3.试验性监管

　　新加坡将金融科技放在跨部门的“资讯通信发展管理局”之下，后与“媒体发展管理局”合并组成新加坡信息通信媒体发展管理局(Info-communications Media Development Authority)；美国也赋予各相关职能部门服务金融科技的职能[33]；泰国也成立了所谓“金融发展委员会”的组织。政府不应该以强力监管的态度对待新兴产业。新加坡金融管理局在2016年11月发布的《金融科技沙盒监管指导方针》中就明确指出，有利于技术创新运用的监管环境是新加坡转型为智能金融中心的关键驱动力。《指导方针》通过监管沙箱模式为金融科技的发展开辟安全有益的环境，以试验性的方式向市场推出金融产品和服务，根据实际市场影响进行监管。

　　我国台湾的“金融监督管理委员会”专门设立“金融科技办公室”，规划和推动金融科技创新服务策略，促进金融科技整体发展。为了协助金融服务也将科技扩展到金融行业“金融监督管理委员会”采取了四项措施：开放线上申办金融服务，含线上申办信用贷款及证券商可采用线上开户等；开放第三方支付；开放金融控股公司、银行业、证券业以及保险业可100%转投资与金融机构业务密切相关的金融科技业务；推动大数据的分析应用。但是，线上申请贷款、线上开立证券投资户口、线上申办保险等都是局限于原有的金融监管模式。这些不符合金融科技以新的市场参与者为中心的、全新的金融服务生态系统。将金融科技企业视为金融机构或者与金融有关的机构，不符合金融科技开放和包容的业态属性。核准制或者注册制本质上仍然是封闭的业态监管模式。相对而言，分级差异化管理与以原则为基础的监管模式较为吻合{33}。

　　瑞士对金融科技的发展秉持中立的态度，不阻碍也不介入管制金融科技的发展。法规仅仅采取以原则为基础的(principle-based regulation)监管，取代了金融业传统的以规则为基础(rule-based regulation)的监管。在这一监管框架下，重点规范客户保护[34]。具体而言，监管部门推出了一系列加强金融消费者保护的措施，如洗钱防治、客户身份审慎审查以及防治避税的管制措施{34}。

　　日本新近对《银行法》和《资金结算法》进行了修改，重点是对与金融科技有关的规则进行调整，适度放宽了银行集团对金融科技企业的出资限制。修法之前，银行集团(银行持股公司及其子公司)对国内的实体企业不得持有合计超过15%表决权的股份，银行及其子公司对国内的实体企业不得持有合计超过5%表决权的股份。修法之后，银行集团在保证金融安全的前提下，经监管当局同意，可以投资有助于集团提供金融服务发展的金融相关科技企业，并不受前述持股份额限制，事实上允许银行集团全资拥有运营金融科技业务的子公司，前提是该子公司将信息技术应用于金融领域。银行集团中经营从属业务的子公司，可以更大比例地接受集团外的委托。之前的规定是这类子公司从集团获得的收入必须占总收入的50%以上。经监管当局同意，集团内不同银行间的融资可以适用比集团外同样信用者更低的利率，降低集团内不同银行间融资的限制。

　　4.选择性监管

　　美国全国性持牌银行和联邦储蓄协会的监管者——货币监理署(The Office of the Comptroller of the Currency)于2016年3月31日发布了《货币监理署：支持联邦银行系统负责任的创新》白皮书。白皮书定义了八条原则，以指引其金融创新评估框架。具体而言，支持负责任的创新、鼓励普惠金融创新、通过有效的风险管理促进安全运营和鼓励银行将负责任的创新纳入战略规划。货币监理署计划给予从事核心银行业务的金融科技公司银行许可证。金融科技公司如果从事接受存款、支付支票或者贷款业务之一，并且在风险管理、消费者保护和资本以及流动性方面满足监管标准，货币监理署计划发放银行牌照{35}。该发牌计划不是强制性的，金融科技公司可以选择持牌或不持牌。持牌的金融科技公司可能有比较好的信誉。该计划打通了金融科技业和银行业之间的监管壁垒，把金融科技公司的“后门运作”变为“前门入口”。这种选择性的牌照计划有利于大幅度降低从业者进入市场以及与监管机构合作的准入门槛，使得新的创新型金融科技企业更快、更容易进入市场。随着金融科技的监管摸索逐步到位，即使金融科技公司设立的初衷可能并不是从事金融服务业，监管部门为了增强监管效力，必然将金融科技公司纳入现有的银行监管体系{36}。在此背景下，牌照式管理是必然选项。金融科技公司通过与持牌机构合作或者直接成为持牌机构，可能限制金融科技公司的业务扩张的路径和速度。

　　祖国大陆金融监管部门也采用了有效的监管路径。国务院办公厅于2016年10月13日公布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》严格执行资质要求，不允许没有取得相应资质的平台从事相应的业务。在对业务性质认定方面，遵循实质大于形式的原则，更多地从交易结构方面确定业务的性质。由此，合法化就成为实施有效监管的第一步。中国人民银行于2017年5月15日成立金融科技委员会，以加强金融科技工作的研究规划和统筹协调[35]。委员会的成立有利于金融科技发展战略规划和政策指导，在货币政策、金融市场、金融稳定、支付清算等领域形成有利于金融科技发展的宏观金融环境，形成有利于金融科技发展的金融监管和金融创新制度。

　　美国政府于2017年1月13日发布了一份有关金融科技的白皮书。白皮书传递出美国政府对创新，特别是金融科技领域的前瞻性态度。白皮书指出，金融科技要求这一生态系统里包括政策制定者、监管机构和私营部门在内的利益相关者积极参与到发展中，以确保增长，以安全和可持续的方式为消费者和整个系统提供最大化价值。白皮书提出的政策目标包括：培育积极的金融服务创新和创业；推广安全、实惠和公平的资金触达，增强美国国内和海外的普惠金融和财务健康；应对金融稳定性风险；深化21世纪金融监管框架；保持国家竞争力[36]。白皮书提出了十项原则：对金融生态系统给予广泛的思考；将消费者放在首位；提供安全的金融普惠和财务健康；鉴别并规避技术上可能存在的偏差；最大限度地提高透明度；努力实现互操作性以及协调技术标准；网络安全、数据安全和隐私保护贯穿始终；提升金融基础设施的效率和效能；维护金融稳定性；持续并加强跨部门合作{37}。金融监管科技也已经在股东信息披露、交易行为分析、贸易合规性和资本监管(特别是压力测试和风险加权)等领域得到运用。美国金融业监管局出台了《对数字化投顾使用的指导意见》；美国金融消费者权益保护局制定了《金融消费者权益保护局创新细则》以促进对消费者有利的创新。

　　祖国大陆金融科技业发展的特别之处在于庞大的市场供求差距。相较于发达市场，祖国大陆金融科技企业没有固有的基建或法例条文限制。另一方面，祖国大陆快速的城市化，拥有庞大而服务匮乏的市场。电子商贸起飞、网络及移动电话迅速普及，加上客户对新事物适应度高，这些可以为商贸、银行及金融服务带来更大的创新空间。反过来，金融科技的快速发展又推动了金融自由化和实体经济的发展。此外，金融科技的发展离不开实体经济的支持。区块链、大数据作为技术手段，与银行、互联网金融、大数据交易的结合，需要实体经济的支撑，继而为实体经济服务。央行对金融科技的态度是，划清金融和金融科技的界限。金融科技不直接从事金融业务，主要与持牌机构合作。换言之，只要涉及金融业务就需要牌照或遵照既有规则，在“互联网金融”与“金融科技”之间建立隔离系统。

　　祖国大陆金融业面临的最大挑战是监管环境的变化。此前发布的《十三五科技创新规划》助推祖国大陆企业在金融科技领域走在世界前列，进入发展黄金期。互联网金融被正式纳入政府工作报告，并写入十三五规划。以2016年7月十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》为标志，互联网金融行业开始步入规范化发展的轨道，随后又有二十几个监管文件涉及互联网金融的各个细分领域[37]。在祖国大陆，金融机构是牌照式监管。尽管并未明确是否要对P2P、众筹等创新业态发放牌照，但监管的思路和趋势越来越向传统的金融监管靠拢。祖国大陆金融监管还存在许多临时的、政策性措施。为了净化互联网金融行业，国务院部署十几个部委参与互联网金融专项整治工作。国务院办公厅于2016年10月13日公布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，并配备人民银行在内的17个部委公布的6个细分领域的整治文件，对第三方支付、互联网金融、股权众筹等领域提出专项要求。《实施方案》和央行配套发布的《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》等文件从三个方面对第三方支付的风险进行防控：第一，账户分类管理。根据开户时验证身份渠道的不同将账户分为三类，身份核实可靠性越高的渠道，相应账户的权限越大，支付机构可以提供由单纯的支付至理财的业务类别。用户中拥有高级账户的比例越高，支付机构开展业务的空间越大。第二，账户安全管理。央行公布了专门的个人信息保护规范，并严厉打击电信诈骗，明确平台支付标记化技术，降低敏感信息泄露的风险。第三，资金安全管理。为持牌机构设定了明确统一的存管比例，并要求其于2017年4月17日将客户备付金按照该比例交存到指定机构专用存款账户。严厉打击无牌机构，防止在监管之外实施危及客户资金安全的行为{38}。

　　5.国别或地区试验的特点

　　总体而言，各国或地区对金融科技实施有所差别的监管模式。美国除了整体性的金融科技政策框架之外，实行的是限制性(或功能性)监管模式。不论金融科技的形态如何，金融监管当局根据金融科技的金融业务本质将其纳入现有金融监管体系。比如，涉及到资产证券化的P2P业务，由美国证监会监管{39}；虚拟货币由美国国税局征税，纽约州金融服务管理局还将其纳入“虚拟货币活动商业许可证”的监管范围。这种监管模式具有比较高的有效性，体现出监管体系的汲取性和监管理念注重金融市场稳定性的特征。中国监管模式有很强的被动性，金融市场和市场主体蓬勃发展，监管当局对金融科技的监管还处在观望的阶段。除非逾越明文规定的底线原则之外，金融科技事实上处于监管灰色地带，有比较宽松的发展环境。这是金融科技在中国蓬勃发展的制度原因。英国、澳大利亚和新加坡等国家则是采用主动型的监管模式，推出或拟议推出沙盒监管，设立监管试验区，由主管机构专门创造出隔离开的安全试验区域。在允许的区域内，放宽监管条件，降低准入门槛，激发创新活力，在最终金融市场之前对筛选的产品、服务和商业模型进行隔离环境下的检测和评估。新加坡的监管沙箱意在克服国内金融市场较小、创新动力弱化对金融科技发展的制约。日本则通过放宽资金限制的方式突破金融科技发展的资金支持限制。

各国或地区有差异的监管模式具有很强的试验性、选择性和不确定性，这是由金融科技仍然处于发展进程中的现实所决定的。金融监管机构都在密切跟踪科技对金融业发展的渗透和影响。这些发展中的监管举措性质上属于监管准备，目的是为了探索更为有效和针对性的监管。由于金融科技还未实质性地动摇支付清算、债务融资和金融体系的基本结构，金融科技监管利用已有监管模式和监管工具在一段时间内还会继续。

四、适应金融创新的监管：一个基于创新逻辑的考察范式

　　(一)以“普惠金融”和“共享经济”理念重塑监管体制

　　普惠金融是一种新的金融制度和金融概念，也是金融业发展的新阶段。具体而言，普惠金融是指在平等的基础上，以商业可持续性为原则，以风险可控为前提，以成本可负担为基础的一种面向所有大众的金融活动。随着互联网技术和数值计算技术的发展，发展普惠金融存在技术上的可能性。这是因为，有了新的技术，金融普惠化过程中的成本、产品、信用和风险控制问题就可以得到有效缓和甚至最小化，有可能形成一个更为公平的金融服务环境。金融科技强化了金融作为底层基础或技术的属性{40}，使得金融成为一种基础设施，进而普及金融服务、产品和资源。

　　金融监管当局面对金融科技的发展陷入两难境地。金融科技虽然有助于金融民主，促进普惠经济，但对金融体系具有一定的破坏性，对资金和信息安全构成一定程度的威胁。金融科技无疑凸显出金融监管的滞后和监管技术的落后。金融科技对个人资产安全、隐私保护、全球金融稳定以及对全球金融治理架构的影响都会逐渐显现{41}。政策制定者和监管机构需要深度理解金融科技带来的技术和行业创新，以及由此带来的效益和风险。金融发展的本质是促进经济增长{42-43}。共享经济是技术创新方式的一个突出例子，通过新技术实现创新，构成一个独立的新兴产业。但是，现有的监管结构往往无法辨别共享经济交易类型的实质，传统的监管阻碍创新[38]。由于金融科技本质上与共享经济契合，而共享经济又大多在法律之外，与监管体制之间形成复杂的关系{15}，金融科技必然改变甚至重塑现有的法律法规架构和传统的监管生态和监管结构{15}。在此背景下，金融监管当局需要解决的核心问题是：(1)监管如何适应并鼓励新技术；(2)监管如何适应破坏性的商业模式；(3)监管如何运用新技术减少企业合规负担{44}。

　　(二)包容利益攸关者的自治性监管模式

　　金融市场和金融监管折射的是国家和市场之间的零和博弈，市场的活跃会导致国家的衰落，而国家的强大导致市场的羸弱。结果是，国家对市场发展的防范，市场追求独立于国家的自主性。金融科技表明，国家和市场可以相互增权，协同发展。金融科技构建了自主性的社会和市场空间，国家和市场之间的关系越发复杂。金融科技建构了活跃而富有生机的社团空间(associational space)。从发展社会学而言，社团空间受到既有控制型监管体系的约束。金融科技作为一种物质性基础设施(material infrastructure)，有利于国家和社会的相互增权{45}和公私部门之间的伙伴关系，最终促进发展型制度框架的形成。这种互动的关系是一种能促型管制模式(the enabling regulatory model){46}，有效地把社会、市场和国家的需求联系起来，反映了金融市场所具有的“嵌入式自主性”(embedded autonomy){47}。社群机制在某些特定的条件下可以在公共产品的提供和负外部性的抑制方面发挥有效的作用{48}。基于这样的自我治理理论，监管部门的管制广度和力度就成为一个值得讨论的议题。

　　伴随着移动互联网的兴起，平台经济(platform economy)的概念日渐为人所知。硅谷的Uber、Saleforce、Airbnb和中国的陆金所、滴滴、优酷、美团等企业的崛起使得这种产业组织模式日益引人关注。百度、淘宝也可以纳入这种商业模式。平台经济的崛起不限于产业组织领域，对社会、税收、竞争和反垄断政策都将产生深远影响。许多长期沿用的理论框架和政策实践都面临失效的危险和挑战。平台经济之所以构建成一种新的产业组织模式，关键在于交易的非中立性，即卖方不能将平台对其收取的费用完全转移给买方。平台存在的意义在于能够有效地采用交叉补贴政策，能够对买方和卖方施加不同的价格策略并对它们产生不同影响{49-50}。与平台经济相关的是平台合作主义，把平台合作建成生态系统，促进各类平台协同合作，组织社会力量，尊重劳动价值，重新连接个人、集体与社会，让劳动回归社会，建立以社区建设和社会公义主导的劳动关系和形式{51}。

　　金融科技的创新面向的是消费者，但是监管和治理的解决方案取决于行业的利益攸关者{52}。利益攸关者应该以有利于消费者、金融市场和经济利益的产品和服务进行合作，注意效率、结构性完整度、安全性、透明度、可得性和合规性等方面的目标。快捷的支付、审计流程和合规系统对金融科技的创新和金融服务业的安全都有重要意义。金融科技公司应该意识到金融技术可能对现有金融基础设施造成的风险和对金融稳定性产生的危害。金融科技行业的利益攸关者应该合作鉴别并缓解潜在的对金融稳定性造成的风险。这种包容性的监管理念不仅与金融科技的普惠性和共享性相吻合，而且体现了构建包容性金融市场的发展理念{53}。

　　(三)倚重行为监管而非准入监管的选择

　　金融科技公司的合规具有内生性。通过技术创新满足合规要求，便利监管，降低法律合规与风险管理的成本是金融科技公司的合规路径。换言之，好的金融科技公司不仅有业务增长的技术优势，而且还有易于监管合规的技术优势。不同于传统金融的重要方面是，金融科技公司合规不再源自金融机构的外部约束压力，而是真正内生化为金融机构的发展动力。这些特点需要有全新的监管思路和面向。考虑到科技的特殊性，监管部门可以引入应对式监管[39]、行为监管和穿透式监管的合理性成分和理念。金融科技公司从事涉及金融的业务必然会有行业特有的问题，比如金融科技公司的金融业务和非金融业务之间的资金混同、使用客户信息、从事没有资质的证券业务、变相非法集资。除了信贷风险之外，金融科技公司还会有比较大的技术风险。监管部门需要对这些风险和问题采取有针对性的措施和应对。传统的行业监管和纵向监管需要改进。纵向的行业法规范可以向横向的行业法规范转变，规范需要进入监管立法。

　　(四)以预先防范而非事后惩罚抑制金融风险

　　监管机构需要从三个方面与金融科技行业的参与者构建新的监管者和被监管者之间的关系。首先，在数字化时代，为了促进金融包容，金融监管者应该和金融科技业保持近距离和开放的合作空间，以跨边界、层级和适应性的灵活方式和金融科技行业的参与者实现互动[40]。监管者的监管思路应该是利用金融科技的技术创新推动金融业的开放和发展，而不是尽可能利用现有的金融监管框架束缚金融科技的发展。金融监管者应该利用金融科技的开放性适时减少和降低金融业的利率、汇率、市场准入、业务范围等方面的诸多限制，促进金融业竞争和体系活力，释放监管红利，促进金融资源配置的帕累托最优，为社会和实体经济提供高质量的、丰富的金融服务和产品。总体而言，法律法规需要重新梳理，在保留监管原有传统行业目的的同时，给监管共享经济的新市场留有余地{15}。监管当局应当适用原则导向监管，而非规则导向的监管。

　　其次，依靠数据驱动和分析获得行业反馈，并且开发和使用能够帮助其灵活适应金融科技业态的工具。利用已有的金融消费者保护制度、信息披露制度和风险防范制度，引导金融科技业的参与者对合规的投入。更为重要的是，金融科技的数据和信息系统可以帮助构筑金融信用信息共享平台{54}，在现有法律和监管系统之外形成治理金融市场(特别是金融科技创新可能引发金融市场波动)的信息监管机制{55}。

　　再者，和行业参与者一起鉴别和缓和行业发展过程中的系统性风险，不过分夸大系统性风险的范围和疆界，利用系统性风险的存在可能性为扩展监管管辖权和监管空间提供合理化依据。由于金融科技对实体经济和金融自由化有所益处，监管金融科技需要在稳定和发展之间找到适当的平衡。这个平衡点是以风险为依据的。一旦市场借款人(marketplace lenders)将贷款数量优先于贷款质量，便带来了潜在风险。在目前阶段，金融科技不宜被纳入传统金融的宏观审慎监管的范围[41]。这是因为审慎监管聚焦的是金融决策管理和金融稳定，而金融科技企业的活动更多的是关系到市场行为是否公平，参与者是否受到保护{56}。两者侧重明显有所差异。以风险为导向和标准的监管体系也有违比例原则。监管的密度应该和金融机构的风险量和复杂度成正比{57}。同时，监管部门应该通过风险管理和监管功能上新技术的运用，防范和化解跨市场和交叉性的金融风险，维护金融稳定。金融科技和金融创新的总体监管架构应该是一个更加具有支持性和灵活性的监管和执法约束框架{44}。

　　(五)突出技术特征的技术化监管手段

　　为了适应金融科技给金融业带来的巨变，金融监管当局也应该与时俱进，改变业已形成路径依赖的看守式监管模式{58}，采取回应性监管方式{59}，对金融市场的动态和不稳定的变化予以监管回应。这是因为金融科技跨界混业和参与多层次市场体系的业务属性使得分业分段式的看守式监管模式无法发挥预期效应。金融科技行业的复合业态、差别模式、创新速度、复杂风险使得既有的监管手段和工具捉襟见肘。现有的金融监管法律法规以传统金融机构为监管对象，与变动的金融科技业不相适应。多层次和针对性的监管是可行的选择。“穿透式”监管更加注重金融机构行为实质，通过对资金来源、中间环节和最终投向穿透连接起来，综合全链条信息判断业务属性和法律关系，形成相应的监管规则。这种以金融体系的基本功能，也就是金融机构从事的经营活动，设计监管制度，不以业务活动由哪一个金融机构经营而变化，可以压缩金融机构进行监管套利的空间和动机，实现对金融业务跨产品、跨机构和跨市场的协调。

　　面对更加沉重的监管压力，监管当局应该探索新金融业态的内生规律{30}，利用金融纠纷解决机制{60}，形成以云计算、区块链、人工智能、大数据等技术为基础的数字化监管工具，更新基础设施[42]、更新监管理念、丰富监管手段、提升监管效果工具[43]。监管机构可以逐渐从“准入监管”向“技术治理”转变{61}，在合规、报告和监控的自动化系统的开发、测试和部署方面有所行动，推行数字化。监管机构可以通过数据基础、数据跟踪和推论，构建金融监管科技(RegTech)[44]，推进自动化监管{62}，通过监管技术(而不是监管体制){63}实现金融监管现代化。