在传统中央银行理论中，中央银行作为“政府的银行”，代表政府履行对金融业尤其是银行业的监管职责。二十世纪八九十年代，世界范围内出现了中央银行去监管化的趋势。英国在彼时制定了《1998年英格兰银行法》，将监管职能从英格兰银行分离转由专司金融监管的新设机构金融服务局(Financial　Service　Authority)行使。由于英格兰银行具有现代中央银行鼻祖的重要地位，英国的这一改革影响甚广，为众多国家所效仿。中国亦在几乎同期修法实施了中央银行的去监管化改革。

然而，2007年金融危机之后，通过反思危机应对中的教训，英国先后制定《2009年银行法》《2012年金融服务法》《2016年英格兰银行和金融服务法》等法案，重新赋予英格兰银行金融监管职能，并使之居于金融监管的核心地位，引领了监管职能回归央行的新趋势。此前监管职能为何要脱离央行？而今监管职能为何又要回归央行？以英国中央银行法制变迁为样本对这一“否定之否定”的过程进行深入分析，考察其演变的内在逻辑，对处于金融监管体制改革进程中的中国而言无疑具有重要启发意义。

　　一、英格兰银行去监管化的改革理由及实施效果

(一)英格兰银行去监管化的改革过程

英格兰银行成立后，英国通过《1946年英格兰银行法》《1979年银行法》《1987年银行法》等立法逐步确立和丰富了英格兰银行对银行业的监管职能，如《1946年英格兰银行法》第4条规定英格兰银行为维护公共利益，有权从银行获取信息，向银行提出建议或者发布指令；《1987年银行法》第2条和第3条规定英格兰银行应当设置银行监管理事会，并规定设立存款类金融机构应当经过英格兰银行批准等。

到了二十世纪九十年代前后，出现中央银行承担金融监管职能是否适当的争论。经过权衡，英国立法者站在了持否定观点的一方。《1998年英格兰银行法》第21条规定，英格兰银行应将《1987年银行法》等立法中规定的银行监管职能一揽子转交新设立的金融服务局承担。在去监管化的同时，《1998年英格兰银行法》第10条强化了英格兰银行制定和实施货币政策的职能，削减了在《1946年英格兰银行法》下英国财政部拥有的就货币政策有关事项向英格兰银行发布指令的权力。这一立法变迁，主要基于以下考量：

第一，货币政策的“逆周期性”与金融监管的“顺周期性”具有冲突。从历史起源看，中央银行最初是作为“发行的银行”而存在，垄断货币发行权，负责发行货币和管理货币流通是中央银行的主要特征，因而制定和实施货币政策也就成为中央银行的基本职能。货币政策具有“逆周期性”特性，即当实体经济处于景气周期时，货币政策要适度从紧，控制货币供应量以防实体经济过热；当实体经济处于衰退周期时，货币政策要适度宽松，扩大货币供应量提振经济以防实体经济“硬着陆”。与此不同，金融监管具有“顺周期性”的特性，即当实体经济处于景气周期时，金融业亦欣欣向荣，银行不良贷款率等各项指标良好，金融业风险较小，监管尺度应当相应宽松以促进行业发展；当实体经济处于衰退周期时，金融业亦受到冲击，银行不良贷款率等各项指标恶化，金融业风险较大，监管尺度应当相应从紧以防范金融风险。一言以蔽之，当经济处于景气周期时，货币政策要求从紧，而金融监管要求从宽；当经济处于衰退周期时，货币政策要求从宽，而金融监管要求从紧，二者的冲突不言而喻。如果中央银行同时承担货币政策与金融监管两项职能，将使之时常处于工作尺度的冲突之中而难以兼顾，既无法做好货币政策也无法做好金融监管。反之，将监管职能从中央银行分离而由专门的监管机构承担，一方面有利于提升金融监管的专业化水平，另一方面有利于中央银行专心于制定和实施货币政策，于各方均有利。

第二，货币政策所追求的“维持货币币值稳定”与金融监管所追求的“维持机构稳健运营”之间存在龃龉。“维持货币币值稳定”是中央银行货币政策的基本目标，如《1998年英格兰银行法》第11条规定英格兰银行负有维持价格稳定的责任。“维持货币币值稳定”与“维持机构稳健运营”两项目标在本质上具有一致性，因为货币币值不稳金融机构势必难以稳健运营，而金融机构运营不稳势必也会影响货币币值稳定。但在具体实施中，二者也存在明显冲突。如金融机构发生风险事件时，金融监管“维持机构稳健运营”的目标要求给予金融机构流动性救助以帮助其渡过危机；而中央银行实施流动性救助所释放的基础货币又会扩大货币供应量，影响货币政策的有效性和“维持货币币值稳定”的目标实现。为使中央银行不致于在相互龃龉的目标追求之间无所适从，将监管职能从中央银行分离是较好的选择。

第三，中央银行兼具货币政策与金融监管的职能容易使金融机构发生道德风险。如果中央银行负责金融监管，一旦监管失败发生风险事件，中央银行便负有不可推卸的责任。此时，除了发挥最后贷款人职能给予发生危机的金融机构予以流动性救助外，中央银行别无选择。这样就会给金融机构一种无论如何中央银行不会“见死不救”和总有中央银行兜底的预期，从而助长其从事高风险、高收益的投机行为。反之，如果中央银行不承担金融监管职能，一旦监管机构监管失败发生风险事件，中央银行也不会成为众矢之的，其也不一定要对发生风险的金融机构进行救助，从而不会产生此类道德风险问题。

(二)英格兰银行去监管化改革的实施效果

2014年，英格兰银行行长马克·卡尼在回顾《1998年英格兰银行法》所开启的中央银行去监管化改革历史时，直言不讳地指出，虽然这段时期内削减中央银行监管职能的观点在全球范围内不断被采纳，但这一做法是严重错误的。

第一，中央银行去监管化的改革没有解决之所以推行改革所意欲解决的问题，反而造成协调上的严重问题。英格兰银行去监管化后，货币政策“逆周期性”与金融监管“顺周期性”之间的冲突，以及货币政策所追求的“维持货币币值稳定”与金融监管所追求的“维持机构稳健运营”之间的冲突并未消解，只是从英格兰银行的内部冲突演变为英格兰银行与金融服务局之间的外部冲突。内部冲突一般不乏判断各种意见优劣、作出取舍决断的决策者，因而冲突往往能得到较为快速的解决。外部冲突中能够定分止争的决策者常常缺位，使得冲突时常久拖不决。因此，外部冲突比内部冲突解决起来要困难得多。

　为协调相互之间可能产生的冲突关系，英格兰银行与金融服务局、财政部曾签署谅解备忘录。虽然英格兰银行声称这一备忘录是英格兰银行和金融服务局之间合作的可行框架，也是英格兰银行、金融服务局和财政部在面对金融危机时进行协调的可行框架，但这份备忘录其实毫无意义，因为在实际操作中三方很快就各自决定不相往来，并且在2007年出现备忘录设计之初所预想的金融危机时它也没有发挥作用。出现这种局面的原因不难理解，因各方意见不一才需要协调，而在各方地位平等的情况下，任何一方都无权决定在不一致的意见中应以何者的意见为准，所以最终的结果就是争论不休、议而难决，如此还不如不议，各行其是。在金融危机时刻，协调机制的迁延低效容易贻误稍纵即逝的救市时机，危害尤甚。2007年金融危机爆发后，英国从事住房抵押贷款业务的第五大金融机构北岩银行(the Northern Rock)陷入流动性危机，于2007年8月13日向政府申请救助，但金融服务局、英格兰银行和财政部三方却就是否救助以及如何救助等问题协调不下、争论不休，直至2007年9月14日北岩银行发生挤兑危机三方也没有实际采取有效措施解决北岩银行面临的流动性短缺问题。在北岩银行申请救助之时，其流动性短缺只有20亿至30亿英镑，但挤兑事件发生后英格兰银行不得不动用140亿英镑来平抑危机。北岩银行挤兑事件的发生重创了伦敦国际金融中心的国家形象，事后英国国会下议院财政委员会的调查报告认为，英格兰银行与金融服务局彼此疏远，难以协调是该事件发生的重要原因。

第二，中央银行去监管化后，中央银行和金融监管机构各自履职均遇到严重困扰。中央银行去监管化改革的主要目的是希冀中央银行能够专注于制定和实施货币政策，但货币政策的有效制定离不开对金融业运行情况的准确把握，货币政策的有效实施也离不开金融机构的配合。中央银行去监管化后，由于中央银行不处于监管一线，其对金融业现实情况的把握能力和对金融机构经营行为的约束能力大为削弱，其是否能够有效获取信息制定货币政策并引导金融机构配合其实施货币政策存在很大不确定性。在2007年金融危机发生前夕，北岩银行的流动性紧张问题已显现出端倪，但当时英格兰银行对此毫无察觉，其制定货币政策据以参考的月度调查报告却没有提到任何有关北岩银行面临流动性问题的情况。2007年7月6日，英格兰银行决定紧缩银根，将商业银行向英格兰银行借款的利率上调2.5个百分点至5.75%，进一步加剧了金融市场流动性紧张的局面。在随后的一个月里，金融市场流动性紧张问题越来越明显，危机到来已近在咫尺，而英格兰银行却认为“金融市场上的流动性依旧保持整体高位水平”，在2007年8月2日仍决定将商业银行向英格兰银行借款的利率水平维持在5.75%的高水平。不断有商业银行抱怨英格兰银行与伦敦金融城脱节，“英格兰银行不理解他们现在所面临问题的严重性，那就是严重缺乏流动性”。除了货币政策职能，中央银行履行最后贷款人等其他职能亦受到去监管化的冲击。中央银行作为最后贷款人给予金融机构流动性救助的前提是其对受救助的金融机构有较为深入的了解。但由于中央银行不负责金融机构的日常监管，其对金融机构恰恰缺乏深入了解，如贸然进行救助难免进退失据，如危机发生后再行了解又是临渴掘井缓不济急。

2007年金融危机发生前，承接央行监管职能的金融监管机构在履职中主要着眼于微观个体金融机构的经营行为监管，其监管逻辑在于避免因微观个体的经营失败将风险传导至整个金融体系酿成危机，此即业界所称旨在防范金融机构异质性风险的“微观审慎监管”。2007年的金融危机促使各界注意到，金融领域除了有基于金融机构个体的异质性风险外，还有基于金融系统整体的同质性风险，如金融系统整体上可能存在杠杆率过高、债务率过高等问题，这些问题一旦爆发，将导致整个金融体系的系统性风险，如一般认为2007年全球金融危机的美国次贷危机即因金融领域整体杠杆率过高引起。即便个体金融机构在微观审慎监管方面的各项指标良好，但在遭遇系统性风险时也很可能不堪一击，这就要求金融监管机构除了进行旨在防范金融机构个体风险的“微观审慎监管”，另须从金融体系整体视角实施旨在防范金融领域系统性风险的“宏观审慎监管”。在金融危机发生前的2007年4月，北岩银行还自认为自身“业务发展势头强劲”，事实上也正如其所言，自1990年以来该行资产质量良好，贷款违约率不到英国同行水平的一半。但由于北岩银行的流动性资金主要源自同业拆借等批发性金融市场，2007年7月美国金融危机向全球扩散后，英国金融市场流动性紧张，同业拆借数量大幅下降，北岩银行无法从批发性金融市场获取足够资金，骤然陷入流动性危机以致发生挤兑风潮。北岩银行的监管失败和对系统性风险的无视使负责监管的金融服务局备受指责，但其实金融服务局亦有苦衷。实施宏观审慎监管，识别和防范系统性风险，需要对经济金融的整体形势有良好把握，而金融服务局并非如同中央银行一般的宏观调控部门，其缺乏中央银行所拥有的研究掌握宏观经济金融形势的专业、人员和技术力量，因而在从事宏观审慎监管方面难免心有余而力不足。

　　二、监管职能回归英格兰银行的改革理由及实施效果

(一)监管职能回归英格兰银行的改革理由

在2007年金融危机中，英格兰银行与金融服务局协调的迁延低效与金融危机需要迅速果断处理之间的巨大反差，以及金融服务局对金融领域系统性风险识别与防范的无所作为使《1998年英格兰银行法》以来的中央银行去监管化改革备受质疑，要求监管职能回归央行的呼声高涨。

第一，中央银行的特性决定其具有承担宏观审慎监管职能的天然优势，而又因宏观审慎监管与微观审慎监管具有密切联系，应由中央银行一体承担宏观和微观审慎监管职能。宏观审慎监管以防范系统性风险，维护金融体系的整体稳定为出发点，着眼于整个金融体系所内含的风险因素，关注金融机构的共同风险暴露，这就要求宏观审慎监管机构对经济金融的整体状况有充分洞察。中央银行负责维护和管理支付清算系统等金融基础设施，具有了解经济金融整体运行状况的先天信息优势；中央银行负责制定和实施货币政策，在宏观审慎分析方面具有专业、人员和技术优势。正如危机后出任英国财政大臣的奥斯本(Osborne)所言，只有中央银行才有对宏观经济的广泛理解、权威和知识，适合作出宏观审慎决策。国际货币基金组织亦指出，中央银行作为货币政策制定者应当在宏观审慎管理中发挥核心作用。

宏观审慎监管虽然着眼于金融体系整体，但宏观审慎监管决策的落实却离不开微观审慎监管的支持与配合。如宏观审慎监管机构发现金融体系的总杠杆率过高有引发系统性风险的可能，进而作出降低总杠杆率的宏观审慎决策，但这一决策的落实通过需要一家家金融机构降杠杆来实现，这也就需要微观审慎监管政策的配合。如果宏观审慎监管从紧而微观审慎监管从宽，或者宏观审慎监管从宽而微观审慎监管从紧，都会使监管效果大打折扣。为使宏观审慎监管与微观审慎监管的步调一致，由中央银行一体行使监管职能是较为适宜的选择。从便于中央银行履行宏观审慎监管职能的角度出发，即便中央银行不对所有金融机构进行微观审慎监管，也至少应当对在金融领域内具有全局影响的系统重要性金融机构进行微观审慎监管。此外，中央银行一体承担宏观与微观审慎监管职能，减少了中央银行与金融监管机构分置，或者宏观审慎监管机构与微观审慎监管机构分置情况下存在的工作协调难、监管成本高、中央银行信息获取渠道不畅等问题。