三 、“三足定理”的实现

其实, “三足 ”对应了金融法中最基本的三大利益主体 :金融安全对应的是监管机构 (也可以说是政府,下同), 金融效率对应的是金融机构, 消费者保护对应的是消费者(如图 3所示)。当然 ,这种对应也不绝对,例如, 监管机构也有金融效率的诉求 , 希望金融部门提高竞争力和盈利能力, 这样才能更好地实现其利益(如监管政绩 、税收利益);金融机构也有金融安全诉求, 如果金融机构一味地强调金融效率 、盈利, 不顾风险 ,最终也会走向破产 、倒闭,实现不了金融效率……但相对来讲, 在“三足 ”中 ,监管机构对金融安全的诉求最高, 金融机构对金融效率的诉求最高 ,消费者对消费者保护的诉求最高 。因此 , “金融安全对应的是监管机构(政府),金融效率对应的是金融机构 ,消费者保护对应的是消费者 ”这一提法, 应该在相对的意义上去理解。换言之,监管机构的核心利益是金融安全,金融机构的核心利益是金融效率, 消费者的核心利益是消费者保护。

“三足定理”的实现,实际上是三种主体的核心利益的实现 ,其 “适度点”的把握 ,其实不是仅仅由监管机构来把握的 ,也不是仅仅由监管机构和金融机构共同把握的 , 而是在三种主体的博弈中实现的 (如图 3所示 )。

由于博弈分析的基础和前提是, 首先要有博弈主体的存在 ,其次是博弈主体之间要存在 “互赖且互动 ” 的关系 ,再次是相关的主体要被作为个体来看待 , 16因此, 金融消费者参与博弈的前提是承认金融消费者的存在和其独立的利益 ,而不能以金融消费者与金融机构和政府“在根本利益上是一致的 ”为理由来否认其参与博弈的必要性 。这也是 “三足定理 ”的立论得以成立的前提 。在承认金融消费者的存在和其独立利益的前提下 ,要想实现三种主体博弈的“纳什均衡”,找到政府干预或者调制的“适度点 ”,必须从以下四个方面着手 :

第一,消除信息不对称 ,构筑金融机构与消费者之间的平等协商机制 。信息经济学认为 ,现实世界不仅是信息不完全的 ,而且是信息不对称的,博弈或交易的双方拥有的信息量是不相同的 。信息的非对称性使得处于劣势地位的一方获取信息的成本偏高 ,信息量较少 ,真实性较低, 最终导致双方交易过程中不公平现象的产生 。而 “信息在消费决策中起着至关重要的作用 ,它是正确的消费决策的前提和基础, 没有信息, 就没法进行决策 。”17改善信息不对称的方法 、路径很多,笔者认为目前尤其需要加强的是 ,其一, 强化金融机构的信息披露义务;其二, 政府和金融机构要肩负起消费者教育的责任 ,提高金融消费者的认知能力 ;其三 ,构筑金融机构与消费者之间的平等协商机制。 “囚徒困境”之所以存在, 就是因为博弈主体事先是不能协商、沟通的, 因此, 金融机构与消费者之间的平等协商机制有助于走出 “囚徒困境”。金融机构在改变其业务规则并影响到消费者的利益(如银行服务收费 )时 ,如通过公开征求意见 、召开专家论证会 、听证会等多种形式,建立多元参与决策机制,改变“关门决策”的决策模式,充分考虑利害关系人的利益与切身感受 ,预先知道消费者的行动 ,则有助于提高决策的回应度和实效力 ,而不止于招致消费者的强烈反对 。81

第二,在承认消费者是弱者的前提下, 增加消费者“讨价还价的能力”。消费者的结社权就是增加消费者 “讨价还价的能力”的途径之一 。在我国 ,已经成立了消费者协会 ,但其在金融消费纠纷处理和金融消费者保护方面的作用还没有得到有效发挥, 笔者认为 ,应该在我国各级消费者协会内设立金融专业委员会, 加大对金融消费者的支持力度。此外, 政府应该增强对金融消费者的专门保护 。在这方面, 加拿大的金融消费者管理局的做法值得借鉴 。美国已经开始学习这一做法 ,成立“消费者金融保护局 ”。我国其实也应该顺应这一潮流,成立中国的 “金融消费者监管局 ”。

第三,要加强制度建设和制度改进,增强博弈规则的公正性 。道格拉斯·诺斯认为 ,制度是社会的博弈规则, 或更严格地说, 是人类设计的制约人们相互行为的约束条件 。这些约束条件可以是非正式的 (如社会规范、惯例、道德准则 ),也可以是有意识设计或规定的正式约束 。正式规则包括政治规则 (宪法 、政府管制 )、经济规则和合同 。博弈的正式规则不可能由博弈之中的参与人自己制定或变更 ,它们的确立必须先于博弈过程。91 因此 ,博弈结果的公正受制于规则的公正性。但我们不无遗憾地看到, 金融消费者参与博弈的规则要么非常缺乏,不得不求助于非正式规则 (如上访、网络曝光等 ), 要么正式的规则不够完整、不够公正,甚至出现了金融机构自定博弈规则的情况 ,这无疑影响了博弈结果的公正性 。目前, 我国的金融法的立法质量还不高,存在着大量的重实体 、轻程序现象, 缺乏法律责任的“宣示性条款 ”和“授权性规范”处处可见。例如 , 《银行业监督管理法》及其他监管法规或者规章都没有对银行业监督管理机构在消费者保护方面的职责提出具体要求。再如 ,银行在其与客户交易结构中的特殊地位可能促成银行权利的膨胀与滥用 ,并可能导致消费者权益的受损,如银行在对不特定消费者有约束力的服务章程中保留单方修改 、终止的权利, 这种单方修改权利可能增加消费者的义务而缺乏协商与告知的程序。02 为改变这一现象, 为了博弈结果的公正 ,政府必须加强制度建设和制度改进 ,改变 “宜粗不宜细”的立法风格 ,弥补制度隙缝,增强制度的排他性12和刚性,确保博弈规则的公正性。

第四,全面构筑第三方惩罚机制 。在博弈论看来,自律为第一方惩罚机制 ,即不合作会带来道德上的歉疚因而产生副效用。合作者与不合作者能够相互识别并相互实施及时的惩罚为第二方惩罚机制。在第一方惩罚机制与第二方惩罚机制效力不足情况下, 要走出囚徒困境,维持合作制度,必须借助于第三方惩罚机制。这个实施惩罚的第三方必须凌驾于博弈双方之上, 且惩罚承诺必须是可置信的 。2 在金融法中 ,这个第三方惩罚机制首先是监管机构的执法,并且是刚性执法机制下的执法 ,而不是 “选择性执法 ”。32 其次 , 金融督察服务(FinancialOmbudsmanService, FOS)机构的处罚也是目前行之有效的第三方惩罚机制。英国、澳大利亚 、爱尔兰等国均有的 FOS机构 , FOS机构既不是政府部门, 也不是消费者支持机构 (如消费者协会),而是独立于消费者和金融机构的第三方独立机构, 其裁决也不同于传统的仲裁机构:金融机构自愿加入金融服务督察机构,成为其成员 ,消费者只能投诉金融服务督察机构的成员 ,与非成员的纠纷, 金融服务督察机构不予受理;金融消费者向金融服务督察机构投诉,不需要消费者与金融机构有事先的协议 ;在金融督察服务中 ,只有消费者才有权投诉 ,金融机构无权投诉 ;对金融督察服务的裁决 ,金融机构不服的也不能向法院起诉,但消费者不服的则可以向法院起诉 ,消费者一旦认可该裁决而不起诉, 裁决即对消费者和金融机构均具约束力。我国目前还没有这一制度 。在倡导纠纷的多元化解决的今天 ,我国也应该建立金融服务督察机构。42