总体上讲，对于跨境金融监管的内涵可以有广义和狭义两种理解。狭义的跨境金融监管是指对跨境金融机构的监管，即如何对业务经营跨越两个或两个以上国家或法域的金融机构进行监管。就此而言，跨境金融监管合作主要涉及母国(金融机构设立地国)与东道国(金融机构经营地国)之间如何配置和协调其监管权限。广义的跨境金融监管是国际金融监管的同义词，是指在双边、区域和多边层面，以何种方式对特定金融事项进行监督和管理。严格说来，“跨境”比“国际”(“跨国”)的含义还要略宽泛些，其将同属一个主权国家但分为不同法域的“区际”情形也包含在内。就此而言，跨境金融监管合作主要是指在双边、区域和多边层面，如何制定、认可、实施相关监管标准、原则和规则，以实现维护国际金融稳定这一总体目标。笔者于本文中采用广义的跨境金融监管展开对其合作的现状、问题和出路的分析。

一、跨境金融监管合作的基本途径与模式

跨境金融监管合作大致可以经由双边和多边两种途径进行。1其中，多边途径根据参与主体及合作方式的不同，又可以进一步划分为国际组织模式、非正式国家集团模式和跨政府网络模式。

(一)双边途径

美国跨境证券监管合作是双边途径的典型代表。依赖其庞大的国内资本市场、发达的证券法律制度和成熟的行政执法经验，美国在国际证券领域长期处于“监管输出”状态。事实上，单边模式或者说美国国内证券法的域外适用，向来是美国证券执法机制的一个显著特点。鉴于单边模式与本文主题无关，笔者此处不予赘述。美国证券交易委员会(SEC)下设的国际事务办公室(OIA)是专事跨境证券监管合作的机构。通过OIA，SEC与其他国家监管部门就跨境执行证券法规和制定共同实体政策进行协调及合作。为此，OIA大力推广各种非正式合作安排和无约束力框架协议。

1.谅解备忘录

谅解备忘录是SEC跨境证券监管合作的主要形式。作为执法合作的联络机构，OIA负责协助SEC执法部门工作人员，对位于国外的违法者、证人、证据或欺诈所得开展调查和提起诉讼，同时也负责协助外国监管机构对位于美国的违法者、证人、证据或欺诈所得进行调查和提起诉讼。为此，OIA促成签署了大量谅解备忘录，以便利执法合作。这些谅解备忘录的具体内容不一而足，大多涉及增强签署方执法权力及指明跨境执法联络点。总体而言，这些框架协议加强了合作，促进了信息共享、对其他监管体系的了解以及监管机构之间的信任。严格说来，谅解备忘录并不具有强制执行力，其有效性取决于监管机构希望与国外同行保持良好关系这一假定前提。然而，大多数监管机构在促进跨境执法方面都有着很强的自身利益，故其通常都会遵守协议条款。2

2.监管对话

为促进信息共享和推广自身监管政策，OIA参与各种形式的国际论坛和对话，其中一种重要形式就是所谓“监管对话”。OIA与关键对手方定期举行此类双边会议，以确认和讨论共同关心的监管问题，在可能的情况下调和标准，并促进跨境证券执法信息交换方面的合作。对话的性质通常会随参与方的不同而不同。例如，与欧洲监管当局的对话迄今主要集中于会计准则趋同问题，与亚洲国家的对话则还要强调监督与执法问题。在绝大多数情况下，这些对话都是在各国监管机构之间开启会谈或者是在多边层面考虑或启动新的项目的关键契机。3

3.技术援助项目

技术援助项目也是SEC实现监管合作和“监管输出”的重要形式。SEC技术援助项目的基石是其“证券市场发展国际学院”(International Institute for Securities Market Development)项目。这是一个为期两周的关于证券市场发展和监督的管理层培训项目，主要由SEC官员组织和授课，讲解该机构所采用的基本原则和方法。OIA还开展为期一周的“证券执法与市场监管学院”(Institute for Securities Enforcement and Market Oversight)项目，讲解其调查证券违法行为的技术手段和监督市场参与者的具体方法。4此外，OIA还针对新兴市场开展区域性和微型培训，派员前往相关国家帮助其改进证券监管体系和满足国际监管标准。5

(二)多边途径

如前所述，跨境金融监管合作的多边途径可以分为国际组织模式、非正式国家集团模式和跨政府网络模式，其对应的分别是国际货币基金组织等政府间国际组织、二十国集团等松散的非正式国家集团以及巴塞尔委员会等国际金融标准制定机构。6

1.政府间国际组织

国际货币基金组织(IMF)和世界银行是当今世界最重要的国际金融组织，有时也被称为国际金融机构(international financial institutions)。其通过国际条约设立，是正式的政府间国际组织，成员国需要承担相应的条约义务。尽管国际金融监管———国际金融标准的制定、执行和监督———并非它们的传统职责范围，7但其仍在特定领域参与国际标准的制定:IMF主要是在货币和金融政策透明度、财政透明度和数据公布标准方面，世界银行则主要是在破产及债权人权利方面。此外，IMF和世界银行还通过其“金融部门评估计划”(FSAP)和《关于遵守标准和守则的报告》(ROSC)，对有关国家遵守和实施国际金融标准的情况进行总体评估。8此外，基于《服务贸易总协定》及其金融服务附件，世界贸易组织(WTO)在设定跨境金融服务市场准入规则方面也直接发挥作用，但如下文所述，由于“审慎例外”条款的存在，WTO在金融审慎监管方面的发言权有限，很难确保将市场准入与统一的审慎监管高标准相联系。

2.非正式国家集团

在国际金融组织无法完全胜任全球金融监管的情况下，出现了其他形式的合作框架，来扮演这一角色的不同方面。其中之一就是履行国际经济金融合作职能的非正式国家集团，或所谓“国对国联系集团”(state-to-state contact groups)。“国对国联系集团”的代表样态是各种“G集团”，即那些在经济领域最具代表性的国家的部长和政府首脑定期举行的会晤，包括从七国集团(G7)、八国集团(G8)、十国集团(G10)直至最近成立的二十国集团(G20)。与政府间国际组织不同，“G集团”的运作并非基于任何国际条约或正式法律文件，而是代表着一个强有力的以国家为中心的网络。9这些集团在国际金融建筑结构中发挥不可或缺的作用，通过提供必要的政治协议，使得许多不那么正式的合作网络得以充当全球金融体系事实上的监管者。10例如，为应对德国赫斯塔特银行倒闭造成的外汇清算危机，G10于1974年成立了巴塞尔银行监管委员会(以下简称:巴塞尔委员会)，以便巴塞尔委员会成员国银行监管机构之间的信息交换，并就妥善处置银行业危机发布指南。又如，作为对亚洲金融危机和俄罗斯金融危机的回应，G7于1999年成立了金融稳定论坛(FSF)，其宗旨是促进国际金融稳定、改善市场运行、减少系统风险。2008年全球金融危机爆发后，2009年4月G20领导人伦敦峰会决定将FSF升级为金融稳定委员会(FSB)，全面继承和发展金融稳定论坛的成员、职责和能力，在更强有力的制度基础上促进金融稳定。

3.跨政府网络

上述巴塞尔委员会和FSB恰好代表了跨境金融监管多边合作的第三种模式，即所谓“跨政府网络”(transgovernmental network)模式。按照美国学者安妮-玛丽·斯劳特(Anne Marie Slaughter)和戴维·扎林(David Zaring)的界定，跨政府网络是指在诸如监管机构这样的次国家行为主体(substate actors)之间建立起的“跨越国界的非正式制度”，其“使得国内官员能够与其国外对手方直接互动，而不受外交办公室或行政部门高级官员的太多监督”。¹¹跨政府网络的力量不是源自条约或者其他国对国协议，跨政府网络是通过这些次国家行为主体之间的频繁互动，通过鼓励信息共享、发展共同观念以及合作解决问题来运行的。正如有论者所指出的，这些网络之所以是“跨政府的”，是因为其涉及专业化的国内官员彼此之间直接互动，往往只有最低限度的外交部门监督;其之所以是“网络”，则是因为这种合作是基于结构松散的同行纽带，经由频繁互动而非正式谈判发展而来。¹²

除银行领域的巴塞尔委员会外，证券领域的国际证监会组织(IOSCO)和保险领域的国际保险监督官协会(IA, IS)也都是金融监管跨政府网络的突出代表。不同于传统意义上的政府间国际组织，这些机构没有相应的国际条约作为成立依据和组织法，而是通常基于协商一致或者不具约束力的章程而运作;其参与主体主要不是国家领导人，而是中央银行、监管机构和财政部门;其主要职责是制定和协调相应领域的金融监管标准，供成员国监管机构采纳和遵循，故其又被称为国际金融标准制定机构(standard-setting bodies)。受G20领导并直接向其报告工作的FSB亦属此列。相比较而言，FSB更多地发挥统筹各方、居中协调的作用，并专注于监督和防范系统性风险，13巴塞尔委员会、IOSCO和IAIS则各司其职，负责制定银行、证券和保险监管领域的国际标准。上述机构所制定和实施的形形色色的标准、原则、守则、指南等软法性文件，构成国际金融监管的主要规范。

二、跨境金融监管合作的主要问题与障碍

(一)以软法为主导的国际金融监管规则缺乏“硬约束”

与国际贸易或投资领域不同，国际金融是一个由软法主导的领域，这是分析跨境金融监管合作的基本语境。国际金融软法是那些用于规范国际金融关系，虽不具有法律约束力但在实践中具有某种实际效果的规范性文件的总称，14其典型代表即为国际金融标准制定机构所制定和发布的监管文件。事实上，当前国际金融监管领域的大部分规则均来自非正式的跨政府网络，其为全球监管共同体设定议程和标准。有论者甚至认为，国际金融(监管)法几乎完全是软法。15软法在国际金融领域的角色凸显有其客观原因，这种“软法之治”也有其不可否认的合理性和价值，16但由此而来的国际金融监管规则缺乏“硬约束”，却也是不争的事实。

首先，政府间国际组织及其硬法性规则在国际金融监管中的作用有限。目前国际金融领域的专门性多边条约主要有两个，一是《国际货币基金协定》(以下简称:《基金协定》)，二是《服务贸易总协定》及其关于金融服务的附件和议定书。《基金协定》主要规定货币和汇率事项，由此，IMF的法定职能是监督成员国的货币和汇率政策，以及与此相关的危机管理和救助，而非国际金融监管标准的制定和实施。尽管自1997年亚洲金融危机以来，特别是2008年全球金融危机以来，IMF和世界银行越来越多地参与国际金融监管标准的实施(对监管活动进行监督)，但这种参与主要不是基于条约而实施的。WTO《服务贸易总协定》及其关于金融服务的附件和议定书虽然规定了成员国在金融领域的相关义务，但其本质上是关于市场开放而不是金融监管。特别是，《金融服务附件》第2(a)条明确规定，《服务贸易总协定》的任何其他规定均不妨碍成员国基于审慎理由(prudential reasons)而采取相关措施，包括为保护投资者、存款人、保单持有人或金融服务提供者对其负有信托义务的人员或者为确保金融体系的完整和稳定而采取的措施。此即所谓“审慎例外”。“审慎例外”使得成员国在监管本国金融市场方面仍然保持高度自主权和灵活性，而不受太多来自国际层面的限制。17

其次，国际金融标准制定机构的软法性规则大多过于原则和抽象，难以形成足够明晰有力的指引和约束。G20等非正式国家集团通过的关于国际金融治理和监管的文件本质上是政治宣言而非法律文件，即便是巴塞尔委员会等国际金融标准制定机构出台的各类监管文件，也往往为了形成“最大公约数”、获得尽可能广泛的支持而规定得较为原则、宽泛乃至模糊、笼统。例如，1997年巴塞尔委员会制定了关于有效银行监管的25条核心原则，并于2006年作了修订。这些原则固然在相当程度上体现了银行监管领域的国际共识，但其设定过于宽泛、模糊与抽象，对于国内监管机构评估相关风险、评价金融机构内控机制以及监督高级管理人员作用甚微，对跨境金融机构的监管指导作用更是难以令人满意。¹⁸事实上，作为软法规则，国际金融标准的核心价值不在于其“约束力”，而在于其“吸引力”，即其代表国际先进经验、为相关国家立法者和监管者所乐于接受。19甚至可以说，缺乏硬约束在很大程度上本身就是为了获得这种吸引力而付出的“对价”。

(二)国际金融监管标准的实施和监督机制严重不足

就跨境金融监管合作而言，“执法”层面的缺失比“立法”层面更加突出。

首先，无论是在多边、区域还是双边层面，都几乎不存在一个拥有执法权的国际机构来统一实施相关国际监管标准和规则，金融监管执法权仍然排他性地属于各国国内监管机构(欧盟金融监管体系是一个罕见的例外)。由于国际金融监管规则所具备的软法特性，即便相关国家以适当方式予以采纳，在面临国内政治经济压力时也容易出现背离或违反，对此国际标准制定机构并无能力或手段予以制止或制裁。

其次，国际层面对于各国遵守和实施国际金融标准的情况缺乏有效监督。在国际贸易领域，WTO框架下的多边和复边协定使成员国能够监督贸易伙伴及其他成员国遵守条约义务，从而可以充分利用成员国的能力和动力来执行其决定，使得此类决定及其背后的条约义务直接适用于成员国。然而，国际金融领域则缺乏这样的设计，对于遵守国际金融标准的监督乏善可陈。尽管IMF和世界银行被委以监督成员国遵守国际监管标准的主要职责，但实践中只有从这两个机构处接受贷款的国家才真正面临监督;即便如此，向IMF和世界银行提供的数据也是由国内当局自行报告，且所获信息往往需要征得被检查国同意后才能公布。20这进一步削弱了跨境金融监管合作机制的有效性和约束力。

        最后，跨境金融监管缺乏行之有效的争端解决机制。WTO和国际贸易法的成功，在很大程度上可以说是WTO争端解决机制的成功，后者是相关各方明晰权利义务、判明法律后果、支撑可预期性的关键所在。一个成熟、有效、可信的争端解决机制，即便“备而不用”，也会潜在地影响和塑造相关参与方的行为模式。由于各国核心利益和关切的不同，以及金融监管制度、理念、方法等方面的差异，分歧和争议在所难免，不可能单纯依靠“诚信”和“善意”来解决。就此而言，有约束力的争端解决机制的缺位，无疑使得跨国金融监管合作缺少了必要的支撑。