金融法中的“三足定理”具有较高的应用价值。笔者曾经对证券期货市场中对高频交易的法律监管进行了较为深入的观察和梳理，最后发现：对高频交易的监管经验中的前三类监管———风险监管、行为监管、竞争监管———恰好是金融法中“三足定理”的体现。以“三足定理”为指导来构建我国对高频交易的监管框架，会更加科学、合理、公平。

  金融法中的“三足定理”也可以指导我国金融监管体系改革。以金融法中的“三足定理”指导我国金融监管体系改革的顶层设计，可以使改革和法律变革更加理性、科学，而不是“头疼医头、脚疼医脚”，“打补丁”式的、经验主义的、片面的实用主义的修修补补。

  三、从金融法中的“三足定理”展望我国金融监管体系的改革与完善

  （一）金融监管体系改革与完善的法制意涵

  此前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。党的十九大报告指出：“健全金融监管体系”。一些学者认为，金融监管框架的改革或金融监管体系的完善并不意味着金融监管架构的改革，无论是设立 “超级央行 ”，还是合并 “三会”后实行“一行一会”，瑑都不重要，关键是要修改法律，弥补法律漏洞，消除监管重叠，弥补监管空白。这种观点固然有一定道理，但应该看到，法律的修改是一项艰巨的系统工程，非一朝一夕即可完成；即使法律的阶段性修改得以完成，但金融法律永远都赶不上金融创新的步伐，它仍旧会落后于实践。无论是法学界提出的“法律的不确定性”理论，还是经济学家许成钢等借鉴 ２０１６年经济学诺贝尔奖奥列佛 •哈特的“不完全合同理论”而提出的“法律的不完备理论”，瑢瑑都说明了一个共同的问题：法律具有滞后性，不得不授权金融监管机构以“剩余立法权”或“法律解释权”，由金融监管机构创制规则，以跟上金融创新的步伐，弥补法律空白，克服法律的滞后性。如果不调整金融监管架构，难免会影响金融监管机构对于规则的创制，对于新的监管空白依旧无能为力。因此，金融监管框架的改革以及金融监管体系的完善，关涉到权力与职责的分配，关涉到金融监管规则的创制，其重要性不可忽视。

  （二）金融监管框架改革与金融监管体系完善的体制意涵

  金融监管框架改革与金融监管体系完善必须回答：我国目前的机构监管架构是否适合当前我国金融发展的新情况？在民间金融、非正规金融、影子银行野蛮生长的背景下，在金融服务从业者侵犯金融消费者权益日益严重，金融诈骗、庞氏骗局、Ｐ２Ｐ跑路不时发生，金融消费者权利意识日益增强的背景下，现行的监管架构是否做出小幅调适就已足以涵盖和完成金融监管的任务，切实维护金融消费者的权利？是否需要以及如何构建统一的金融监管体制？在金融全球化日益向纵深发展的情况下，如何构建我国的宏观审慎管理制度？如何加强“统筹协调”？“统筹协调”都包含哪些内容？财政政策与货币政策如何协调？金融稳定与金融监管如何协调？宏观审慎监管如何与微观审慎监管进行协调？各微观审慎监管机构之间如何协调？审慎监管与行为监管（金融消费者保护）如何协调？等等。对这些新问题的回答或回应，应该是系统性的，而不能是碎片化的。

  “适应现代金融市场发展的金融监管框架”是一个包含诸多丰富内涵的概念，它至少包括以下几个层面的内容，是一个涉及多方利益的系统性改革工程：一是金融监管的模式选择。在众多的、五花八门、琳琅满目的所谓“金融监管模式”中，我们该做出何种选择？二是金融监管体制改革。如何改革和调整现有的金融监管体制？是否要设立金融监管协调委员会？是否要设立我国的金融稳定委员会？是否需要设立其他委员会？需要综合考虑，审慎做出取舍。三是金融业务的监管覆盖，包括互联网金融中各业态具体监管机构的确定，影子银行中各业态具体监管机构的确定，非正规金融、民间金融中各业态具体监管机构的确定，非法集资的事前方法机制，庞氏骗局的监管机构的确定等。四是中央和地方金融管理权、监管权的划分问题。党的十八届三中全会决议指出：“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”如何合理界定中央和地方在金融监管上的职责？除了设机构、建队伍，地方金融监管体系的建设还需做哪些工作？如何构建地方金融管理部门与当地“一行三局”的协调机制？这些问题都亟待深入研究和大力解决。如果地方政府有监管权，那么监管责任是什么？在“泛亚事件”中我们看到，证监会实际上没有监管权，但受害的投资者却到证监会集体上访。泛亚曝出来的所谓“金融创新”，得到了当地政府监管部门的 “特别关照”。泛亚是昆明市政府筹建的。昆明市人民政府还专门印发了《关于成立泛亚有色金属交易所工作推进领导小组的通知》（昆政发［２０１０］２９号）。如何遏制地方金融之间的恶性竞争？无需竞争？如何建立地方金融机构的信誉机制和声誉机制？无论是否赋予地方金融监管权，这些都迫切需要做出理论回应。

  （三）对我国金融监管体系改革与完善的展望

  以金融法中是“三足定理”为指导，理想的金融监管体系应该是在国务院层面应设立一个金融政策委员会，作为宏观金融政策研究与决策机构。从职能上划分，下设三大类委员会：金融稳定委员会、竞争与金融消费者保护委员会、金融创新与发展委员会。

  基于现行金融监管体制的不适应性和滞后性，长远来看，“两会”还是应该合并为“一会”即“金融监督管理委员会”，以达到监管的全覆盖，通过内部协调的方式加强金融监管协调。无论是“一行三会”还是“一行两会”的分业管理体制，存在监管漏洞与监管套利突出等问题。各监管机构之间的信息交流与共享、监管协作与合作也存在很多问题。例如，在２０１５年６－７月份股市异动的过程中，暴露出一些不协调的因素。证监会对场外配资的清理也表明，对场外配资的规制，仅有证监会一家是远远不够的。这是因为，配资是一种借贷业务，配资公司与投资者之间的关系，实际上是金融服务者与金融消费者之间的关系。应采取金融消费者保护法上的特殊机制来保护金融消费者的利益，如对配资公司课以风险揭示义务等。根据目前分业监管的分工，这应该归属于人民银行、银监会（或银保会）或地方金融监管部门，证监会无权插手。这显示出了目前的分业监管的架构难以适应当前金融市场的新形势。再如，２０１６年的资本市场大戏“宝万之争”，涉及到保险公司、保险资金、银行理财资金股市投资的规范性问题，对“三会”或“两会”均有涉及，而不仅仅是证监会一家的职责，但相关部门的行动和表态迟缓说明和暴露了我国分立的金融监管体制的不适应性和滞后性。如果合并为“一会”后，金融监督管理委员会的职能主要有二：一是微观审慎监管，目标是维护金融稳定；二是金融消费者保护，目标是维护金融公平。这是一种“准双峰”的监管模式。防范庞氏骗局，打击非法集资，属于行为监管，隶属于金融消费者保护，兼具防范系统性风险，维护金融稳定的职能，金融监督管理委员会责无旁贷，应指导地方金融监管部门共同防范和打击之。金融监督管理委员会具有认定上的专业优势，是预警者和决策者；地方金融管理部门和地方政府（尤其是地方公安机关）则是执行者。

  尽管金融监管机构的合规行为监管属于金融消费者保护的范畴，但为了提高对金融消费者保护的力度，金融监督管理委员会成立后，要整合各金融管理部门的金融消费者保护功能，将来要专设独立的金融消费者保护局。瑑瑦 金融危机之后，迎合国际金融消费者保护的潮流，我国在合个金融管理部门内部分别设立了金融消费者保护机构，不触动我国现有的分业监管体制，不改变金融管理部门的原有监管权限，只需要各个金融管理部门在其内部进行相关机构和人员的整合。这一做法的好处是效率性较高，不涉及金融管理部门之间监管权力的重新安排和协调，能够在短时间内成立金融消费者保护机构，整合资源加强各自行业内金融消费者保护工作。尽管合个金融管理部门分别设金融消费者保护机构虽然在效率方面具有一定的优势 ，但是“各管一摊”的做法沿袭了分业金融监管机构之间协调性差、容易出现监管真空的弊端，难以为购买跨行业新型金融商品和服务的消费者提供真正有效的保护。此外，合个金融管理部门分设金融消费者保护机构，金融消费者保护机构之间存在职能重叠，由此造成的人事繁冗无疑增加了行政成本。因此，整合是非常必要的。

  中国人民银行具有“最后贷款人”职能，其目标是维护金融稳定。中国人民银行还有货币政策以及外汇管理的职能。在实际的监管架构中，外汇管理局是单独设立的，属于中国人民银行管理的国家局。当前我国的外汇管理职能，主要属于金融安全与稳定的范畴。为了执行存款保险的职能，我国还应该组建隶属于中国人民银行管理的存款保险公司。存款保险制度的主要目标是金融稳定，次要目标是金融消费者保护。

  赋予地方金融管理部门一定的金融监管权是金融监管体制改革的应有之义。现实中，地方金融管理部门的主要职能是发展地方金融市场，并承担了地方金融危机监测和非法集资处置的职能，前者的目标是金融效率，后者的目标是金融稳定。此外，地方金融管理部门还应承担金融消费者保护，尤其是金融消费者教育，提高金融消费者自主能力的职能。在这三种职能的范围内，赋予地方金融管理部门相应的权力和责任。地方金融管理部门与中央层面的金融管理部门的职责分工是，前者监管的对象是民间金融，后者监管的对象是正规金融；但是，其一，如果民间金融属于系统重要性金融机构，则属于后者的监管对象；其二，如果出现未纳入金融监管范围的非法集资、庞氏骗局等行为，后者是预警者、认定者和决策者，前者是执行者。

基于以上分析，我国未来的金融监管体系安排应如图１所示：






  中国人民银行的货币政策尽管列于图１，但严格地讲它并不属于金融监管的内容，而是宏观调控的职能。只是为了清晰呈现中国人民银行的职能，才在此列出。至于国务院宏观调控委员会，也是经济法学者提出来的建议，限于本文主旨，此处不赘。

  四、金融法中的“三足定理”视角下的金稳会的目标定位

  从名称上看，金稳会内含“稳定”与“发展”两大关键词。有人认为，“稳定”在“发展”之间，意味着“稳定”重于或大于“发展”。但笔者认为，这意味着“稳定”是前提，“发展”是目的。二者是相辅相成的辩证关系，没有主次或主辅之分。

  （一）正确理解和处理“稳定”与“发展”的关系

  在当前突出强调金融稳定的背景下，实践中有的部门和官员容易过于偏重“稳定”而可能牺牲发展，将安全理念异化为绝对安全理念，将“坚决守住系统性风险的底线”以及传统思维中“安全第一”理念异化为“安全惟一”理念，“不求有功，但求无过”。瑑瑨 害怕风险，不敢担当，踟蹰不前，陷入保守，不敢创新，畏惧变革。从有关学者对”金稳会”的解析来看，也主要着眼于“稳定”，而闭口不谈如何发展。瑑瑩 或许在他们看来，只要保住了稳定就是发展。这显然是一种错误的理解。“稳”不等于“进”，因此需要“稳中求进”，但也不能“冒进”。

  因此，尽管第五次全国金融工作会议强调了金融风险防控，但我们不能机械予以理解。习近平同志指出：“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。”瑒瑠这深刻地揭示了“服务实体经济”与“防控金融风险”之间的辩证关系。既然“为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨”，那么，为了更好地服务于实体经济，金融业也需要与实体经济共同发展，金融业也需要深化改革，以更好地满足实体经济对金融的正常需求。对于风险的防控，应该寓于发展之中，将发展与规范相结合，在发展中防范和消除风险。瑒 之所以叫金稳会而不是叫“国务院金融稳定委员会”，这说明金融的安全稳定是发展的基础和前提，但安全稳定却不是金融的终极目标，除了金融稳定外，还要追求金融发展。

  （二）走出金融监管治乱循环的历史周期律

  笔者曾在２００９年总结了金融的治乱循环中，即决策与监管者一直在金融效率与金融安全两极之间不断徘徊，表现出“金融危机———加强监管———走出危机———放松管制———又一轮金融危机———新一轮加强监管———走出危机———新一轮放松管制……”的历史周期律。

  ２００８年金融危机爆发后，美国迅速进行金融监管改革，并于 ２０１０年出台《多德———弗兰克法案》，加强了对金融业的监管，尤其是将场外衍生品交易纳入监管范围之中，并加强了对金融消费者的保护。但特朗普２０１７年２月就任总统后不久，即声称要修正《多德———弗兰克法案》，解除对金融业的严格管制，再一次验证了这一循环。

  “金融监管具有周期性的特征”，瑒瑣金融法和金融监管一直在金融效率与金融安全之间不断左右摇摆：时而强调干预主义，否认自由主义；时而又强调自由主义，否定干预主义。这极易导致矫枉过正，达不到一种理性的均衡状态，给全社会带来了无谓损失。金融安全和金融效率之间的关系，以及干预主义和自由主义之间的关系实难处理，二者之间的平衡点不容易把握。瑒瑤

  为了克服这一难题，走出历史周期律，就需要在安全与效率之外，加入公平这一价值，并使之形成等边三角形，使这三大价值所对应的三类主体：监管者、金融机构和金融消费者，相互之间形成良性互动，从而走出我国目前“监管机构———金融机构”或美国社会“政客———华尔街”之间的“钟摆式”互动。这就是金融法中的“三足定理”。澳大利亚有学者指出，２０１６年以来，金融监管者实际上已经开始追求金融稳定、金融消费者保护和促进增长与金融创新三大目标之间的平衡，其结果导致了包括监管科技（ＲｅｇＴｅｃｈ）和金融监管沙箱在内的监管创新。瑒 当前特朗普政府的强烈的 “解除管制”（ｄｅｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ）倾向，凸显了在当前平衡金融稳定、消费者保护、创新和经济增长的重要性和挑战。瑒瑦 同样，我国当前对金融风险的防范也应该遵循 “三足定理”，而不应偏重于一隅而忽略其他价值目标。

  金稳会既要强调“稳定”，又要着眼于“发展”，这就决定了其办公室所依托的中国人民银行的内设部门也应该兼具“稳定”与“发展”两大职能。可惜，目前中国人民银行的内设部门中，还没有哪一部门能够兼具这两大职能。中国人民银行金融稳定局主要负责金融稳定，难以兼顾发展，而其他部门（如金融市场部等）则难以兼顾稳定。“稳定”与“发展”的内在张力决定了恐怕难以找到一个合适的现有的中国人民银行的内设部门来很好地承担金稳会办公室的职责。为了金稳会目标的更好实现，金稳会应设置为一个独立的机构，拥有自己独立的编制和内设部门（委员会），而不能将其办公室设立或依托于中国人民银行。

  以金融法中的“三足定理”为理论指导，笔者认为金稳会尽管名称中只含有“稳定”与“发展”两个关键词，但它还是应将自己定位为金融政策委员会，它应该在金融改革与发展、金融安全与稳定，以及金融公平与金融消费者保护这三大类功能目标之间力求平衡。换言之，金稳会仅仅是金融监管体系改革的中间阶段，在运行一段时间之后，还应该改更名为“国务院金融政策委员会”，以使金融法更好地要在金融效率、金融安全与金融公平之间求得平衡。从新华社发布的金稳会第一次全体会议的新闻通稿可以看出，金稳会实际上是在兼顾金融改革与发展、金融安全与稳定以及金融消费者保护这三大目标的。

  五、金融法中的“三足定理”视角下的金稳会的职能完善

  在国务院金融稳定发展委员会设立后，要着力提高金融监管的有效性，努力实现金融效率、金融安全与金融公平等价值目标的平衡。为此，需要：

  第一，提高金融法吸收风险、防范风险、化解风险的能力。本次全球性金融监管体制改革的趋势之一是实施宏观审慎管理制度。这是在织牢金融安全网。金融安全网的目的即在于提高金融法吸收风险、防范风险、化解风险的能力。金稳会的设立，有助于加强微观审慎监管与宏观审慎管理之间的协调，但为了使金稳会的协调机制等职权法定化，使之“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，瑨瑒落实“全面依法治国”，建议修改《中国人民银行法》，增设金稳会的职权条款，同时制定《国务院金融稳定发展委员会条例》，细化金稳会的职权、程序、运行机制和问责机制。此外，还应制定一部《金融稳定法》，提高金融稳定法治的系统性和有效性。

  第二，提高金融法吸纳金融创新的能力，消除市场准入壁垒，提升金融市场的竞争程度。在市场经济发达国家，竞争机制是市场机制的核心机制，竞争权对于商人来讲是不言而喻的天然权利（自然法权利）。但是在我国，金融法中的竞争机制是非常欠缺的。监管机构对市场准入严格控制，民营资本进入金融业是“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”现象普遍存在。从而使得金融机构具有了“特许权价值”。在这样的背景下，互联网金融创新蓬勃兴起，它肩负着打破市场准入壁垒的历史使命。但是，不可否定的是，很多互联网金融业态都是在无牌照的情况下野蛮生长。但是，根据现行的法律框架，互联网金融业态都是需要牌照的。可遗憾的是，国家金融监管部门严控牌照发放，因此，这就置于不少互联网金融企业处于灰色甚至非法地带，合规性风险和政策性风险巨大。尽管２０１５年７月份中国人民银行等十部委出台了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）确立了互联网金融主要业态的监管职责分工，但仔细研究这一《意见》可以发现，互联网金融准入的壁垒还是非常严重的，某些互联网金融业态甚至被置于打压地带。例如，尽管《意见》提出了“互联网证券”这一概念，但是在后面的具体内容却只出现了“互联网基金销售”和“股权众筹融资”两种互联网证券的内容，而对于“程序化交易”、“高频交易”、“场外配资”、“证券公司的第三方信息接入系统 ” （如非证券公司开发的股票交易软件）却只字未提，要么予以回避，要么在现实中进行清理和打击。２０１６年１１月底，中国证监会以“非法经营证券业务”为由，对提供配资软件 （如 Ｈｏｍｓ系统）开发与运维商做出了严厉的行政处罚。由于因为“证券”的涵义很广，《证券法》第 １２２条规定的“证券业务”又比较模糊。笔者对此不无担忧，因为这不利于为金融创新提供宽松的法律环境。为何伦敦金融城的金融科技引领全球、进行规则输出，而我国所谓的互联网金融创新目前却一地鸡毛？为加强对金融创新的法律与监管回应，更好地进行主动性监管，建议在金稳会下面分设“金融发展与创新委员会”。在此体制和法律机制下，一方面，我国金融法应引入竞争理念，培养竞争文化，瑠瑓放宽准入门槛，减少金融牌照的特许权价值，增强金融机构的市场化程度和竞争程度，创建金融创新合法性裁定制度，瑓提高金融法吸纳金融创新的能力；另一方面，建立健全监管底线，防范“金融创新”对金融消费者和金融系统带来的损害。

  第三，加强金融法对金融消费者的保护力度，提升金融法的公平价值。在金稳会下面，应设立“竞争与消费者保护委员会”。尽管新修改的《消费者权益保护法》涉及到了金融服务，但鉴于金融消费者保护的特殊性和重要性，我国应制定一部《金融消费者保护法》。该法的主要任务是肯定金融消费者的特殊权利，规定金融服务提供者的特殊义务（甚至规定信义义务），规定金融消费者与投资者的适合性原则以及金融服务提供者违反该原则的民事责任。在金融消费者保护领域，适当的父爱主义是必要的。“竞争与消费者保护委员会”应加强对金融消费者的保护，敢于纠正、禁止从华尔街盲目引进的具有攫取性的所谓“金融创新”。

  第四，增强金融监管者、金融机构与金融消费者之间的互动。加强金融监管信息公开，吸引金融消费者代表和研究金融消费者保护的专家参与决策，进入有关的决策组织；设立金融督察服务（ＦＯＳ）机构，瑢瑓引进金融消费者的代表为裁决员。金融监管者、金融机构与金融消费者三类主体之间的互动，体现了后现代哲学的“主体间性”而非“主体性”，摆脱了传统哲学主客对立的二元论，更能增进金融消费者在现代金融体系中的主体感。

  总而言之，金稳会应在金融安全、金融效率与金融公平之间求得平衡，在防范系统性金融风险的前提下，提升我国金融业的竞争力和服务能力，切实保护好金融消费者的利益。

（省去注释）