(三)危机驱动型的监管合作缺乏持久性和稳定性

金融监管，无论是在国内还是国际层面，本质上是应对金融危机的产物，或者说是应对金融危机的结果。自20世纪30年代“大萧条”以降，这条经验法则一再得到印证。国际金融监管合作同样如此。如前所述，巴塞尔委员会是1974年外汇清算危机的产物，FSF是1998年亚洲和俄罗斯金融危机的产物，而FSB则是2008年全球金融危机的产物。这种危机驱动型的监管合作存在两个固有缺陷，即短期性和反复性。这些缺陷在国内金融监管中当然也同样存在，但如下文所述，由于主权因素的影响，在国际金融监管中体现得尤为明显。

所谓短期性的表现是，在大规模国际金融危机爆发后，为了化解危机、重振经济以及回应来自国际国内利益相关方的指责和批评，各国通常会迅速采取行动，一方面制定和修改国内立法，调整监管规则、弥补监管疏漏，另一方面积极开展国际合作，密集出台相关监管标准和规则，特别是关于跨境金融机构监管的规则。例如，鉴于雷曼兄弟公司破产直接引发全球金融危机的教训，加强对系统重要性金融机构(SIFI)特别是所谓全球系统重要性金融机构(G-SIFI)的评估和监管就成为后危机时代国际金融监管的一个核心议题。21一旦走出危机、步入正轨，不再有迫在眉睫的绩效或舆论压力，监管传统的强大惯性便容易将各国监管机构推回“常态”，使得跨境监管合作的动力显著减弱。国际金融监管标准和规则的“软约束”特性，更是容易助长此种倾向。

所谓反复性的表现是，由于危机所导致的参与制定规则各方的利益变化和力量消长，包括跨境监管合作在内的国际金融监管规则容易出现反复和循环。危机驱动型的监管往往容易“矫枉过正”，对那些被视为祸首的金融部门和机构施加严厉乃至过于严厉的监管，以便“平息民愤”“以正视听”，而一俟危机平复、舆论平息，上述部门和机构所代表的利益群体便会悄然“返场”，通过各种方式游说和影响立法和监管机构，从而调整、放宽乃至废除相应的“危机规则”。美国《多德—弗兰克法》相关规则的起起落落，充分说明了这一点。在国际金融监管领域，这种反复性只会更加显著，因为跨境金融监管不仅涉及各国国内利益群体之间的博弈，更涉及主权国家之间的利益博弈。事实上，国际金融监管规则的制定从来就不只是技术层面的问题，更是国家金融利益的问题。正如有论者所指出的，现行国际金融监管规则的制定和调整是以美国为代表的主要发达国家以博弈方式确立和变更国际金融游戏规则，进而实现和维护自身金融利益并间接谋求全球金融稳定的过程。²²这就决定了国际金融监管始终是一个充满不确定性的反复过程。

进而言之，主权因素在很大程度上已经成为跨境金融监管合作法治化中的“硬伤”。当今时代，全球治理正深陷理想与现实、需求与供给之间的巨大张力:一方面，人类社会的利益、诉求和命运正以前所未有的紧密程度交织在一起;另一方面，以主权平等、不干涉内政和势力均衡三大原则为支柱的威斯特伐利亚体系仍然定义着当今的国际秩序，“国际共同体”是否存在以及在多大程度上存在仍不乏争议。²³以此为背景，加之金融事项的高度敏感性，跨境金融监管合作领域口号多于行动、务虚多过务实就不足为奇了。诚如有论者所言: “并不是国际社会没有意识到金融监管国际合作法治化的深远意义，而在于主权者集体的短视性与本国利益的最大化追求堵塞了主权者之间合作的法治化。”²⁴

三、跨境金融监管合作的可能出路与对策

(一)远景目标:建立全球金融监管(合作)组织

就远景目标而言，以国际贸易领域的WTO或者国际货币领域的IMF为标杆，建立一个以多边条约为基础，能够制定、实施和监督执行有约束力的国际硬法规则的全球金融监管(合作)组织，无疑有助于从根本上扭转国际金融监管的无序和无力状态，为跨境金融监管合作提供牢固框架和坚实基础。按照理想化的设想，该组织应当是超越主权国家之上、基于国际条约、具有独立法人资格的监管机构，具有完整的立法权、执法权及监管合作机制，特别是跨境金融机构监管协调机制、争端解决机制和责任承担机制，从而确保相关监管规则及其实施的有效性和权威性。²⁵诚然，主权因素这一客观障碍的存在决定了全球金融监管( 合作) 组织的建立面临诸多困难，短期内恐难实现，²⁶但这并不妨碍人们将 其作为一个值得追求的长远目标，予以思考和研判。就此而言，后危机时代欧盟金融监管的集中化趋 势提供了一个很好的视角。

全球金融危机后，欧盟对其成员国各自为政的金融监管格局予以强力改革，建立起兼顾宏观审慎监管与微观金融监管的“一会三局”欧洲金融监管体系，从2011年1月1日开始运行。概言之，这一改革主要体现在建立欧洲系统风险委员会(ESRB)并强化欧洲中央银行(ECB)的作用来加强宏观审慎监管，以及建立欧洲银行业监管局(EBA)、欧洲保险与职业年金监管局(EIOPA)和欧洲证券与市场监管局(ESMA)这三个欧洲监管局(ESA)来加强微观层面的监管协作;ESRB、ESA和成员国监管机构共同组成全新的欧洲金融监管体系。在此体系下，ESA被赋予若干实质性的监管权力，包括拟定具有法律约束力的技术性监管标准和实施标准、对成员国监管主管机关之间的跨境监管争议进行调解并做出有法律约束力的决定、对跨境金融机构监管联席会议的运作进行监督和协调、在紧急情况下协调成员国监管主管机关的行动、在特定情形下针对金融机构直接做出具有优先效力的个案决定;即使是不具有法律约束力的ESA指南和建议，成员国监管主管机关如果不予遵守也必须说明理由。这些都使得欧盟层面原本松散的监管合作机制有了实质性变化，体现出某些超国家、超主权的特征。²⁷不仅如此，鉴于金融危机中暴露出的银行业危机与主权债务风险之间的密切联系，以及后者在欧元区造成的外溢效应，欧盟委员会还决定建立银行业联盟( Banking Union) ，在欧盟层面提供一个共同的日常监管、存款保险、危机管理和银行处置体系。在此设想下，欧盟于2013 年和2014 年分别创设“单一监管机制”( SSM) 和“单一处置机制”( SRM) ，并于2015 年提出“欧洲存款保险计划”( EDIS) 建议。单一监管机制在危机后的欧盟金融建筑结构中赋予ECB 显赫地位，授权其对欧元区内以及决定加入单一监管机制的其他成员国的重要信贷机构直接进行审慎监管; 成员国监管主管机关则继续负责行为监管以及次重要信贷机构的审慎监管。²⁸

无论是欧洲金融监管体系还是银行业联盟，都标志着欧盟的跨境金融监管从主要借助监管主管机关之间的合作协议、在成员国层面实施、完全去中心化的监管体系，向更加集中化的欧盟层面监管体系的转变。这里的“集中化”有两层含义。首先，在新的监管框架下，若干直接监管职责从成员国转移到欧盟层面(例如，在欧洲金融监管体系中，ESMA有权直接监管信贷评级机构和交易数据存管机构;在单一监管机制中，ECB有权直接对信贷机构进行审慎监管)。其次，在危机后的欧盟金融服务建筑结构中，欧盟实体如ESA承担了协调欧盟范围内金融监管的重要职责。无论就哪种意义而言，通过创设由成员国监管主管机关共同参与的联合决策机制，欧盟金融监管体系和银行业联盟在很大程度上实现了跨境监管合作与协调过程的“内化”，强化了相关监管规则和程序的正当性和有效性。²⁹这些都为作为远景目标的全球金融监管(合作)组织提供了可资汲取的经验。
    (二)近期对策:“硬化”国际金融软法
    如果将建立国际金融监管(合作)组织作为完善跨境金融监管合作的“最高理想”，那么现阶段的“共同理想”则不妨定位于系统性地“硬化”相关国际金融监管软法规则，增强其约束性和执行力。

软法的硬化可以区分为法律上的硬化和事实上的硬化，法律上的硬化是指转化成具有法律约束力的硬法文件，一是在国内司法程序中认可其法律约束力，二是软法被吸纳进国际条约，三是软法被吸纳进国内法;事实上的硬化则主要是指通过事实上的影响力，特别是某种激励或惩罚机制来确保国际社会对软法的遵守。30就法律上的硬化而言，无论是在国内司法程序中认可软法规则的约束力，还是将其吸纳进国内法，都取决于主权国家的国内决策，并不为其创设跨境监管合作的国际义务;将相关软法规则吸纳进国际条约，则与建立基于多边条约的全球金融监管(合作)组织这一方案属于同一思路，两者面临的障碍只有程度之分，并无本质之别。因此，近期而言更为现实可行的“硬化”恐怕还是事实上的硬化，即在不改变相关国际金融标准和规则的“软法”本质的情况下，更加充分地借助和利用现有国际机构和机制，强化其约束性和实施效果。在此仅举两例，以资说明。

一是充分认识和挖掘IMF的金融监管潜力。根据《基金协定》第4条第3款，31IMF有权对成员国进行两种形式的监督(surveillance)，即双边监督和多边监督。传统上，双边监督是通过持续监测成员国的经济状况并在必要时与成员国进行磋商，32对每个成员国的相关政策进行评估并提出建议;多边监督则是对全球和地区经济趋势进行监测和评估，主要手段是定期发布《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》。2012年7月，IMF执行董事会通过了具有里程碑意义的《整合监督决定》(Integrated Surveillance Decision)，对双边监督和多边监督进行了综合阐述。根据该决定，IMF的监督应当既关注单个国家也关注全球层面的经济和金融稳定，《基金协定》第4条“磋商”既适用于双边监督也适用于多边监督。³³具体地说，双边监督集中于可能导致国内不稳定，进而削弱系统性稳定的政策;多边监督则集中于“可能影响国际货币体系有效运行的事项”，尤其是成员国的“汇率、<, /span>货币、财政、金融政策以及有关资本流动政策”所造成的可能危及全球稳定的外溢效应，即便这些政策并未危及该成员国的国内稳定。³⁴可以说，上述规定为IMF对成员国进行金融监督提供了相当宽泛的可能依据，大多数金融政策与系统性稳定之间都能找到言之成理的联系，某些类别的国内金融监管规则几乎必定在此范围内，尤其是银行业法律和规章———这既缘于商业银行、中央银行与货币政策之间的直接联系，也缘于存款机构与金融体系的其余部分进而与实体经济之间日益加深的联系。³⁵尽管由于种种原因，IMF的这种监督功能目前发挥得并不充分，³⁶但从另一个侧面看，这恰恰说明其还大有潜力可挖。例如，通过更有效地实施FSAP、更妥当地管理跨境资本流动等方式，IMF完全可以在监督成员国实施国际金融标准、开展跨境监管合作方面发挥更大作用。

二是进一步发挥G20和FSB的“顶层设计”功能。全球金融危机爆发后，沉寂多年的G20异军突起，取代作为“富国俱乐部”的G7和G10，成为国际金融监管改革的主导者和推动者，在协调各方立场、整合相关机构、重塑监管规则等方面发挥了关键作用。作为唯一一个有国家领导人直接参与(以领导人峰会形式进行)的国际金融标准制定机构，G20享有其他机构所不及的崇高地位和广泛影响力，决定着当下国际金融标准制定的总体议程。惟其如此，有论者将G20领导人峰会同意或者承诺实施的国际金融标准称为“峰会承认的国际金融标准”，认为其不仅是相关国家金融监管立法和实践的反映，更是G20领导人基于维护全球金融稳定的共同利益达成的意志协调，由此具备国家意志性和法之所以为法所需要的正当性和强制性，从而区别于通常所说的国际金融软法，而成为“全球金融法”。³⁷“全球金融法”的性质究竟如何认识和界定暂且不论，但G20机制对相关国际金融监管规则的有效性和正当性的“加持”和“强化”，当属确定无疑。有鉴于此，应当进一步发挥G20及其直接下属机构FSB的顶层设计和综合协调功能，强化国际监管规则的实效。在这个方面，已有论者建议以永久性国际金融机构为目标而强化FSB的机构能力，以及从建立国际金融监管争端解决机制、实施成员资格制裁制度等方面强化FSB的执行能力。38无论具体形式和步骤如何，进一步发挥G20和FSB的作用，理应成为硬化国际金融软法的基本路径之一。

四、结语

研究者可以从不同角度分析和解读跨境金融监管合作中的法律问题，笔者于本文中主要从国际金融(监管)法的“软法”特性这一视角切入。在很大程度上，“软法之治”(Rule of SoftLaw)是国际金融监管乃至全球金融治理必须面对的客观现实。无论是在双边抑或多边层面，跨境金融监管合作所主要依赖的不是以国际条约为基础的传统硬法规则和往往由政府间国际组织执掌的正式实施机制，而是以相关国家自愿遵守为基础，辅之以声誉成本、同行压力等非正式约束机制的相对柔性的监管标准、原则和规则。这一方面是基于国际金融事项纷繁复杂、敏感多变的现实，有助于实现监管合作与协调的灵活性和适应性，另一方面也使得跨境金融监管合作缺乏“硬约束”，特别是在危机时刻容易出现“大难临头各自飞”的情况。远期而言，建立一个以多边条约为基础的正式的政府间金融监管(合作)组织，从根本上扭转跨境金融监管的无序和无力状态，无疑是值得追求的目标，但囿于主权因素的固有障碍，达成这一目标绝非易事。有鉴于此，近期而言，更加充分地利用现有国际机构和机制，系统性地“硬化”国际金融监管软法规则，强化其约束性、执行力和实施效果，进一步夯实跨境金融监管合作的制度基础，当属更为现实可行的对策。