对违反证券法规的行为的威慑作用以及对类似检举的激励作用； （4）检举人通过内部合规系统进行检举的程度。以下因素则与奖金比例成负向相关：（1）检举人的有责性；（2）不合理的迟延检举；（3）对内部合规及报告系统的干扰。对于SEC是否给予奖励、对谁给予奖励的最终决定，检举人可以向法院起诉，但是SEC对于奖金比例的决定（只要落在10%-30%法定区间内）是终局性的。

 4.检举人保护

《多德—弗兰克法案》新增的证券法第21F（h）（1）款规定任何雇主不得因任何检举人提供信息、作证、协助调查等情形对检举人直接或者间接作出解雇、降职、停职、威胁、骚扰及其他歧视行为，如雇主有上述行为，雇员可以依据本条提起诉讼。同时，SEC也可就违反21F（h）（1）款的行为对雇主进行起诉《多德—弗兰克法案》创制了美国联邦法下的私人诉权，但也有评论者认为这一保护超越了之前有关检举人保护的所有法律，在诉诸司法之前不要求前置行政程序，同时检举人可以要求得到陪审团审理的待遇，而过度的保护可能造成大量诉讼和司法资源的浪费。

在保密制度方面，SEC不会透露任何在理性预期下可能泄露检举人身份的信息，但是在少数例外情况下SEC可以进行披露。如果检举人对于SEC是否会披露其身份信息存有疑虑，则检举人还可以选择匿名检举，但是为防止恶意检举、保证调查顺利进行，检举人必须另外满足以下条件：第一，检举人应当指定代理律师协助进行信息提供并请求支付奖金，并在提交检举信息时向SEC提交代理律师的姓名和联系方式；第二，遵守关于匿名检举的程序；第三，在领取奖金之前必须向SEC披露身份，并且按照相关程序进行验证。换言之，如果检举人不领取奖金，则其可以保持完全的匿名。

5.规则差异

        由于《多德—弗兰克法案》第922条和第744条采用了相同表述，CFTC规则与上述SEC规则基本一致，但也存在以下几点比较重要的区别：（!）CFTC规则没有禁止双重奖金的条款，因此假如检举人先从SEC获得了奖金，那么其有可能从CFTC再次获得奖金；（2）CFTC没有将独立审计机构工作人员在进行外部审计中获得的信息排除在原生信息之外；（3）如果CFTC对检举人所在的公司进行相关调查，则此时检举人的检举不再满足自愿检举的条件，而SEC规则规定仅在调查直接针对检举人或其代表时才构成对自愿性的排除；（4）在考虑确定奖金比例时会考虑过大的奖金额度是否会产生负面激励，SEC则未列出该因素；（5）CFTC不会执行反报复诉讼，检举人可以自行进行私人诉讼，而如上述SEC保留该项权利。

        6.实施情况

        据统计，在2014财政年度内，SEC在公司信息披露与财务、未注册发行、发行欺诈、操纵市场、内幕交易、《海外反腐败法》的执行等方面共收到3620条检举信息，该数据在2012年和2011年分别为3238条3001条。自2011年检举人举报机制执行以来SEC共进行了10多笔奖励，8笔发生在2014年，其中2014年9月22日SEC给出了一笔超过3000万美元的奖金，该检举人提供的信息帮助SEC发现了一宗正在进行的、非常隐蔽的证券违法活动。除了激励奖金方面2014年SEC还首次提起了反报复诉讼，最终被告同意支付220万美元进行和解。2015年4月，SEC又发布行政命令，对某公司雇佣协议中的保密条款违反前述第21F条要求的行为，进行了处罚。虽然在实施不到五年的情况下断言其成功为时尚早，但相对于《多德—弗兰克法案》生效之前SEC仅仅针对内幕交易、奖金上限为执行金额10%、其很少被实际使用的检举人程序，，现行规则无疑更胜一筹。CFTC方面，2014财年共接到227条检举信息，并在该年5月20日发放了其首笔24万美元的奖金。