3.金融科技对金融监管原则形成压力

　　宏观审慎性监管是金融危机以后二十国集团下金融稳定委员会和巴塞尔委员会确定的原则，修正了先前巴塞尔委员会确定的微观审慎性监管原则。宏观审慎性监管是指监管着眼于整个金融体系而非具体的金融机构，其目标是维持整个金融体系的稳健性而非具体金融机构的稳健性{24}。审慎性原则作为核心原则的目的是保持金融机构的清偿能力，具体体现在资产流动性、资本充足率、内部控制、资产质量、损失准备金、风险集中等方面。由于金融科技业的典型特征是技术驱动型产业，产业要素更多地集中在新技术创新方面，尚没有完全形成一个稳定可期的金融业务模式{25}，所以金融科技业暂时没有引发系统性风险的可能，对该行业适用宏观审慎监管原则的必要性成疑。换言之，宏观审慎监管原则不能盲目和必然地适用于以共享和普惠为特征的金融科技业。

　　根据世界银行在普惠金融指标上的最新数据，中国的大部分指标均排在发展中国家前列，账户普及率和储蓄普及率等指标甚至优于G20国家的平均值{26}。手机银行业务使得数百万之前得不到银行服务的大众被纳入了主流金融体系{27}。以数字技术为代表的普惠金融成为网络消费时代的重要特征。移动支付的普及和农村金融和网络基础设施的完善进一步深入了普惠金融，技术、金融和网络消费的良性互动推动了经济增长模式的转换。但是，中国发展普惠金融面临“普惠金融悖论”的困境。金融服务的需方希望以低成本获得金融产品和服务，而金融服务的提供方希望以高收益提供金融服务和产品。向小微企业和低收入人群普及金融服务的困难在于成本高、效率低、商业可持续性不足、金融资源普及无法均衡。金融科技作为数字普惠金融的新模式恰恰能够降低金融交易成本、提高金融资源配置效率、扩展金融服务辐射距离。网络的延伸扩大了金融服务的边界，网络效应保障了金融服务收益，使得金融科技在发展普惠金融业务上具有商业可持续性。二十国集团杭州峰会通过的《G20数字普惠金融高级原则》鼓励各国依托先进数字技术促进普惠金融发展。

　　另外，金融科技既有增加泡沫化也有去泡沫化的双重特征。以P2P为例，快速发展的金融科技已经遏制了P2P行业早期的野蛮生长。但是，从监管的角度看，去杠杆化仍然是监管当局必须面对的监管挑战{28}。金融业的重要挑战是经济“脱实向虚”，大量资金流向同业拆借、金融投资和房地产投资，降低了金融资源流向实体经济的规模和增长，增大了金融体系的风险。数字技术和移动支付等科技金融的发展在消费需求端和消费供给侧两端促进金融消费，为金融业的发展注入了活力，推动了网络消费和实体经济的发展。通过不同于传统银行和债券市场等负债渠道的平台把巨额储蓄转化为投资，可以降低社会杠杆率。

　　4.消费者保护是监管难题

　　以人工智能为例，人工智能化的投资咨询服务提出了消费者对人工智能的信任问题{29}。大数据采集、使用都涉及到数据安全和隐私保护、商业机密和国家信息安全。合法性和安全性是大数据发挥价值的制约性因素之一。美国白宫在2014年就发表书面声明指出，大数据创造的社会价值和经济价值应该遵从“隐私、公正、平等、自主”。中国立法和执法机关还没有对大数据使用和搜集的原则或规则提出明确的说法。相比西方国家，中国对“网上保安”及“个人资料提供”的法律切入较少。中国对跨业数据交换也没有太多法律规定，这客观上有利于金融大数据的发展。区块链是对互联网上的数据进行确权的成本最低的技术。此外，分布式账本技术(distributed ledger technology)的匿名性和金融科技对信息的使用和需求有所契合。两者显著影响金融活动中最基本的基础设施——“货币”和“分类账”。实名制的推行，客观上便利了大数据功能的发挥。用户画像可以更加精准，用户粘性更高，每一个手机账号背后都是清晰可见的固定客户，涵盖了用户个人信息以及消费行为信息。在大数据的支撑下，金融科技领域的发展水到渠成。

　　5.金融科技的发展对我国现有的金融分业监管构成挑战

　　目前的分业监管模式以机构监管为核心，可以处理传统金融业态所具有的银行中心化和系统性风险的特点[19]。银行作为信用中介以负债方式募集资金，资金所有权转移到银行(或保险公司)，产生风险外溢。因此，监管对象侧重资金投向、负债成本和资产规模。受到此类监管的银行和保险公司表现出重资本和低风险偏好的特征。间接融资体系是金融机构以债务进行融资，具有杠杆性。

　　金融科技有利于资金的供方和需方直接交易。直接融资的金融机构不承担资金和信息中介作用。直接融资是以买卖证券为核心的资本市场。市场决定性作用要求充分尊重证券买卖双方的自主交易权，不干涉交易价格。但是，施加外部监管必然影响直接融资的内生活力。如果使用针对银行的监管模式，无疑会通过资本充足率等规制工具补充资产负债风险，进而管制资金的中介交易价格。这会直接加重合规成本，改变金融科技业的风险偏好，产生制度性抑制的效果，降低金融科技的创新活力。监管直接融资的逻辑起点是维护市场秩序，避免市场失灵。直接融资的监管工具主要是信息和代理问题。通过披露制度，证券发行人应当对投资者如实告知经营情况和风险，以便投资者可以在充分信息的基础上做出投资决定。同时，代理买卖交易证券的机构应当履行诚实守信，减少代理成本，坚持投资者利益至上。以受托责任为核心的行为监管体系在法律上强制规定代理人必须坚持委托人利益至上。

　　分业监管对金融科技所具有的多样性、综合性和跨界性(或混业性)的特征有些力不从心。金融科技提供的产品或服务模糊了金融分业经营的界线。消费者可以通过同一个平台购买银行理财、基金、保险等各种产品，而这些产品和数字金融平台具有明显的混业特征。目前针对以银行为中心的间接融资的监管模式会造成金融监管真空，加重合规成本。金融科技业从业主体、行为的交叉性和功能监管的条状分割格局格格不入，已有监管机构的职权划分无法有效触及金融科技业的主体和客体，监管协调就更为紧迫。分业监管部门无法制定统一的规则和标准以规制金融科技业。分业监管部门之间的协调也会涉及更多的成本和监管失灵。比较可行的监管改革路径是将现有的依据金融活动主体(金融机构产品或服务类型)确定监管管辖权，转变为以金融业务和金融行为作为监管对象，确立监管管辖权。以Ripple为例，谨慎监管模式和原则不足以构成监管模式，而需要确立针对此类特定支付方式的监管原则，如防范金融风险原则、透明性原则、风险管理原则(系统性风险、反洗钱风险和“了解你的客户”风险)以及操作风险管理原则等{17}。

　　(二)金融监管的路径依赖

　　由于不必然存在系统性风险，对金融科技的监管不能严格适用风险监管，而应该在合规监管、竞争监管和消费者保护监管等方面有所着力[20]。金融科技由于受众范围大，参与交易人数多，确实会具有比较明显的公众性。其中的风险和争议有演变为社会问题的可能，但这未必推导出金融科技应当受制于宏观审慎监管的结论。金融科技加深了金融业、科技企业和市场基础设施运营企业之间的融合，增加了机构之间的关联性和金融业的复杂性。在金融市场波动的情况下，众多市场参与者的参与还可能形成“羊群”效应，加大市场波动、共振和顺周期性，风险波动和传导速度会加快。但是，金融科技介入的金融业务不与中央清算机制链接，尽管交易方之间的风险敞口增多，未必引发系统性风险。由于金融科技运用信息技术和大数据，可以预见的是，监管部门会着力于信息方面的监管，强化信息披露制度{30}。厦门于2017年2月4日率先在全国出台网贷管理办法。根据银监会等四部委的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，厦门市金融工作办公室发布《厦门市网络借贷信息中介机构备案管理暂行办法》[21]，实行网络借贷信息中介机构备案登记管理制度[22]，完善网贷机构基本统计信息[23]。网贷机构信息被要求在指定网站上进行公示[24]。涉及到注册资本、合作的资金存管银行业金融机构、增值电信业务经营许可等重要信息变更的，除了备案变更外，还要进行公示[25]。厦门市金融办有权根据相关监管规则，依据网贷机构备案材料、厦门市金融风险防控预警平台的信息数据以及评估参数等内容对网贷机构进行评估分类，并将评估分类结果在指定网站上公布[26]。由于《网络借贷信息中介机构业务行动管理暂行办法》明确了网贷机构信息中介的本质属性，信息就成为监管部门重点监管对象和工具，备案信息会被用来建立金融风险防控预警平台、建立网贷机构档案，为后续日常监管提供依据[27]。

　　金融稳定性是金融监管部门的首要任务。金融科技公司的创新对金融稳定性有所影响甚至危害。网络安全、数据安全、隐私保护和金融服务业基础设施的完整性贯穿了行业发展和金融安全的始终。其中，透明度是在扩大金融提供范围和防止违规之间寻求平衡的核心。透明度既是金融科技行业参与者向消费者提供产品和服务的目标，也是市场监管者采取监管举措的目标。

　　监管制度可以对金融科技可能引发的风险和负面效应进行合理关注，但不宜对金融科技施加过度监管。互联网属性是做流量和用户，不承担信用风险，业务规模与流量和用户成正比；金融属性是指要承担一定的信用风险，风控是核心，规模越大通常风险也越大，要用银行体系的估值方法。相较互联网金融主要停留在对传统金融渠道的变革，金融科技全面融入支付、借贷、零售银行、保险、财富管理和交易结算六大金融领域。具体而言，金融科技的监管可以注重三个方面。首先，建立跟踪、监测和量化金融科技可能形成的系统性风险及其潜在影响的机制和框架；其次，设计预防金融科技业发生系统性风险的标准、手段和规制工具，提出有针对性和应对性的措施；再者，减少金融科技负外部性溢出，建立金融科技和其他金融行业的有效隔离，降低系统性风险对整体性的金融市场、金融治理框架和金融体系的冲击。

　　(三)国别(地区)试验：原则多于规则

　　1.总体趋势：在监管和再监管之间的徘徊

　　放在历史的维度考察，虽然金融科技的起源可以追溯至第二次工业革命，但是其迅猛发展却是近几年的事{25}。虽然相较于普通监管和执法，金融监管者享有的监管权力具有更大的自由裁量权和灵活弹性，但是金融监管仍然强调有章可循、有法可依，并且有坚实的内在逻辑。然而，变化过于快速的金融科技实践，尚未经历经济周期性的检验，不利于监管规则的沉淀和形成。所以，各国对金融科技行业的监管尚处于应然讨论和未来趋势的描述和预测阶段；各国都不约而同地宣示促进、鼓励和保护金融创新的政策取向，但是都没有形成具体的、得到有效验证的监管规则。总之，对以金融科技为代表的新一代金融创新的监管，各国的目标具有相似性，都是以拥抱的姿态欢迎金融科技时代的到来。但是由于各国(地区)金融市场发展阶段的不同和监管模式的差异，各国针对金融科技的具体的规则却具有明显的不确定性和差异性。

　　全球金融危机之后的金融监管呈现出前所未有的紧缩之势。这一趋势很可能将会逆转。特朗普已经于2017年2月3日签署行政令，采取措施调整2010年通过的《多德—弗兰克法案》(Dodd-Frank Act)，以减少监管{31}。《多德—弗兰克法案》作为针对美国次贷危机而出台的、大萧条以来最全面、最严厉的金融改革法案，是和《格拉斯—斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act，又称为《1933年银行法》)比肩的金融监管基石。《多德—弗兰克法案》扩大监管机构的权力、允许分拆陷入困境的“大而不能倒”的金融机构，并禁止使用纳税人资金救市；同时设立新的消费者金融保护局，赋予其超越监管机构的权力；采纳“沃克尔规则”，限制大金融机构的投机性交易，尤其是加强对金融衍生品的监管，以防范金融风险{32}。《多德-弗兰克法案》降低商户刷卡的银行费率、增强对金融产品零售客户知情权的保护，减轻冗杂的金融监管对整体经济发展的成本压力，使得更多的中小企业能够获得更多的金融支持和低成本的金融服务，创造更多的就业机会。虽然《多德—弗兰克法案》没有对美国的金融监管体系全面改造，金融监管法规收紧本身还是给银行带来压力，限制了市场的流动性，束缚了经济的发展[28]。此外，政府监管也给市场带来不确定性。金融监管虽然稳定市场，增加投资者信心，但是未必是解决金融危机的根本出路。特朗普政府认为，监管抑制了国内企业发展和银行贷款，要推行美国政府有史以来最大规模削减现有监管的举措。在可期的未来，我们有理由预见金融监管将会面临大手术。

　　政府应该以怎样的态度对待金融科技？总体而言，政府希望在金融科技发展过程中展现出对金融创新的支持和鼓励。政府本身在监管过程中有政策趋同利益。具体表现在增加金融行业的渗透度和获得度以及银行业对人口的覆盖度。金融科技公司需要权衡的是如何使其业务不成为监管对象，如果必然成为监管对象，如何获得监管许可。如果金融科技公司的服务和产品面向客户，金融科技公司需要获得客户的许可以及适用的消费者保护法律。监管部门针对支付服务和消费保护的法律规定也处于演进过程之中。

　　目前，大多数政府只是持有“将支持创新作为更加广泛的经济发展目标之一”的宽松态度，还没有就金融科技的监管做出明确的法律规定。由于大多数的金融科技公司的商业运转模式无需获得银行牌照，避免了审慎监管和合规性审查。从监管理念和监管措施看，金融科技的发展和政府包容性的监管态度有直接联系。

　    2.创新性监管

　　近年来，一些国家和地区对金融科技采取沙箱监管机制。比如，英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority)[29]于2016年5月正式启动“监管沙箱”(regulatory sandbox)项目，以寻求去除对创新不必要的监管壁垒，鼓励英国金融服务市场的创新，促进金融服务的有效竞争。一改以往被动、滞后的监管模式，沙箱监管建议在坚持原则监管和底线监管的同时，采取包容性监管，允许包括金融科技类的初创企业创新，不必担心监管方面的风险。配套的监管放松包括无执行措施信函、个别指导、(个案)豁免三类不同程度的监管豁免。在监管机构授权的可控环境中，沙箱监管允许金融企业进行各种金融创新的尝试。由于“宽松版”的监管环境可控，各种金融创新活动可以得到一定的监管缓释，从而在保障金融消费者保护和保证金融安全的前提下促进金融创新。监管沙箱为金融科技企业在安全环境中测试革新性的金融产品和服务提供了“缩小版”的真实市场环境，为行业的发展预留空间。沙箱机制把握金融科技的潮流，在防范金融风险的同时，减少创新产品和服务投放市场的时间，助力金融科技企业吸引投资，更好地促进新金融的发展{32}。由于沙箱监管由金融行为监管局落实，其核心目标是金融消费者保护，而非防范系统性风险。英国对金融科技采用的是适度监管模式。

　　我国香港金融管理局于2016年9月6日宣布成立金融科技监管沙盒，以此促进授权的金融科技机构及其它技术创新的试验。在监管沙盒体制下，授权机构被允许进行创新试验，包括真实的银行服务试验以及针对参与客户数量的试验。在试验期间，授权机构所进行的试验不需要全部遵守通常的监管要求。但是，监管仍然确保边界、客户保护措施[30]、风险管理控制[31]、准备和监控[32]。尽管香港金融管理局未制定一个详尽的监管要求清单，金融科技监管沙盒的要求可以被放宽，但是金融科技监管沙盒不能被授权机构用作逃避适当监管要求的工具。金融管理局准备和授权机构单独探讨，在金融科技监管沙盒中对授权机构进行监管有适度的灵活性。