三、重塑建设项目环评公众有效参与的行政程序规则

公众参与作为一种实现协商民主的程序，要有效发挥其作用，才符合其本意。我国虽然已就建设项目环评的公众参与构架了相对完整的法律框架，但由于行政程序规则设计存在缺陷，导致公众参与有效性的不足，建设项目环评公众参与的作用并没有实现。为此，现行的建设项目环评公众参与法律规则应当从以下三个方面进行重塑：

（一）加强建设项目环评审批阶段的公众参与

将公众参与的重心放在环评报告书制作过程的行政程序规则设计并不能充分保障公众参与的有效性。因此，必须通过加强建设项目环评审批阶段的公众参与，将公众参与的重心从环评报告制作阶段转移到审批阶段，即公众真正参与作出环境行政决策的过程。《奥尔胡斯公约》第３６条提出公众参与的三大支柱包括获取信息、公众参与决策以及诉诸法律。其中公众参与决策是指公众可以参与公共当局在针对《奥尔胡斯公约》附件一中所列事业活动进行决策的过程中获取相关信息并表达相应意见的活动。换句话说，公众参与的本质在于让公众参与行政决策的过程以保障其合法权益，因为他们是该项行政决策的利害关系人。基于此，将公众参与的重点放在建设项目环评审批阶段，有如下两个方面的意义：

１．公众利益表达制度化的要求

在法学领域，利益表达可以分为制度化表达和非制度化表达。公众参与属于前者，是使公民利益要求得到表达，减少社会矛盾的途径。 建设项目环评审批的利害关系人中的利害关系与作为具体行政行为的审批（环境行政决策）而非建设项目本身直接相关。由于建设项目自身可能存在潜在的环境风险，因此可能对其周边居民造成利益上的侵害。风险社会概念的提出，促使政府发展安全设施和预警机制，提高公共政策对可能存在的潜在危险的保护能力。 本质上，公众参与建设项目环评审批是为了实现利益多元化。在整个过程中至少存在审批机关、建设项目方和公众三方主体，他们在建设项目环评审批阶段的公众参与过程中进行利益博弈。审批机关由于需要平衡不同利益集团之间的利益，因此必须在决策时充分考虑利益之间的相互关系，特别需要防止让弱者变得一无所有。 因此，建设项目环评审批阶段的公众参与最终呈现出来的环境行政决策是利益平衡的结果。而与之不同的是，在建设项目环评材料制作阶段的公众参与，更多地表现为建设项目方与公众之间的利益博弈。其性质毋宁说是一个谈判的过程。最终呈现在建设项目环评材料中的公众意见是建设项目方与公众之间利益妥协的结果。二者存在本质的区别。因此，公众参与建设项目环评审批阶段的过程需要有着比制作环评材料阶段的过程更严格、更制度化的程序规则，以此保障公众利益表达。这是实现公众有效参与的必然结果。

２．实现公众程序性环境权的要求

程序有其内在价值，法律程序应体现公平、承认与尊重个人尊严等标准的价值，程序参与者应具有要求程序公平地、富有尊严地对待他们的权利。这也是程序性权利的产生源头之一。 在实体性环境权迟迟得不到承认的时候，程序性环境权以获得环境信息、参与环境决策、获得司法救济的程序性权利形式进入国际环境法文件，进而又被国内法所接受。 程序性环境权已成为替代实体性环境权保护公众环境利益的工具，公众环境利益最终会透过保护公众的程序性环境权而实现。程序性环境权的实现体现为对公众参与权的实现及其救济。由于建设项目方及其委托第三方制作环评材料的过程并不是行政行为，无法起诉至法院获得司法救济，实现公众的程序性环境权、保障决策民主性的机会就这样的被制度性略过。因此，行政程序规则设计上亟需加强建设项目环评审批阶段的公众参与。当公众在认为审批过程存在侵害其利益时，尚能诉诸司法以获得救济，从而实现其程序性环境权。

（二）明确环评审批阶段召开听证会的执行标准和范围

公开、透明、公众参与构成了现代正当法律程序基本的，甚至是不可或缺的内容。 美国学者谢里 · 阿斯汀曾对公民参与有一个广为引用的分类，即从公民权力的角度来定义参与，从而将公民参与划分为三个层次八种模式：第一层次“公民权力”：公民控制、代表权和伙伴关系；第二层次 “象征”：纳谏、咨询和知情；第三层次“非参与”：训导和操纵。据此，听证中的公众参与在完全符合程序正义的情况下也只属于第二个层次；假如不能保证正当法律程序的要求，甚至可能滑落为“非参与”。 公众参与环评程序的目的在于防止环评审批的申请人只提出有利于己的资讯，公众参与所提出之资讯也许是对环评之通过具有负面之影响，但此正可以平衡两方面的利益。 因此，建设项目环评公众参与的法律制度设计应当将公众参与的重心转移到建设项目环评的行政审批阶段，特别是采用听证会的方式，让建设项目周边居民有充分的利益诉求表达途径。

听证会作为一种具有程序规则的公众参与形式，在我国的行政决策过程中最具有代表性和协商意味，是公众多元价值进行融合、保障决策民主化的一个平台。明确环评审批机关听证会的执行标准和范围是保障建设项目环评公众参与的重要条件。在审批阶段中，让公众参与到听证会当中，才能摆脱其被动的接受信息而无法有效的与建设单位进行沟通的境地， 而且听证会是促进双方互动交流的重要平台，也是保证审批机关科学、民主决策的重要保证。

《环评审批程序规定》第１３条明确规定在涉及重大环境影响且应当制作环评报告书、严重影响周围居民的生活环境质量或存在重大意见分歧的建设项目审批三种情形下，建设项目环评审批机关可以启动听证程序。据此规定，建设项目环评行政审批机关对于审批阶段召开听证会属于可裁量事项。而且此规定涉及了不确定法律概念，如“重大环境影响”、“对周边居民的生活环境质量可能产生严重影响”和“存在重大意见分歧”。此规定未能明确召开听证会的标准和范围，只是赋予审批机关自主决断，则有使公众表达利益的渠道被封闭之虞。而且环评报告的审批机关在召开听证会的问题上有较大的自由裁量权，明显有违正当法律程序的要求。立法应当对这些不确定法律概念进行界定，并就召开听证会给出一个较为清晰的标准。在明确建设项目环评审批阶段召开听证会的标准之下，要求审批机关必须召开听证会，以压缩现有立法的自由裁量空间。如果一个建设项目达到了“重大环境影响”、“对周边居民的生活环境质量可能产生严重影响”或者“存在重大意见分歧”的程度，可推知该建设项目所涉及的利益影响重大，有召开听证会进行民主协商的必要。

对于“涉及重大环境影响且应当制作环评报告书”之情形，可参照 ２０１５年环境保护部公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《分类管理名录》）使不确定法律概念———“重大环境影响”———的范围得以确定。《分类管理名录》对于何种建设项目需要制作环评报告书给出了详细的名录，使得行政机关有较为明确的执行标准。也就是说，从应当制作环评报告书这一要求可以推知此类需要制作环评报告书的建设项目必然涉及重大环境影响。

对于何谓“对周边居民的生活环境质量可能产生严重影响 ”，《环境保护行政听证许可暂行办法》第 ６条“听证的适用范围”第２项明确规定“可能产生油烟、恶臭、噪声和其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目”。该项规定的范围是指无需制作环境影响报告书但又产生油烟、恶臭、噪声等污染物的建设项目。应该说“对周边居民的生活环境质量可能产生严重影响”与“对环境可能造成重大影响”在语意上近似。只是前者的立场是基于“周边居民”，而后者的语意核心是“环境”。判断建设项目是否“严重影响”，既应当主要参考当地的环境质量标准限值，也应当考虑到项目所在地居民的意见，综合考虑“严重影响”的标准。

“存在重大意见分歧”于法律规范上则无从寻找使其概念确定化的依据。至于何谓“存在重大意见分歧”，只能根据公众征求意见的具体状况来判断。“存在重大意见分歧”有两种情形：一是普通民众与专业技术专家之间意见的分歧。虽然普通民众不一定能够充分了解那些专业的模型、公式、指标的含义，但他们天然地知道这些结果与其自身利益息息相关。 消除这种意见分歧的主要办法是沟通。听证这种正式程序的沟通方式效力远比非正式的信息反馈来的大。二是普通民众之间存在分歧。对于一个建设项目，可能出现一部分民众同意而另一部分民众反对的情形。环评公众参与的目的在于为环境利益受到影响的人提供利益诉求的平台。行政过程的“自我合法化”路径强调在利益竞争过程中引入并保障不同利益的有效参与和协商，从而使行政过程及其结果得到合法化。 建设项目的支持者和反对者需要一个正式的利益博弈的平台，而不是选取支持者的声音来消除反对者的声音，也不是以支持者的声音替代反对者的声音。另外，无论是否举行听证会，审批机关都应当向社会公开举行听证或不举行听证的理由，以保证整个程序及相关信息的公开和透明。

（三）设置合理的公众参与时限

为建设项目环评公众参与设置合理的时限，目的是为了保障公众参与的有效性。建设项目环评本身所具有的高科技性、高风险性和专业性不是公众能在短时间内接受和消化并能够提出相应意见的。因此，如果公众参与时限规定过短，则无异于将公众参与流于形式化。一个较长的参与时限设置将是保障建设项目环评公众参与有效性的前提。例如，１９９７年《日本环境影响评价法》第１６条、第１８条和第２７条规定，事业者在完成环评之后，为听取环境保全当地的意见必须制作环评计划书，并依法提交给相关管辖地区和关系地区的行政长官。完成上述交付后，连续公告１个月；有意见者可于公告期满后两星期内提出意见。环评书制作出来，在交付相关规定者外，还需连续公告１个月。在美国，当环境保护署在联邦公报发布环评报告草案实用性公告经过９０日或最终文本实用性公告经过３０日后，主管机关才能针对拟议行为作出决议，而在公告期内所有公众可以将意见送交环境保护署。当环境影响报告书最终文本编制完毕，主管机构应当再次就该文本征求公众意见，征求意见期为３０天。 相较而言，我国法律对建设项目环评公众参与给予的时间过短。我国建设项目环评公众参与的时间限制应当适当延长。具体而言，在建设单位制作环评报告书的过程中，应当延长公众参与的时间，并且将环境信息公开的时间也适当提前，从计划开展建设项目之时起就应当公布相关环境信息，以便公众及早了解建设项目及其可能对环境造成影响的信息。专门的公众参与时限应当不少于３０天。在审批机关的审批程序中，也应当明确公众参与的时间限制并给予公众充分地参与时间，即将现有公告的１０天期限延长至３０天。

四、完善建设项目环评公众参与有效性司法救济规则

一般来说，环评公众参与目的的实现应当在行政审批的过程中完成。由于《环评法》没有涉及公众参与受到侵害如何救济、建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等问题的调整，并且法律也未就建设单位虚假编制公众参与篇章的法律后果作出规定，使得公众的参与权无法在立法上获得保障。 此时，司法在建设项目环评公众参与问题中的介入就显得尤为必要。

（一）建设项目环评公众参与有效性司法审查的内容

建设项目环评公众参与的司法审查要解决的问题是公众参与的有效性问题，即公众利益表达是否充分。１９７６年，美国联邦最高法院在“马修斯诉埃德里奇案” 中提出了正当法律程序的利益衡量标准，也即必须考虑受行政行为影响的私人利益、这些利益被错误剥夺的危险和增加或替代的程序保障可能得到的价值以及政府的利益。

公众参与的有效性是真正影响环评报告本身效力的核心部分，也是影响相关利益方协商结果的重要因素。如果公众参与无法真正实现其作用，则相关利益就无法在环评报告当中真正的体现出来。况且，环境保护行政部门的人也承认他们对于环评报告中公众参与的程度和有效性无法准确把握，主要是靠形式审查，或者抽取百分之五的样本进行回访， 无法真正在行政审批过程中对公众参与的有效性进行审查。这导致环评审批活动的行政处分性质过于弱化。其仅仅是被作为一项专门技术判断的工作在进行，缺乏行政决策的民主化。如若在建设项目环评诉讼中依然不对公众参与的有效性进行实质审查，那么在环评中公众切身利益将无从得到保障。

目前，在已有的建设项目环评公众参与案件的判决中，仅仅以达成五种公众参与形式要件其中之一作为程序合法的判断基础。这从利益保护的角度来说是不充分的。在涉及建设项目环评公众参与的诉讼中，法院应当以公众参与的利益表达是否充分为其司法审查的内容。如在形式选择上，专家咨询会和听证会这两种立法上规定的公众参与形式是否能够起到相互替代的作用，是值得质疑的。专家咨询会的作用更多的是专业技术判断的辅助作用，而听证会则更偏向于起到利害关系人表达利益诉求的作用。故而，司法审查时，法官应当考虑到立法上五种公众参与形式在保障公众利益表达上程度的差异，从而在公众参与形式与利益表达的充分度之间建立起关联，而非一味地只是做形式审查，即满足其中一到两种公众参与的形式即认为形式合法并以此认为行政决策具有合理性和合法性。满足形式要件并不等于真正实现公众参与的目的。

（二）建设项目环评公众参与有效性司法审查的原则

为实现建设项目环评公众参与有效益性的司法审查目的，有必要建立起一套审查规则。自１９７１年美国华盛顿特区联邦上诉法院“公民保护欧弗顿公园诉沃尔普案” 之后，建立起一套“严格检视规则”，美国强化《美国行政程序法》第７０６条有关“恣意、专断及自由裁量权的滥用”的审查标准。该规则要求法院在司法审查时对行政部门要对其行政行为给予 “充分的”考虑和“合理的”解释这一审查标准。 在 １９７６年“乙基公司诉美国国家环保局案” 中，法官利文萨尔认为，法院在制度功能上就是要审查行政机关的违法行为，立法者在通过法律之后，希望法院能够作为一个把关者，以免行政机关为所欲为。在今天的环境案件当中，严格检视规则依然具有借鉴价值。法官贝兹伦在“美国环境保护协会诉拉克尔肖斯案” 的判决中指出，法院不应当被“行政专业技术的神秘性”所吓倒，现在行政行为难免涉及关于生命、健康和自由的个人基本利益，司法的作用就是践行严格的司法审查来保护这些基本利益不受滥用行政权的侵害。美国最高联邦法院在１９８９年“马什诉俄勒冈自然资源理事会案” 中确认美国联邦环保局在环评案件中应当先自行“严格检视”。就环境案件而言，法院并不当然向行政部门缴械，而是要求行政行为的作成必须合理。目前我国法院对公众参与只是作形式上的审查，即审查环评报告的制作单位或审批机关在进行公众参与的过程中是否遵守了《暂行办法》第１３条第３款规定当中的形式之一。在此审查过程中，环境保护行政部门无需向法院解释其作出的决定是否真实有效，决定是否能够满足“充分的考虑和合理的解释”。

由法院来解决环评中公众参与的有效性是环评行政诉讼案件的核心内容。法院能否透过最终判决达到司法追求正义、公平之目的，全依赖法院如何审查公众参与并以何种标准来判断公众参与的有效性。在公众参与的有效性问题上，法院应当进行更加严格的审查。法院在审理过程中应当结合环评报告的方法、质量、结论等指标对公众参与进行内容上的考察。而环境保护行政部门在公众参与的审查上也应当提供更多的资料以供司法审查，以便考察其决策的合理性。法院应当同时认真考察环评报告制作阶段的公众参与以及审批阶段的公众参与的有效性。同时，通过严格检视规则的运用，可以反过来促进环境保护主管部门在建设项目环评审查时加强公众参与有效性的审查，以应对将来面临诉讼需要提供充分、合理的证据时，不至于拿不出任何证明其行政决策合理性材料的境况。

五、结语

邻避设施选址纠纷导致走上街头的群体性事件很多时候可以通过完善建设项目环评公众参与机制来缓解。合理的建设项目环评的公众参与机制能够很大程度上通过协商达成建设单位与周边居民的利益平衡。我国现有的立法、行政和司法关于建设项目环评公众参与的规则还不完善，无法透过适当的法律机制保障建设项目环评公众参与的有效性。有必要对我国现行建设项目环评公众参与的法律规则加以重塑，以保障公众参与的有效性为核心建立符合正当法律程序要求的行政程序，并完善司法审查的相关规则。具体而言，一方面，明确审批程序中公众参与的行政程序规则，特别是召开听证会的执行范围和标准，以保障行政部门决策的科学性和民主性，并适当延长公众参与的时限规定，让公众对于具有高度科学性的事务有充分的时间了解并发表意见和建议；另一方面，完善现有的环评司法审查规则，增加环评公众参与有效性的审查力度，进行实质性司法审查，让公众可以通过司法获得权利的救济。通过建立和完善建设项目环评公众有效参与的法律机制，能够为建设单位与利害关系人之间的充分沟通和协商提供平台，通过提供公众多元化意见的表达渠道，利用行政和司法的手段，解决利害关系人的环境利益诉求，减少其走上街头的几率，降低邻避设施选址纠纷给社会稳定带来的冲击。