四、据以确定金融科技监管时点的试验性监管

　　金融规则的滞后性源于规则制定者的有限理性对金融科技未来创新及其风险和被监管机构以非线性方法对金融规则作出的反应等无法作出准确的预判。如果严格按照“相同业务，相同规则”的要求，金融科技创新或因适用相同规则而被监管机构管死，或因没有规则而野蛮生长。很多国家在规则制定过程中要进行成本效益分析，但成本效益分析是在规则实施之前的一种预测，建立在很多未经确认甚至有争议的假设的基础上。[38]金融科技业务变化多、复杂程度高，对其监管的成本与效益孰多孰少更难预测。金融科技发展日新月异，给监管机构带来了“监管时点”的两难选择：监管过早，可能会扼杀金融创新；监管过晚，可能在其演变成大面积风险时监管尚未行动。[39]监管时点的把握，也成为监管机构监管金融科技的难题之一。

　　综合这些因素，笔者认为，建立在试验基础上的监管是一种选择。试验性监管概念来自约翰·杜威政治哲学中的“实验主义”。实验主义的共同特征是从“命令和控制”式的监管方法转换到较少僵化、不落成规、不再追求统一结果的监管方法。[40]所谓监管是“实验性”的，是指对监管作用的结果进行不断地和充分地考察，并依据考察的结果作出灵活修订。[41]实验主义尤其适合“不确定性”情形。在这种情形下，有效的公共干预需要作出变形和适应，监管不可能在实施前已经确定，它们只能在问题的解决过程中被发现。[42]对于金融科技采用试验性监管，就是金融监管机构在其职权范围内豁免从事金融科技业务的监管要求（在有些情况下，立法机构也可以豁免法定的监管要求），减少现行金融规则特别是金融监管规则对金融科技创新业务设置的不必要的壁垒，在风险可控的环境下允许金融科技公司和金融机构尝试金融科技业务。

　　试验性监管并不是一种新的监管方法。比如，《萨班斯—奥克斯法》允许美国证券交易委员会对董事独立性的法定标准作出例外规定；[43] 2011年，纽约证券交易所和其他交易所推动“熔断”机制的试点，以减轻“闪崩”的影响。[44]又如，“沃尔克规则”出台才一个月，美国又出台临时性规则，对某些特殊衍生品工具作出例外规定，以减缓沃尔克规则对持有这些特殊工具的中小银行的不利影响。[45]比这些个案性的试验性监管更令人瞩目的是系统性的试验性监管，如英国的监管沙盒。在监管沙盒中，监管机构开辟一个“安全空间”，允许创新公司试验创新产品和服务，而不会招致在正常情况下从事该项活动可能产生的监管后果。[46]英国金融行为局在其职权范围内适当降低金融科技业务的准入门槛，在沙盒试验期内向监管沙盒申请者颁发有限牌照，监管沙盒申请者应遵守监管机构提出的额外的保障措施，包括业务对象、数量、期限、交易总额等方面的限制以及消费者保护的特别措施和风险管理措施。试验性监管有以下特点：

　　第一，试验性监管是一种试错性监管，通过不断试错实现有效监管。既然是试错性监管，出现监管失败在所难免。所以，社会应该以包容的态度，对待已经尽到勤勉义务而出现的试验性监管失败，监管机构不应因此而受到问责。事实上，试验性监管是在风险可控环境下实施的，即使监管失败也不会引起系统性风险。

　　第二，试验性监管需豁免适用某些金融规则。根据实施主体是立法机构还是监管机构的不同，豁免适用的金融规则既可以是金融法律规则，如前文所说的《萨班斯—奥克斯法》对董事独立性法定标准作出的例外规定；也可以是金融监管规则，如英国的监管沙盒豁免了金融科技准入的某些监管要求。在大多数情况下，试验性监管由监管机构豁免适用某些金融监管规则。

　　第三，试验性监管的目的在于测试允许试验的金融创新业务是否符合监管目标。对某项新型金融科技业务进行试验性监管，目的在于测试该项业务是否符合促进金融服务实体经济、增加金融消费者福祉和不危及金融系统稳定的监管目标。由于缺乏数据，对一项新的金融科技业务在准入时是否符合监管目标或者所产生的益处是否大于风险，很难进行定量分析。这就需要通过试验，积累数据，分析该项业务是否有助于解决中小企业和被传统金融排斥的人群难以获得金融服务的问题，是否有助于解决金融脱实向虚的问题，是否有助于增加消费者的福祉，同时分析金融创新业务所产生的增量风险是否处于可控状态，是否不至于对金融稳定造成新的威胁。[47]

　　第四，试验性监管过程是一种参与式的规则制定和规则不断修正的过程。“命令和控制”式规则的主要弊端在于秉承了“法律是无限主权者的命令”的理念，将监管机构视为权力主体，被监管机构视为义务主体，[48]从而采用一种自上而下的单方向的规则制定方法。由于规则接受者缺乏机会深入参与规则的制定，不能充分理解规则的原意、目的和价值，而规则制定者所获得信息可能质量不高、时间滞后，从而影响规则制定的质量。在试验性监管中，监管机构和被监管机构围绕着规则制定开展面对面的信息交流、沟通、讨论，在此基础上不断修改、完善规则。比如，在英国金融行为局的“创新中心”中，金融行为局在修改规则之前，要与申请者进行大量、频繁的面对面交流，一方面帮助监管机构熟悉新科技，通过与申请者的交流、沟通，修订监管规则，另一方面帮助申请者熟悉将要出台的监管规则。[49]在英国的“监管沙盒”中，进入监管沙盒的创新公司由金融行为局分配一名承办员，承办员与创新公司紧密互动，帮助创新公司理解它们的创新产品如何适合监管要求。[50]根据不完全合同理论，规则制定过程是由不完全合同促动的学习过程，通过增加额外信息逐渐完善规则。[51]金融科技监管的试验过程，对于监管机构而言，是以开放的态度向业界和其他参与者学习新技术、新知识、新经验的过程；对于被监管机构而言，是了解监管机构规则制定原意、培育“规则所有者”意识的过程。正如詹姆斯·博曼所说：“公民们给自己制定法律，不但使得法律具有合法性，而且给公民们提供了他们有义务遵从的理由。”[52]

　　第五，试验性监管需第三方独立评估。可以看出，与“命令和控制”式监管相比，试验性监管中的监管机构和被监管机构的互动远为频繁和紧密，更易发生监管俘获。这就要求试验性监管的效果由第三方而不是由监管机构自行评估。第三方评估机构由与监管机构和被监管机构无利害关系的专家组成，根据在试验期内收集的数据，对试验的业务是否扩大试验或者完全放开，或者是否需要限制、禁止等，作出评估。

　　五、以数据驱动的监管科技

　　监管科技的起因是金融机构利用科技创新解决日益复杂、成本骤升的合规问题。[53]为了降低合规成本，金融机构自行或者与金融科技公司合作，运用科技创新，一方面遵守监管机构在审慎监管、反洗钱、信息报告、消费者保护等方面的各种监管要求，另一方面更加有效地管理风险。金融机构通过模型、算法、机器学习、高级分析和实时监测，在对无序数据整合、分析的基础上，快速、准确和自动理解、解释监管规则，自动进行各种报告。通过金融科技，合规成为金融机构日常业务的内生组成部分日渐可能。

　　面对金融机构越来越多地使用科技创新解决合规问题，监管机构使用科技创新解决监管问题也就成为必然。前者意义上的监管科技的英文为RegTech，后者意义上的监管科技的英文为SupTech（下文在SupTech意义上使用监管科技）。[54]监管科技使监管机构的监管方法从目前依靠历史数据、冗长的现场检查、滞后的监管行动转变为主动、实时、前瞻性的监管，而后者是建立在数据收集、复杂数据分析、更大的数据储存能力的基础之上。[55]

　　利用监管科技，监管机构可以自行获得即时、整合的数据。能否获得海量的即时粒度数据，对于监管机构监测金融机构个体风险和金融体系系统性风险，同时更好地理解系统参与者包括金融机构、消费者、金融基础设施等的行为，具有重要意义。有人认为，在2008年雷曼倒闭事件中，如果监管机构能够获得所有被监管的交易参与者的实时账本信息，而不是归集零碎的数据，监管机构也许可以利用现代认知运算力，认识到雷曼事件是属于波及整个市场的交易异常，就会采取更加迅速、精确而不是那种紊乱的监管干预。[56]监管机构收集数据通行的做法，是要求金融机构按照监管机构标准报告模板，定期（如按日、月、季、半年、每年）向监管机构报送数据。以这种方式获得的数据滞后、重复、零散，缺乏粒度，且成本高昂。[57]目前，有些监管机构利用自动报告技术直接向金融机构等市场参与者获取他们的业务、交易等数据，而不是通过金融机构的报告获取数据。比如，分布式账本技术可以使监管机构作为一个节点参与到分布式账本技术中，从而可以获得所有记录在分布式账本中的信息。又如，奥地利中央银行开发了一款数据软件平台，可以使银行将单笔合同、贷款、存款的数据向平台直接提交，将过去以静态模板为基础的信息报告方式，改变成以数据输入为基础的收集方法。[58]在这种情况下，监管机构对金融机构风险状况的判断，要比依据金融机构的报告作出的判断更加即时、客观、准确，因为过去金融机构提供的报告往往会根据监管机构的提问作出人为的修改和加工。

　　利用监管科技，监管机构可以实时或者准实时地持续监管金融机构的活动。如同前述，判断金融机构是否符合金融审慎规则，主要依据金融机构的定期报告或者监管机构现场检查获得的数据。由于所获得的数据的滞后性，这种方法使监管机构无法对金融机构的活动进行实时监管。金融科技可以将监管规则嵌入被监管机构的业务信息系统，实时或者准实时确定存在的问题，而不是简单地事后采取监管行动。[59]目前，监管科技比较成熟的做法有交易所的交易报告系统和反洗钱监测系统。监管机构通过交易报告系统，可以发现异常的交易行为，依此决定是否进一步采取行动。[60]通过反洗钱监测系统，监管机构可以实时监测货币的流向和数量。美国证券交易委员会利用“市场信息数据分析系统”，对高频交易进行实时监控。有的监管机构开发了实时合规系统，可以使监管机构“准实时”监测工作人员的行为，认定非合规行为，并作为监管机构批准执照或者业务环节的一部分。有些学者建议监管机构采取区块链技术监管交易活动，因为一旦证券交易完成，公共账本就会自动记录最新的交易，并确定可能的违规行为。区块链技术可以使监管机构更快地采取调查行动、作出监管决定。[61]

　　利用监管科技，金融监管机构可以使金融监管措施更具系统性。现行的金融监管很少考虑不同监管措施的关联性，如监管机构只关注金融机构是否分别符合资本充足率、流动性要求，而不会考虑不同监管措施之间的关联性。美国有些银行抱怨，为了满足美国新的杠杆比率要求，银行不得不留出更多的流动性资产，而这些流动性资产本来可以用于满足流动性覆盖比率要求。[62]全球金融危机告诉我们，单个金融机构的安全稳健运行并不能保证整个金融体系的稳定，对单个金融机构的微观审慎监管应该置于对整个金融体系的宏观审慎监管之中。尽管目前监管科技尚未发展到能够解决微观审慎监管措施之间和微观审慎监管与宏观审慎监管之间的关联性问题，但可以预见在不远的将来，此类技术必定能够应用于监管实践。我们也可以设想，未来人工智能通过深度学习能够创造自己的标准，作为资本充足率等宏观、微观审慎监管比率的补充甚至是替代，自行判断金融机构和金融体系是否安全稳健。

　　结　语

　　因篇幅所限，本文未涉及如何监管金融科技具体业务的风险，这也是金融监管新范式的内容。比如，网络风险虽与技术有关，但还涉及人和行为方式，本质上是一种系统性风险。除了把网络风险作为操作风险纳入资本充足率监管外，目前可以采用的方法是将网络风险管理作为被监管机构日常经营的一部分，把网络风险管理纳入其总的风险管理之中。又如，算法趋同会产生顺周期性，算法歧视会损害金融消费者权益，对算法的监管因此要提到日程上来。虽然对算法的监管永远赶不上算法本身的发展以及因其发展所产生的新风险，但目前可资选择的方法包括公开源代码、算法审核、程序普遍性、数据主体的算法解释权、伦理嵌入等。再如，对于具有系统重要性的第三方服务机构，金融监管机构仅仅依据第三方服务机构与被监管机构签订的合同很难对前者予以有效监管。如果无法通过立法赋予金融监管机构直接监管权，金融监管机构至少可以要求第三方服务机构在与金融机构从事业务前向金融监管机构出具承诺函：一旦金融监管机构认为该第三方服务机构具有系统重要性，其自愿接受金融监管机构的监管。

　　金融监管新范式基于金融科技背景下金融风险泛化的现实，是从金融监管顶层设计层面提出对金融监管理念、体制、方法进行改变，无论是对我国还是国外的金融监管均具有一定的普适性。在此范式下，金融监管机构不但要关注金融系统的内生性风险，而且要关注诸如第三方服务机构、网络安全、算法趋同等可能危及金融系统的外生性风险。这就要求我国在尚未建立统一监管体制之前，必须要有机构负责跨业金融风险监管。作为一种适应性监管，金融监管新范式要求合理分配金融规则制定权，通过扩大金融监管机构和被监管机构的规则制定权，解决金融规则和金融科技创新的“步速问题”。由于监管机构对金融科技业务无法在事前作出准确的成本效益分析，无法准确确定监管介入的时点，金融监管新范式采用试验性监管，目的就是防止对金融科技业务重蹈“一放就乱、一管就死”的覆辙。特别是在试验性监管中，金融监管机构和被监管机构通过互相学习、沟通，确定双方共同接受的相关监管规则。在金融科技背景下，金融监管范式离开监管技术，就谈不上范式转变。金融监管机构利用大数据挖掘、人工智能等创新技术，可以对被监管机构及其人员进行实时或者准实时监管，为解决监管滞后探索了新的途径。