第二，中央银行承担金融监管职能易使金融机构发生道德风险的问题可以通过其他方式解决，不一定要求中央银行去监管化。即便中央银行需要给予发生风险事件的金融机构予以流动性救助，但救助并非是无条件的。中央银行在给予金融机构流动性救助同时，可以提出金融机构应支付惩罚性利率等一系列条件，大幅提升金融机构获得中央银行救助的成本，从而对其从事高收益、高风险的投机活动形成有效约束，解决金融机构因央行会兜底而热衷冒险的道德风险问题。在2007年金融危机中，英格兰银行向申请流动性救助金融机构收取惩罚性利率，被认为是遏制金融机构可能存在的道德风险的有效方式。

另须指出的是，如果中央银行不承担金融监管职能将可能产生新的道德风险问题。中央银行去监管化后，金融监管机构处于前端，中央银行处于后端，一旦金融监管机构在前端监管失败发生风险事件，需要中央银行在后端发挥最后贷款人职能给予金融机构流动性救助来平抑风险。金融监管机构监管不力却需要中央银行出资善后，形成“负责的人不买单，买单的人不负责”的局面，容易使金融监管机构发生道德风险，在监管工作中不尽职履责。

总的来看，在二十世纪八九十年代推行的中央银行去监管化改革，失误之处主要在于对系统性风险和宏观审慎监管的忽视，以及将中央银行与金融监管机构之间的工作协调想象得过于简单。2007年金融危机的发生使系统性风险和宏观审慎监管受到广泛关注，而中央银行与金融监管机构协调不畅以致危机应对无力的问题暴露得淋漓尽致，促使各界反思中央银行去监管化的弊端。可以说，2007年金融危机从实践层面已经给了中央银行应否去监管化的争论一个有力的回答。

(二)监管职能回归英格兰银行的具体举措与实施效果

痛定思痛，英国在危机后迅速启动立法程序，对中央银行法律制度作出重大调整。2009年3月，英国通过《2009年银行法》，该法第238条规定英格兰银行具有维护和促进英国金融体系稳定的法定职责，并要求英格兰银行设立金融稳定委员会。金融稳定要求事前的风险防范和事后的风险处置相协调、微观审慎监管与宏观审慎分析相协调[19]，赋予英格兰银行金融稳定的法定职责后，重新赋予其金融监管职能顺理成章，从而揭开监管职能回归央行的序幕。

2012年6月，英国通过《2012年金融服务法》，撤销此前专司金融监管的金融服务局，系统性地规定英格兰银行所承担的微观审慎与宏观审慎监管职能，使英格兰银行处于金融监管的核心地位。

一是《2012年金融服务法》第2条要求设立审慎监管局(Prudential Regulation Authority)作为英格兰银行的附属机构，负责对商业银行、投资公司、保险公司等金融机构进行微观审慎监管。审慎监管局履职的首要目标是促进受其监管的金融机构的安全性与稳健性，采取措施消除或减少金融机构经营行为对英国金融体系稳定可能造成的负面影响。审慎监管局由英格兰银行行长担任主席，由英格兰银行负责审慎监管的副行长担任首席执行官，并由英格兰银行负责金融稳定的副行长、行为监管局[20]首席执行官及其他由英格兰银行理事会任命并经财政部批准的人员组成。审慎监管局的具体职权包括：其一，机构设立核准权，即设立存款类或保险类金融机构应当经其核准；其二，高级管理人员任命核准权，即出任受其监管的金融机构的高级管理人员应当经其核准，取得任职资格；其三，标准或政策制定权，即有权制定金融机构审慎经营的标准或政策要求受其监管的金融机构遵守；其四，检查监督权，即有权对金融机构遵守审慎经营标准或政策的情况进行检查，评估与审慎监管局履职目标相关的风险并采取措施应对等。审慎监管局的设立，使得英格兰银行对微观金融机构的机构、人员与业务拥有广泛的监管权力。

　二是《2012年金融服务法》第4条要求英格兰银行设立金融政策委员会(Financial Policy Committee)作为宏观审慎监管机构，识别、监测和处置金融领域的系统性风险，以维护英国金融体系的安全与稳定。金融政策委员会由英格兰银行正副行长、行为监管局首席执行官、英国财政部代表以及英格兰银行行长与英国财政大臣任命的有关人员组成，其具体职权包括：其一，监测评估权，其有权采取措施监测英国金融体系的稳定性，以确定和评估系统性风险；其二，指令权，其有权向负责微观审慎监管的行为监管局以及审慎监管局发布指令，要求二者在各自职责范围内采取行动落实指令中所载明的宏观审慎监管措施；其三，建议权，其有权就金融机构流动性救助、支付结算系统管理等事项向英格兰银行内部其他机构提出建议，有权就宏观审慎监管相关事宜向英国财政部提出建议；其四，金融稳定报告的发布权，其有权制作并公布金融稳定报告，表明其对英国金融体系稳定性及风险的评估意见，引导社会预期等。从《2012年金融服务法》第4条的规定看，金融政策委员会作为宏观审慎监管机构在金融监管中居于统领地位，有权要求微观审慎监管机构及其他相关机构配合其行动，从而为其履行宏观审慎监管职责提供了有力保障。

《2012年金融服务法》通过后，英格兰银行采取一系列措施协同推进宏观审慎监管与微观审慎监管。审慎监管局对受其监管的1700多家金融机构发布流动性管理、核心一级资本等方面微观审慎监管标准或政策，并采取检查、处罚等多种措施监督金融机构遵守这些标准或政策。金融政策委员会发布防范系统性风险的相关指标，以此作为采取宏观审慎监管措施的依据。经过在英格兰银行总体框架下审慎监管局与金融政策委员会的共同努力，受金融危机重挫的金融行业大幅复苏，英国金融体系日趋稳健[21]。鉴于《2012年金融服务法》所开启的监管职能回归央行的改革成效显著，坚定了英国政府对重新赋予英格兰银行监管职能正确性的确信。2015年5月，英国财政部提出《英格兰银行议案》，其核心议题是强化英格兰银行的监管职能，将审慎监管局从具有相对独立地位的英格兰银行附属机构转变为英格兰银行的内设机构，进一步加强宏观审慎监管与微观审慎监管的有机融合。2016年5月，英国通过《2016年英格兰银行和金融服务法》，其中第3条规定英格兰银行设立审慎监管委员会(Prudential Regulation Committee)作为内设机构，承担原审慎监管局对金融机构的微观审慎监管职权。至此，监管职能从英格兰银行分离后又回归的过程宣告完成。

从更广阔的范围看，2007年金融危机之后强化中央银行的监管职能英国并非个例，如2010年法国颁布法案将银行和保险监管机构合二为一，并入法兰西银行中的审慎监管局。同年，爱尔兰将此前从中央银行分离的金融监管局重新并入爱尔兰中央银行。统计表明，截至2016年在全球GDP排名前40位的主要经济体中，有超过60%的经济体由中央银行(货币当局)为主承担金融监管职能[22]。

三、英国中央银行法制变迁对中国的启示

(一)中国人民银行去监管化的历程及问题

中国人民银行作为中国的中央银行，新中国成立后即开始履行对金融行业的统一监管职责，并为1985年《保险企业管理条例》、1986年《银行管理暂行条例》、1995年《中国人民银行法》等立法所确认，如1995年《中国人民银行法》第二条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。”在二十世纪九十年代前后世界范围内中央银行去监管化的改革浪潮中，中国亦实施类似改革。随着中国证监会、中国保监会和中国银监会的先后设立，中国人民银行去监管化的改革逐步推进。2003年，全国人大常委会对《中国人民银行法》作出修改，删除了1995年《中国人民银行法》第二条中有关中国人民银行“对金融业实施监督管理”的内容，标志着中国央行的去监管化改革在立法层面宣告完成，其立法变迁理由，与英格兰银行去监管化的改革理由别无二致，其主要论点在于货币政策与金融监管之间存在冲突，而由中央银行实施监管容易产生道德风险[23]。

考察中国人民银行去监管化后的金融监管实践可以发现，英格兰银行去监管化后产生的问题在中国同样存在。一是中央银行与金融监管机构之间协调不畅。例如，2003年《中国人民银行法》第三十五条要求中国人民银行与国务院金融监督管理机构之间建立监督管理信息共享机制，但由于“一行三会”之间就金融监督管理信息共享的具体事宜迟迟未能协调达成一致，这一共享机制长期未能有效建立。2007年金融危机之后，经国务院同意，“一行三会”建立金融监管协调部际联席会议制度，由人民银行行长担任联席会议召集人，银监会、证监会、保监会、外汇局主要负责同志为成员。联席会议就货币政策与金融监管政策、金融信息共享和金融业综合统计体系等事项进行协调。然而从“一行三会之间协调不下来的意见是大量的，往往最后都是事无巨细上报国务院”[24]等情况看，金融监管协调部际联席会议制度效果似乎并不理想[25]。二是中央银行和金融监管机构难以有效履职。例如，2003年《中国人民银行法》第二条规定中国人民银行具有维护金融稳定的职责，但由于中国人民银行不负责监管金融机构，其缺乏维护金融稳定的有效手段。对金融监管机构而言，由于其缺乏对宏观经济金融形势的准确把握，在履职中难免举止失措。例如，2015年各类资金通过银行、证券、保险、信托等多种渠道涌入股市助推中国A股股指暴涨，证券市场监管者在对入市资金的具体规模、来源渠道、介入市场程度、杠杆率高低等金融市场整体情况缺乏清晰把握的情况下，贸然打击股市配资极速去杠杆，导致股指暴跌酿成风险事件，以致政府不得不付出巨大成本救市平抑风险[26]。

2015年股市异常波动后，要求中国金融监管体制改革的呼声高涨，出现了不同的改革意见，可谓众说纷纭，莫衷一是。在诸多分歧意见中，有两种意见值得特别关注。一种是“维持现状，加强协调论”。这种观点认为，中国的金融监管体制改革，应当维持一行三会的大框架不变，重在优化一行三会之间的协调机制，如建立议事咨询机构金融监管协调委员会。另一种是“一行一局论”。这种观点认为，中国的金融监管体制改革，应保持中国人民银行的职能不变，合并证监会、保监会、银监会为国家金融监管总局负责对金融业实行统一监管[27]。这两种观点的失误之处均在于对二十世纪八九十年代以来中央银行去监管化的改革教训以及2007年金融危机后世界范围内监管职能回归央行的趋势视而不见。英格兰银行监管职能分离与回归的历程表明，中央银行去监管化是一场消极影响大于积极影响的改革。从改革的成效看，中央银行去监管化解决不了货币政策与金融监管冲突的问题，而道德风险的问题又无须通过中央银行去监管化的方式解决。从改革的弊端看，中央银行去监管化造成的中央银行与金融监管机构的协调难无助于提升监管效益，在危机时刻更是贻害无穷。那么中央银行与金融监管机构协调难的问题是否可以单纯通过改进协调机制来解决呢？答案是否定的。协调机制的运作具有一定成本，而且成本较高、效率较低，协调机制的具体操作往往比设想的要困难得多。这也是英格兰银行与金融服务局之间的协调机制难以取得预期效果的深层原因。换言之，如果不对金融监管权重新进行配置，仅依靠加强协调无法从根本上解决中央银行去监管化背景下金融监管实效不彰的问题。此外，中央银行去监管化，既不利于中央银行履职，也不利于金融监管者履职，将造成宏观审慎监管事实上的缺位和对系统性风险的防范不足，这一点已为英国和中国的实践所验证。

   　(二)中国当下金融监管体制改革的诠释

2017年第五次全国金融工作会议提出，“设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”[28]。本文认为，这一论断表明我国金融监管体制改革既没有简单采用“维持现状，加强协调”的改革思路，也没有采用“一行一局”的改革方案，而是顺应了危机后世界范围内监管职能回归央行的趋势，选择了“加强改进协调机制，重新配置监管职能”的改革路径，无疑为已经列入立法机关修法计划的《中国人民银行法》的修改指明了思路。

一方面，加强改进协调机制，在国务院层面设立议事协调机构国务院金融稳定发展委员会，由国务院领导同志担任负责人。这就解决了原来金融监管协调部际联席会议制度中，由于“一行三会”地位平等，对争议问题缺乏“一锤定音”的决策者以致可能存在的“议而难决”问题。但是，如不对金融监管权力进行重新配置，那么日常工作中需要在“一行三会”之间进行协调的事项势必繁多复杂，全部交由国务院金融稳定发展委员会进行处理显然不具有现实可行性。因此，在加强改进协调机制之外，还需要对金融监管职能配置进行调整。

另一方面，重新配置金融监管职能，将以防范系统性风险为宗旨的宏观审慎监管职能明确赋予人民银行承担。这一举措，无疑与危机后英格兰银行的改革具有内在一致性。从近期的情况看，无论是2018年《国务院机构改革方案》将中国银监会与中国保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，还是由人民银行牵头其他金融监管部门制定“资管新规”即《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发〔2018〕106号)，明确规定金融机构资管业务不符合宏观审慎管理要求的，由人民银行依法处罚，均说明人民银行已经在实际履行宏观审慎监管职能。在依法行政理念盛行的当下，由人民银行承担宏观审慎监管职能势必需要在法律层面提供充分依据，这正是《中国人民银行法》修改所需要解决的问题。在此方面，英国的中央银行法制改革提供了可资借鉴的范例。《中国人民银行法》应当明确规定中国人民银行履行宏观审慎监管职责，享有包括监测评估权、指令权、建议权等在内的一系列宏观审慎监管权力，奠定人民银行履行“宏观审慎管理和系统性风险防范职责”的法权基础，使《中国人民银行法》成为反映监管职能回归央行时代趋势的中央银行立法。