秩序和切实保护消费者的利益，就有可能让位于一些短期的政绩目标，这最终会损害规制领域和产业的健康发展。{8}
　　因此，在我国当下，增强包括中国证监会在内的规制机构的独立性，尤其是其人事独立性、职责独立性是非常必要和紧迫的。在《证券法》中坚持证券监管机构的独立性，规定其主席的选任、职位保障和任期，应该成为我国证券法的一项顶层设计。
　　三、证券交易所独立性与改制上市
　　目前，沪深证券交易所的性质是含糊的。最初，这两个交易所是由当地政府审批设立的事业单位。1995年沪深证券交易所收归证监会管理之后，被赋予了一定的监管职责，即它是作为一线监管机构来存在的。但在我国《证券法》下，它又被定性为“群众性自律组织”，是会员制的“自律组织”，“财产积累归会员所有，其权益由会员共同享有，在其存续期间，不得将其财产积累分配给会员”。(《证券法》105条)由于证券交易所的主要负责人的人事提名权和任免权在中国证监会，沪深证券交易所的“产权”主体实际上是中国证监会，沪深证券交易所实际上是中国证监会的下属单位，中国证监会的不独立，自然会传导至证券交易所，导致证券交易所的不独立。为了防止民众、媒体与上级的不当影响，避免将市场不能承受之重转化为交易所不能承受之重，以便让证券市场的各方归位尽责，各司其职，有必要切断证券监管机构与证券交易所之间的“产权”关系。具体措施主要包括两点，一是实施证券交易所的股份制改革与上市，借鉴国有四大商业银行改革上市的经验，将证券交易所的股东明确为中央汇金公司和财政部，健全公司治理，引入独立董事，通过上市后的信息披露来约束证券交易所的管理。二是修改《证券法》，剥夺证券监管部门对证券交易所的人事权，将证券交易所的人事权收归中共中央组织部。
　　从证券监管部门的角度看，证券交易所归证券监管部门管理看似一块巨大的利益，弃之可惜，但实际上是一把“双刃剑”。证券发行与交易的专业性非常强，这就决定了证券监管部门的领导(尤其是非证券从业出身的领导)不能管得太细。但是，在目前的管理体制下，由于各方面的压力，证券监管部门不得不管理过细，这就必然会出错。一旦出错，在目前的首长负责制下，一旦启动追责程序，监管部门难辞其咎。所以，证券监管部门明智的选择是放弃这一利益，让证券交易所通过改制上市真正独立起来，证券监管部门与证券交易所之间的关系只能是法律意义上的监管机构与市场机构之间的监管关系而不能是计划经济体制下的上下级关系。在境外，证券交易所与证监监管机构的关系也是法律意义上的监管关系，而非管理学意义上的上下级管理关系。美国证监会如出现经费不足，纽约证券交易所是不会向其提供“财务支持”的。
　　四、完善多层次资本市场，深化新三板改革
　　现任证监会主席刘士余在2016年“两会”期间答记者问时指出：“把多层次资本市场搞好了，可以为注册制改革创造极为有利的条件。”{9}多层次资本市场的重点在于新三板(全国中小企业股份转让系统，简称股转系统)。《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，要深化新三板改革。笔者认为，只有准确定位新三板市场改革的目标，才能有的放矢，做好顶层设计。
　　笔者认为，新三板改革的目标主要有以下三点。第一，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现优胜劣汰。新三板作为一个政府干预最少的市场，让投资者自主决策，自我负责。监管的手段主要依靠科学的内部分层，规范的信息披露，充分揭示投资风险。第二，克服新三板发展的“类主板化”趋势，提高自主发展能力。新三板已经出现“类主板化”和“核准制”的苗头，无论是在准入阶段，还是准入后的重组与信息披露阶段，实质审查越来越多。券商的推荐理念，也在向主板、创业板靠拢。新三板的创新能力和市场化程度正在衰减。如不及时予以纠偏，新三板将严重背离其设立的初衷。第三，改善新三板的流动性，增强融资功能。目前，新三板最突出的问题是交投不活跃，资金量进入的速度远远落后于股票量增长的速度。不少具有发展潜力的初创型中小挂牌企业依旧融资困难。
　　目前，新三板的分层方案已经推出，该方案将新三板分为了两层——创新层和基础层。笔者对此是有保留意见的。从逻辑上讲，新三板宜分为上中下三层，以中层为基准，好的、透明度高的进入上层，差的、透明度低的打入下层，以实现优胜劣汰的竞争。而分两层则实现不了优胜劣汰的功能。据媒体报道，某新三板挂牌公司的董事长、总经理、三位副总经理、财务总监和董事会秘书均离职，于是聘请了一位67岁的保洁阿姨为董事长兼任总经理和董事会秘书。{10}像这样公司治理不健全的挂牌公司仍然停留在基础层，混在规范的挂牌公司的队伍里，实际上将使分层达不到真正的目的，不利于发挥市场的优胜劣汰功能。分两层显示了“护犊子”倾向，此情虽可原，但不科学、不理性。科学、理性的做法是尽快实现分三层。
　　分层之后，应根据分层实施差异化的制度安排，包括以下内容。(1)差异化的交易制度，即三板在实行分层后，可考虑对上层的挂牌公司实行竞价交易制度、做市商制度或者二者的混合，与场内市场上市公司趋同；中层的挂牌公司实行做市商制度、协议转让制度，提高流动性；下层的挂牌公司仅实行协议方式，尽可能规避风险。(2)差异化的投资者适当性管理制度，即新三板在实行分层后，可考虑对最高层次板块的挂牌公司，降低投资者准入门槛，而其他板块的投资者准入门槛维持不变。(3)差异化的公司治理制度，即上层的公司治理最为严格、规范，甚至要求设置不少于一定比例的独立董事；中层次之；公司治理存在严重问题的，打入下层。(4)实施差异化的信息披露制度，即上层的信息披露最严，中层次之，信息披露不达标的，打入下层。{11}像因信息披露存在严重问题的主板退市公司ST博元，应进入下层。
　　增强做市商之间的竞争程度。我国现行规则仅要求至少两名做市商提供做市。做市商数量较低，则做市商之间合谋、串通、协同的成本会很低，将形成一个寡头市场，从而会损害投资者利益和市场效率。因此，应引入竞争思维，增加做市商的市场供给数量——不仅仅允许券商类做市商存在，还应加快引入非券商类做市商，逐步提高挂牌公司的做市商数量要求。目前，商业银行、保险公司、社保基金，以及一些大型的机构投资者，都有成为新三板做市商的诉求，也有相应的研究能力，但在当前的金融分业监管的格局下，放开做市资格的改革进展缓慢。建议国务院明文允许商业银行、保险公司通过设立子公司的方式参与新三板投资和做市。纳斯达克市场在保持做市商之间的竞争方面，为我国提供了有益的经验。为了保持做市商之间的报价竞争，纳斯达克市场对做市商资格的管理十分宽松，做市商进入和退出都相对比较自由。按照《纳斯达克市场
　　规则》(Nasdaq Marketplace Rule)第4600条，申请注册成为纳斯达克市场做市商首先要注册成为全美证券商协会(NASD)的会员，假如不是会员，经协会确认其有能力从事市场主持业务的公司，也可以成为纳斯达克市场做市商，在纳斯达克证券市场上进行报价和公布报价表。希望注册成为全美证券商协会会员的公司应向协会提出申请，证明该会员在协会中的良好地位，并且表明遵守法案中有关净资本和其他财务责任的规定。会员只有在收到协会同意注册的通知单后才能有效地注册成为纳斯达克做市商。如果已经是一个做市商，要为某一新证券做市，通过纳斯达克市场网络工作站的做市菜单(Market MakingMenu)注册为这只股票的做市商即可。我国股转系统目前对非券商类的做市商未予开放，以及如果开放后实施严格的准入制度，都是不可取的。
　　建立转板机制。转板是指根据信息披露质量、财务规模、股份构成等情况，公司可以在不同证券市场或同一证券市场不同层次市场之间转换上市或挂牌进行股份交易或转让。转板机制既包括外部转板，也包括内部转板。不同证券交易(场)所之间的转板，称为外向转板。{12}如纳斯达克上市公司转到纽约证券交易所上市，上海证券交易所上市公司的B股转到香港联交所上市。同一证券交易(场)所不同板块之间的转板，称为内向转板。例如，香港联交所创业板上市公司转到香港联交所主板上市，纳斯达克市场不同板块之间的转板等等。从低层次市场向高层次市场转板，称为升级转板。从高层次市场向低层次市场转板，称为降级转板。在同一层次市场之间进行转板，则称为平级转板。分层之后，首先要在新三板建立内部转板机制。低层次板块挂牌公司可以申请转移到高层次板块，这是升板，并允许越级升板。高层次板块挂牌公司也可以主动或被动到低层次板块挂牌，这是降板，并可以越级降板。在此基础上，建立外部转板机制。即新三板挂牌公司符合创业板、中小板和主板上市条件的，可以不经IPO，直接申请上市。转板机制建立的根据是企业的发行自由、上市自由，以及交易(场)所之间的竞争自由。在发行与上市彻底脱钩的情况下，由于交易(场)所之间的竞争自由，他们会推出不同的市场板块来满足发行人差异化的上市需求和挂牌需求；由于上市和挂牌自由，监管机构也不必剥夺达不到上市门槛的企业的发行自由，因为其可以在发行之后挂牌，或者在证券公司柜台买卖，或者既不上市交易也不挂牌也不在证券公司柜台买卖，只要发行人愿卖，投资者愿买，监管者没有干预的必要。这样，能最大程度地实现风险错配，解决中小企业的融资难问题。转板机制的推出，有利于提高交易(场)所之间的竞争程度，有利于更好地满足企业的融资需求。
　　最重要的是，增强全国股转系统公司的独立性。目前，全国股转系统公司的股东是上海证券交易所、深圳证券交易所等7家证监会下属机构，终极的实际控制人是证监会。证监会既是监管者，也是“所有者”。这固然有利于新三板争取和得到证监会的各种制度与政策支持，但其存在的弊端是，全国股转系统公司治理可能会形同虚设，可能会导致证监会的不当干预过多，进而影响新三板的独立性，其制度创新可能为证监会所掣肘，改革进展缓慢，甚至难以克服证监会的“部门保护主义”。
　　建议将全国股转系统公司的七家股东的股权无偿划转给汇金公司和财政部，并引入社会资本，形成多元化的股权结构。在此基础上，推动全国股转系统公司的股份制改革和上市工作，尽快在证券交易所上市，成为管理规范、信息透明、自主性强、市场化运作的上市公司。这既有利于新三板依法行使准入职权，完成国务院赋予的职责，也有利于证监会吸取主板市场的教训，只承担规范工作，专注于执法监管，不承担发展和政策制定职能。政策制定和发展的职能在国务院和全国股转系统公司。
　　五、结语
　　笔者认为，证券监管部门的独立性、证券交易(场)所的独立性以及多层次资本市场的健全，是股票发行注册制成功实施的三个体制机制条件。请注意，这里的“成功实施”意味着，在不具备或不完全具备这些条件时，也可以实施股票发行注册制，只是实施不怎么成功而已。鉴于这三个体制机制条件的实现需要较长的时间，而注册制改革也不能无限拖延下去，笔者同意这三个条件的改革与注册制改革同时进行，在改革的过程中，各方应达成如下共识和自觉：让市场而不是证券监管部门或证券交易所决定发行节奏和发行价格以及负责股市涨跌，不干预证券监管部门或证券交易所的制度建设和注册审查，证券监管部门或证券交易所仅仅具有市场监管职能而不具有宏观调控职能。

　关于市场规制主体的含义，参见张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年版，第128页。
　　《1934年证券交易法》第4条的规定是：“本法特此授权成立美国证券交易委员会。证券交易委员会由5名委员组成，委员由总统提名并报参议院同意。其中代表同一政党的委员不得超过3人，在任命委员时，应尽可能在人数上轮流任命不同政党的成员。……证券交易委员会委员任期5年，在任命并批准继任者之前可以续任，但该续任不得超过该固定任期届满时间，而且，(1)在前任任期未满时任命补缺的委员，应完成原前任所剩任期；(2)在本法颁布之日(即1934年6月6日)后首届委员的任期由总统在提名时指定，其中一名的任期为本法颁布之日(即1934年6月6日)后1年，一名为该日后2年，一名为该日后3年，一名为该日后4年，最后一名为该日后5年。”
　　其他成员的情况是：1名最高行政法院大法官，由最高行政法院副院长任命；1名最高法院法官，由最高法院第一院长任命；1名审计法院法官，由审计法院第一院长任命；法兰西银行代表1名，由法兰西银行行长任命；国家审计委员会主席；3名在金融、法律、公开集资及金融工具投资领域极富经验的专业人士，分别由参议院议长、国民议会议长以及经济与社会委员会主席任命；6名在金融、法律、公开集资及金融工具投资领域极富经验的专业人士，由经济财政部部长任命；职工股东代表，由经济财政部部长在征询过工会和代表协会的意见后任命。AMF中的政府特派员由经济财政部部长任命，其可列席AMF中所有的机构，但无表决权，在法令和最高行政法院有明确授权的情况下，其可以要求进行第二次审议，但涉及处罚决定的审议除外。
　　处罚委员会的成员组成情况是：2名最高行政法院大法官，由最高行政法院副院长任命；2名最高法院法官，由最高法院第一院长任命；6名在金融、法律、公开集资及金融工具投资领域极富经验的专业人士，由经济财政部部长任命；2名职工代表，来自于投资服务公司、集团投资机构管理公司、市场化企业、清算所、交货付款制度管理者等部门，由经济财政部部长在征询工会代表机构意见后任命。{6}
　　《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》规定：“经国家机构编制管理部门认定具有行政职能的单位的印章中央刊国徽，没有行政职能的单位的印章中央刊五角星。”
　　这里的管理是指管理学意义上的上级对下级的管理，它不等于法律意义上的监管部门对市场主体的监管。
　　2016年5月27日，全国中小企业股份转让系统有限责任公司(以下简称“全国股转公司”)发布了《全国中小企业股份转让系统挂牌公司分层管理办法(试行)》(以下简称《分层管理办法》)，并宣告自2016年6月27日起，全国股转公司正式对挂牌公司实施分层管理，将市场分为基础层与创新层，并设置了三套并行的创新层标准，分为分层标准和维持标准。未进入创新层的挂牌公司进入基础层。

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　　{10}新三板首家倒闭公司：新董事长67岁退休阿姨主持大局[EB/OL].[2016-07-17]. http://stock.jrj.com.cn/2016/02/28084920619004.shtml.
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