(二)行政性金融组织制度

　　金融组织是金融产业内部金融机构间的组织或者市场关系，是金融市场的主要主体[19]。有效率的金融组织能够节约交易费用，促进良性竞争，实现规模经济，并为参与金融活动的个人行为提供有效激励，是金融市场繁荣发展的基础。对于金融组织而言，制度不仅是拟制来源，也是其生存的基本环境。金融组织制度是决定一国金融市场配置效率和运行绩效的关键制度。

　　在政府权力中心主导的“金融是现代经济的核心”“要把银行真正办成银行”[20]等强烈意愿的推动下，中国金融组织历经中国人民银行从财政部分离，成立中、农、建三大国有银行，中国工商银行从人民银行分离，中央银行业务与商业银行分离，成立政策性银行，政策性银行业务与商业性银行分离，恢复和设立证券、保险机构，不断设立和培育新的金融组织的过程[21]，现已形成了以银行、信用社、证券公司、保险公司、基金公司、信托公司、期货公司、财务公司等为市场主体的全领域多元化金融组织体系和以《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》等法律、《金融资产管理公司条例》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《金融机构撤销条例》《外资金融机构管理条例》《外资保险公司管理条例》《外资银行管理条例》等法规、《主办银行管理暂行办法》《农村商业银行管理暂行规定》《农村合作银行管理暂行规定》《村镇银行管理暂行规定》等部门规章、各地方政府规章以及监管部门的规范性文件等共同形成的立体化金融组织制度体系。无论从初始禀赋还是从变迁历程考察，我国的金融组织及其制度演进根本上取决于政府权力中心的强烈推动，政府主导是我国金融组织制度变迁的基本逻辑。

　　在政府主导的金融组织制度逻辑的驱动下，我国金融组织制度呈现出显著的“行政性”特征。首先，在形式上，金融组织的拟制和监管渊源多以监管机关颁布的部门规范性文件为主，“指导意见”“通知”“批复”等行政“红头文件”是我国金融组织制度的主要形式，成为实践中金融组织开展金融活动和金融业务的具体指引和规范{6}。根据“北大法宝”的统计，人民银行现行有效规章146部，部门规范性文件2408部；原银监会现行有效的规章69部，部门规范性文件2262部；证监会现有效部门规章122部，部门规范性文件1479部；原保监会现行有效部门规章58部，部门规范性文件1132部(见表3)。金融监管机关的“发号施令”是金融组织生存发展的主要依据。其次，在内容上，“红头文件”的实质，是我国金融组织的基本性质、设立目标、设立程序、经营范围、风险承担等重大事项在很大程度取决于国家的行政目标与监管机构的监管利益，缺乏稳定性和独立性。这在农村金融机构法律制度中体现得尤为明显，其“政策+暂行规定”的组织制度模式，缺乏对调整对象的深入分析和全面把握，实质上并没有脱离计划金融“简单行政命令”的窠臼，严重滞后于农村经济发展的客观需求{7}。以“农村信用社”为检索关键词在“北大法宝”进行检索，得出现行有效的农村信用社拟制与监管的制度渊源共计80部，除2部司法解释、1部部门规章及8部行业规定外，其余69部全部是由国务院、中国人民银行、中国农业银行、银监会等机构颁布的《意见》《通知》《试点工作方案》《暂行管理规定》等“红头文件”(规范性文件)，正式法律长期缺位[22]。在这样的调整方式下，农村信用社制度安排主要服从和服务于工业化、城市化、国有企业改革、国有金融改革、加入WTO、化解“三金三乱”、市场化改革等国家战略大局，其发展历经了1979年划归农业银行领导走上官办道路→1984年要求恢复合作性质“自主经营、自负盈亏”→1986年划归人民银行统一管理→1996年与农业银行的正式脱钩、恢复合作性质→2003年肯定信用社可以采取合作制、股份制、股份合作制等多种产权改革模式→2006年明确商业化、市场化改革方向的不断反复[23]。农村信用社多年因循“行政性”制度的改革结果是合作性质消失殆尽，改革“尚未破题”[24]。再次，依据《公司法》，我国金融组织通常按照“总公司(行)—分公司(行)—支公司(行)—销售部(分理处)—营业网点(储蓄所)”的典型“金字塔”式科层结构模式设置。这一组织结构权力集中性强，管理层级多，委托代理链条长，与国家行政机构设置相对应，行政性突出。最后，在我国，金融组织负责人的人事任免均由上级政府组织人事部门任命管辖，金融组织负责人均有其自身特定的行政层级，行政性色彩浓厚。

　　表3：我国金融监管机构现行有效规章及部门性规范文件统计表[25]

在金融组织行政权力体系自上而下的放射状分布结构中，金融监管机关位于最高处，拥有最高权威。行政权力运行的规律和特点加剧金融监管腐败。首先，由于行政权力运行的强制性，即行政权力作为政治权力的一种，是在国家强制力保护下，以“命令—服从”为基本模式强制施行的。金融监管机关作为“命令”一方，很容易收获权力满足形成权力傲慢，引发监管腐败。其次，由于行政权力运行的单向性，即上级行政组织层层对下级发号施令，下级行政组织层层对上级负责，金融监管机关在金融组织体系中往往较多向下发号施令而较少对上承担行政责任，行政权力和行政责任的不均衡极易引发金融监管机关的腐败冲动并形成腐败依赖。再次，由于行政权力运行的扩散性，即每经过一层，行政权力往往自动加持膨胀，处于金融组织行政权力运行终端的金融监管机关也会不断扩大权力并无限延伸委托代理链条，而委托代理链条越长，信息披露成本和腐败监管成本越高，金融监管腐败由于缺乏监管制约而随之加剧。复次，由于行政权力运行的“人格化”，即行政权力必须仰赖定期把持固定岗位的“关键少数”领导干部加以实施，假以时日，“关键少数”们把控和运用权力会形成“人格化”，并不可避免地将自己的特殊利益与个性特征融入权力运行之中。公共权力逐步异化为私人权力，“关键少数”逐步异化为权力主人，公职人员逐步异化为权力仆从(家丁)，金融监管腐败就此猖獗。最后，由于规范我国行政权力运行的法律问责机制尚未完善，金融监管的行政责任与法律责任隐晦不明，处于“权力场”核心的金融监管机关公职人员因之缺乏相应的法律风险意识，较少将违法成本纳入腐败算计，金融监管腐败愈演愈烈。

　　(三)俘获性金融监管制度

　　金融市场的内在不稳定催生出金融监管制度，金融监管制度是金融业发展到一定阶段的产物。防范金融风险，维护金融稳定，促进金融业健康发展是金融监管制度的原生使命。金融腐败不仅不利金融健康，而且滋生金融风险、危及金融稳定。“反腐”是金融监管的制度函数。金融监管腐败悖反金融监管制度，是金融监管不独立，金融监管被“俘获”的必然产物。

　　“政治家们在制定和定义监管目标方面扮演着适当的角色，而监管者则需要在决定达到这些目标方面享有自主权。”{8}金融监管的独立性——即金融监管机构在“一个连续的时间内或事件中保持独立和一贯的态度、准则和行为”——既是金融监管制度功能得以实现的前提，也是金融监管专业性、客观性、中立性与公正性的本质要求。巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》(2006)中将独立性作为有效监管的关键指标，国际证监会组织在《证券监管目标和原则》(2010)中将监管机构“独立”作为有效监管的基本原则，国际保险协会对保险监管机构也有类似要求。维护金融监管的独立性，避免金融监管机构受到政府行政部门的制约和被监管机构的影响和“俘获”，是金融监管制度的题中应有之意。

　　作为金融监管的拟制来源，我国现行金融监管制度主要由《人民银行法》、第十届全国人大第一次会议通过的《全国人民代表大会关于国务院机构改革方案的决定》、十届全国人大二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》等法律法规共同构成。依据《全国人民代表大会关于国务院机构改革方案的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》等，人民银行作为国务院组成部门，(原)银监会、证监会、(原)保监会作为国务院直属事业单位，被赋予了“正部级”的行政级别，监管职权由法律法规授权和国务院委托，人事任免由国务院提名或任命，财务预算受国务院监管或控制，运行机制与其他正部级行政机关没有实质区别[26]。金融监管机构由此被纳入庞大的行政官僚体系之中，金融监管相对于政府行政部门的专业性和独立性无法保障。而依据《人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》的相关规定，我国金融监管采用分业的机构监管模式，以金融机构的牌照类型及法律属性设置监管机构，监管机构对统一属性牌照的类型机构进行微观审慎监管。在监管对象上，(原)银监会负责商业银行、政策性银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构、境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理；证监会负责证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的监督管理；(原)保监会负责保险公司、保险代理人、保险经纪人、保险资产管理公司、外国保险机构的代表机构的监督管理。在监管范围上，金融监管机构既有权监管业务、行为，也可以深入监管对象内部，对金融机构的董事、高级管理人员、嫌疑责任人直至普通工作人员采取监管措施；在监管手段上，金融监管机构对类型金融机构的监管涵盖约谈、询问、查阅复制、现场检查、非现场检查、责令、限制、撤销等多种方式。这样一来，权力全面介入市场，监管机构深度介入被监管机构，监管机构由于在数目上大大少于监管对象，在监管信息获取上大大弱于监管对象，在监管收益(特别是个人工资收入)上大大低于监管租金，很容易被监管对象俘获，监管机构相对于监管对象的专业性和独立性无法保障。我国现行金融监管制度致使金融监管机构难以避免政府行政部门的制约和监管对象的影响，缺乏独立性，属于俘获性金融监管制度。

　　俘获性金融监管制度不仅不能有效遏制金融监管腐败，反而为金融监管腐败推波助澜。一方面，金融监管机构附属于政府，其财政、人事等权力掌握在政府手上。政府可基于自身的利益考量而向金融监管机构施压，使金融监管机构在具体的金融监管活动之中受到政府掣肘，继而导致金融监管机构无法有效履行防止金融腐败的监管职能。另一方面，金融监管机构无法独立于作为监管对象的金融机构，金融监管机构与金融机构在政府的统合下存在利益关联。金融机构既可通过与政府的关系来影响金融监管机构的具体监管活动，进行监管套利，又可通过自身的议价寻租俘获贿赂监管，加剧金融监管腐败。

　　四、消解金融监管腐败的供给侧结构性改革

　　金融监管腐败作为国家金融体制稳定和金融市场发展的“最大敌人”，是我国垄断性金融产权制度、行政性金融组织制度和俘获性金融监管制度等结构化制度共同作用的结果。2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。解决我国金融监管腐败问题，也需要进行金融监管制度的供给侧结构性改革，推进金融产权制度改革，规范金融监管权力的行使，同时加强金融监管机构的独立性。

　　(一)推进金融产权制度改革

　　破除金融监管腐败，第一要义在于推动金融产权制度改革，消解金融垄断，转变金融市场结构，使其逐步走向平等开放的市场竞争。具体而言，首先应明晰金融机构的产权归属，明确划分金融机构的权益及责任，保障金融产权流转顺畅。这一方面要求进一步深化国有金融机构市场化改革，允许社会资本和外国资本通过市场化手段入股国有金融机构，构建更为合理的金融机构产权结构，以此引导国有金融机构从垄断体制逐步走向开放市场，激励国有金融机构积极运用市场手段参与市场竞争，提升市场效率。在2017年11月举办的中美首脑北京会晤及2018年4月举办的博鳌亚洲论坛上，习近平总书记两次阐述了金融开放的发展战略，强调“放宽银行、证券、保险行业外资股比限制，加大开放力度，加快保险行业开放进程，放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域”。另一方面，应鼓励金融机构制定合理有效的公司治理制度，尤其是金融机构的内控制度(如股东托管制度、授权审批制度、合规制度、会计审计制度等)，以此建立健全内部控制体系，明确内部控制职责，完善内部控制措施，强化内部控制保障，守住不发生系统性金融风险的底线。同时，应针对金融机构产权改革的现实需求，通过金融监管制度创新加强金融机构股权管理，落实对金融机构主要股东的穿透式审查，规范金融机构主要股东行为，防止主要股东滥用股东权利，保障金融机构的有效运行和可持续发展。

　　其次，改革现有金融市场准入审批制，逐步构建以负面清单制度为核心的市场化准入制度。金融市场准入审批制既是金融垄断的重要体现，也是金融监管腐败的主要原因，推进金融产权制度改革，消解金融垄断和金融监管腐败，必须抓住市场准入制度改革这个“牛鼻子”。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中要求“全面实施市场准入负面清单制度”，明确了市场在资源配置中的核心地位，同时也强调了政府的适度干预在市场经济中的重要作用，为现有金融市场准入审批制改革提供了政策指引。金融市场准入负面清单应当以“禁止”和“限制”来区分不同的金融市场进入行为，对“禁止”进入事项，金融市场主体不得进入，金融监管机构不予审批、核准；对“限制进入”事项，由金融市场主体提出申请，金融监管机构根据相关法律制度负责进行审批、核准；对市场准入负面清单以外的事项，金融市场主体则可依法平等进入。

　　再次，完善金融市场退出机制，实现金融市场的有效竞争。破除金融垄断，构建竞争性金融市场不能只有市场准入制度，没有市场退出制度，准入和退出作为金融市场的两端，是形成竞争性金融市场的结构性制度基础。构建竞争性金融市场退出机制要树立金融产权和金融法治理念，推进金融机构逐步成长为独立自主、自负盈亏、自担责任的金融市场主体。2015年5月1日生效的《存款保险条例》已为金融市场化退出机制的建立铺平了道路。在《存款保险条例》的基础上，国家应尽快制定、出台专门的法律法规，从法律层面上进一步完善市场化的金融市场退出机制，赋予其更高层级的法律效力。在内容上，该法应涵盖立法目的、适用对象、适用范围、退出标准、退出程序、债权债务处理、救济措施、法律责任等内容，明确金融市场退出机制中的处置主体，针对不同的金融领域、不同类型的金融机构制定统一而又有所区分的退出标准和退出程序，规范金融市场退出行为，既要敢于面对金融机构退出所带来的金融风险，允许金融机构依法有序退出金融市场，又要注重对经营出现风险、经营出现失败的金融机构的监管和协助，在法律的框架内通过接管、重整等方式对该类金融机构进行处置。

　　(二)规范金融监管权力的行使

　　金融监管法律制度既是金融监管机构权力来源，同时也是规范金融监管权力制度依据。规范金融监管权力的行使，必须从改革现有金融监管法律制度入手。

　　第一，应从授权性规范入手，合理配置金融监管机构的实体权力，制定明晰的权力清单，明确金融监管权力的具体内容和实施主体，做到将金融监管权力关进制度的笼子里，防止因金融监管权力边界模糊而形成金融监管权力滥用，进而压缩金融监管权代理人利用金融监管权实施金融监管腐败行为的空间，使金融监管权代理人的行为尽可能地合乎委托人的价值追求，达到抑制金融监管腐败的效果。这要求金融监管立法合理配置监管机构的行政审批权、日常监督管理权、行政处罚权及立法权等权力，摒弃以往的行政化权力供给的全能监管模式，尊重金融市场发展的客观规律，以成本效益为考量标准，以金融安全、金融效率、金融公平为价值追求，逐步实现“需求—功能”导向的有限监管。2018年“一委一行两会”的新金融监管组织框架落实了改革金融监管权力配置的上述思路，原银监会、原保监会拟订重要法律法规草案和审慎监管基本制度的立法权限划入央行，强化了央行在宏观审慎层面上的立法权限，有效改善了以往银行、保险领域金融监管机构权力集中的状况，从权力配置层面上有效抑制了金融监管机构立法设租腐败的可能性。

　　第二，完善金融监管程序性法律制度建设。我国现行金融监管制度中关于权力行使的规定较为原则和模糊，程序性技术规范相对缺乏，且在实践中多以针对某一特定事项的部门规范性文件形式出现，如《村镇银行组建审批工作指引》(2007)、《中国银监会办公厅关于自由贸易试验区银行业监管有关事项的通知》(2015)、《中国银监会办公厅关于违法贷款、违法代销保险产品行政处罚追究时效有关问题的意见》(2015)等，存在效力层级低、缺少统一规范等问题，这导致金融监管权力的行使存在着较大的随意性和自由裁量空间。规范我国金融监管权力的行使需要进一步完善金融监管的程序性技术规范，以正式法律规范的形式拟定金融监管机构行使各项金融监管权力的实施细则。具体而言，应参照《行政许可法》《行政处罚法》《行政法规制定程序条例》等现有法律制度的立法经验，围绕金融监管行政审批权、日常监督管理权、行政处罚权、立法权的行使，制定统一的《金融监管行政许可条例》《金融日常监督管理实施程序规定》《金融监管行政处罚条例》《金融监管规章、规范性文件制定程序条例》等法律法规，通过统一的、科学的程序性技术规范规范各项金融监管权力的行使，以“程序正义”实现“实质正义”，消减滥用金融监管权力的腐败空间，达到抑制金融监管腐败的最终目的。

　　第三，加强对金融监管权力的监督，完善“监管”金融监管的约束问责和激励评估机制。这一方面要求提高腐败的违法成本，建立完善的法治化金融监管问责机制，对滥用金融监管权力实施腐败的金融监管代理人实施“无禁区、全覆盖、零容忍”的约束问责，同时拓展权力监督途径，建立全面的金融监管信息披露制度；另一方面，也应完善重视制度的激励作用，通过建立金融监管的绩效评估制度体系，将金融监管下的各项金融发展数据作为金融监管绩效评估体系的考量指标，同时将金融监管权代理人的效益(薪酬、职位升迁等)与金融监管绩效挂钩，降低清廉与腐败之间的激励差距，增进有效监管，减少监管腐败。

　　(三)强化金融监管的独立性

　　治理金融监管腐败还必须解决金融监管机构被俘获的问题，加强金融监管的独立性。全面实施金融监管法治化，以金融法律法规而不是行政命令为监管依据。转变行政监管手段，依法进行金融监管，不论是政府还是金融监管机构都受到法律的严格制约，在法律赋予的权力框架内行使职权，减少金融监管的随意性。

　　首先，在立法明确金融监管机构独立行使权力的前提下，促使金融监管机构与政府行政体系有序脱离。我国金融监管机构与政府行政体系存在事实上的上下级统属关系，金融监管机构的预算审批、人事编制等事项的决定权力都直接归属于政府。因此，加强金融监管机构的独立性需要从法律制度上解决金融监管机构的预算审批与人事编制的归属问题。参考相关发达国家的金融监管体制，可考虑通过立法授权将金融监管机构划归人大管理，其编制、财权等事项由人大决定并直接对人大负责，行政机构不再直接领导金融监管机构。逐步改革现有的预算行政审批制，降低金融监管对财政的依赖，避免政府对监管机构的不当干预。

　　其次，在立法明确金融监管机构独立行使权力的前提下，逐步促使金融监管机构与金融机构有序脱钩。我国金融监管机构与现有的国有金融机构同属政府管辖下的单位，其人员任职间没有明确的限制，相互间的人员交流是我国金融业的常态。要在现有的金融体制下使金融监管机构独立于金融机构，避免“旋转门”和权力期权化引起的金融监管腐败，应参考《法官法》和《检察官法》，设立严格的金融监管机构与金融机构工作人员交流任职的限制，保障金融监管人员任职的专业性和独立性。

　　最后，金融监管独立与金融监管协调对立统一，相辅相成。我国传统的分业监管模式既难以真正实现金融监管的独立性，更难以全面保障金融监管的协调性，导致各金融监管机构之间职责界限不清，监管重叠和监管真空同时存在，监管腐败多发。最新施行的“一委一行两会”监管模式在保留证监会的前提下，以金融稳定发展委员会作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，同时将银监会与保监会合并，体现了以推动金融监管协调促进金融稳定发展的改革思路，从整体上提升了金融监管的效力、效率和独立性，有利于防范抑制金融监管腐败。