(二)金融监管框架改革与金融监管体系完善的体制意涵

金融监管框架改革与金融监管体系完善必须回答:我国目前的机构监管架构是否适合当前我国金融发 展的新情况?在民间金融、非正规金融、影子银行野蛮生长的背景下，在金融服务从业者侵犯金融消费者权 益日益严重，金融诈骗、庞氏骗局、P2P跑路不时发生，金融消费者权利意识日益增强的背景下，现行的监管 架构是否做出小幅调适就已足以涵盖和完成金融监管的任务，切实维护金融消费者的权利?是否需要以及 如何构建统一的金融监管体制?在金融全球化日益向纵深发展的情况下，如何构建我国的宏观审慎管理制 度?如何加强“统筹协调”?“统筹协调”都包含哪些内容?财政政策与货币政策如何协调?金融稳定与金融 监管如何协调?宏观审慎监管如何与微观审慎监管进行协调?各微观审慎监管机构之间如何协调?审慎监 管与行为监管(金融消费者保护)如何协调?等等。对这些新问题的回答或回应，应该是系统性的，而不能是 碎片化的。

“适应现代金融市场发展的金融监管框架”是一个包含诸多丰富内涵的概念，它至少包括以下几个层面 的内容，是一个涉及多方利益的系统性改革工程:一是金融监管的模式选择。在众多的、五花八门、琳琅满目 的所谓“金融监管模式”中，我们该做出何种选择?二是金融监管体制改革。如何改革和调整现有的金融监 管体制?是否要设立金融监管协调委员会?是否要设立我国的金融稳定委员会?是否需要设立其他委员 会?�灛儸� 需要综合考虑，审慎做出取舍。三是金融业务的监管覆盖，包括互联网金融中各业态具体监管机构的 确定，影子银行中各业态具体监管机构的确定，非正规金融、民间金融中各业态具体监管机构的确定，非法集 资的事前方法机制，庞氏骗局的监管机构的确定等。四是中央和地方金融管理权、监管权的划分问题。党的 十八届三中全会决议指出:“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”如何合理界定中央和地方在金 融监管上的职责?除了设机构、建队伍，地方金融监管体系的建设还需做哪些工作?如何构建地方金融管理 部门与当地“一行三局”的协调机制?这些问题都亟待深入研究和大力解决。如果地方政府有监管权，那么 监管责任是什么?在“泛亚事件”中我们看到，证监会实际上没有监管权，但受害的投资者却到证监会集体上 访。泛亚曝出来的所谓“金融创新”，得到了当地政府监管部门的“特别关照”。泛亚是昆明市政府筹建的。 昆 明 市 人 民 政 府 还 专 门 印 发 了 《关 于 成 立 泛 亚 有 色 金 属 交 易 所 工 作 推 进 领 导 小 组 的 通 知 》(昆 政 发 [2010]29 号)。如何遏制地方金融之间的恶性竞争?无需竞争?如何建立地方金融机构的信誉机制和声誉机制?无 论是否赋予地方金融监管权，这些都迫切需要做出理论回应。

(三)对我国金融监管体系改革与完善的展望

以金融法中是“三足定理”为指导，理想的金融监管体系应该是在国务院层面应设立一个金融政策委员 会，作为宏观金融政策研究与决策机构。从职能上划分，下设三大类委员会:金融稳定委员会、竞争与金融消 费者保护委员会、金融创新与发展委员会。

尽管金融监管机构的合规行为监管属于金融消费者保护的范畴，但为了提高对金融消费者保护的力度， 金融监督管理委员会成立后，要整合各金融管理部门的金融消费者保护功能，将来要专设独立的金融消费者 保护局。�灛儸� 金融危机之后，迎合国际金融消费者保护的潮流，我国在合个金融管理部门内部分别设立了金融 消费者保护机构，不触动我国现有的分业监管体制，不改变金融管理部门的原有监管权限，只需要各个金融 管理部门在其内部进行相关机构和人员的整合。这一做法的好处是效率性较高，不涉及金融管理部门之间 监管权力的重新安排和协调，能够在短时间内成立金融消费者保护机构，整合资源加强各自行业内金融消费 者保护工作。尽管合个金融管理部门分别设金融消费者保护机构虽然在效率方面具有一定的优势，但是“各 管一摊”的做法沿袭了分业金融监管机构之间协调性差、容易出现监管真空的弊端，难以为购买跨行业新型 金融商品和服务的消费者提供真正有效的保护。此外，合个金融管理部门分设金融消费者保护机构，金融消 费者保护机构之间存在职能重叠，由此造成的人事繁冗无疑增加了行政成本。因此，整合是非常必要的。

中国人民银行具有“最后贷款人”职能，其目标是维护金融稳定。中国人民银行还有货币政策以及外汇 管理的职能。在实际的监管架构中，外汇管理局是单独设立的，属于中国人民银行管理的国家局。当前我国 的外汇管理职能，主要属于金融安全与稳定的范畴。为了执行存款保险的职能，我国还应该组建隶属于中国 人民银行管理的存款保险公司。存款保险制度的主要目标是金融稳定，次要目标是金融消费者保护。

赋予地方金融管理部门一定的金融监管权是金融监管体制改革的应有之义。现实中，地方金融管理部 门的主要职能是发展地方金融市场，并承担了地方金融危机监测和非法集资处置的职能，前者的目标是金融 效率，后者的目标是金融稳定。此外，地方金融管理部门还应承担金融消费者保护，尤其是金融消费者教育， 提高金融消费者自主能力的职能。在这三种职能的范围内，赋予地方金融管理部门相应的权力和责任。地 方金融管理部门与中央层面的金融管理部门的职责分工是，前者监管的对象是民间金融，后者监管的对象是 正规金融;但是，其一，如果民间金融属于系统重要性金融机构，则属于后者的监管对象;其二，如果出现未纳 入金融监管范围的非法集资、庞氏骗局等行为，后者是预警者、认定者和决策者，前者是执行者。

中国人民银行的货币政策尽管列于图1，但严格地讲它并不属于金融监管的内容，而是宏观调控的职

能。只是为了清晰呈现中国人民银行的职能，才在此列出。至于国务院宏观调控委员会，也是经济法学者提 出 来 的 建 议 ， 限 于 本 文 主 旨 ， 此 处 不 赘 。 �灛儸�

四、金融法中的“三足定理”视角下的金稳会的目标定位

从 名 称 上 看 ，金 稳 会 内 含 “稳 定 ”与 “发 展 ”两 大 关 键 词 。 有 人 认 为 ，“稳 定 ”在 “发 展 ”之 间 ，意 味 着 “稳 定 ” 重 于 或 大 于 “发 展 ”。 但 笔 者 认 为 ，这 意 味 着 “稳 定 ”是 前 提 ，“发 展 ”是 目 的 。 二 者 是 相 辅 相 成 的 辩 证 关 系 ，没 有主次或主辅之分。

因此，尽管第五次全国金融工作会议强调了金融风险防控，但我们不能机械予以理解。习近平同志指出:“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措 。 ” �灛姮� 这 深 刻 地 揭 示 了 “ 服 务 实 体 经 济 ” 与 “ 防 控 金 融 风 险 ” 之 间 的 辩 证 关 系 。 既 然 “ 为 实 体 经 济 服 务 是 金 融的天职，是金融的宗旨”，那么，为了更好地服务于实体经济，金融业也需要与实体经济共同发展，金融业也需要深化改革，以更好地满足实体经济对金融的正常需求。对于风险的防控，应该寓于发展之中，将发展与规范相结合，在发展中防范和消除风险。 之所以叫金稳会而不是叫“国务院金融稳定委员会”，这说明金融的 安全稳定是发展的基础和前提，但安全稳定却不是金融的终极目标，除了金融稳定外，还要追求金融发展。

(二)走出金融监管治乱循环的历史周期律

笔者曾在2009年总结了金融的治乱循环中，即决策与监管者一直在金融效率与金融安全两极之间不断 徘 徊 ，表 现 出 “金 融 危 机 ——— 加 强 监 管 ——— 走 出 危 机 ——— 放 松 管 制 ——— 又 一 轮 金 融 危 机 ——— 新 一 轮 加 强 监 管 — — — 走 出 危 机 — — — 新 一 轮 放 松 管 制 ... ... ” 的 历 史 周 期 律 。 �灛劕�

2008 年 金 融 危 机 爆 发 后 ，美 国 迅 速 进 行 金 融 监 管 改 革 ，并 于 2010 年 出 台 《多 德 ——— 弗 兰 克 法 案 》，加 强 了对金融业的监管，尤其是将场外衍生品交易纳入监管范围之中，并加强了对金融消费者的保护。但特朗普 2017 年 2 月 就 任 总 统 后 不 久 ，即 声 称 要 修 正 《多 德 ——— 弗 兰 克 法 案 》，解 除 对 金 融 业 的 严 格 管 制 ，再 一 次 验 证了这一循环。“ 金 融 监 管 具 有 周 期 性 的 特 征 ” ， �灛劕� 金 融 法 和 金 融 监 管 一 直 在 金 融 效 率 与 金 融 安 全 之 间 不 断 左 右 摇 摆 : 时而强调干预主义，否认自由主义;时而又强调自由主义，否定干预主义。这极易导致矫枉过正，达不到一种理 性的均衡状态，给全社会带来了无谓损失。金融安全和金融效率之间的关系，以及干预主义和自由主义之间 的 关 系 实 难 处 理 ， 二 者 之 间 的 平 衡 点 不 容 易 把 握 。 �灛劕�

为了克服这一难题，走出历史周期律，就需要在安全与效率之外，加入公平这一价值，并使之形成等边三 角形，使这三大价值所对应的三类主体:监管者、金融机构和金融消费者，相互之间形成良性互动，从而走出 我 国 目 前 “监 管 机 构 ——— 金 融 机 构 ”或 美 国 社 会 “政 客 ——— 华 尔 街 ”之 间 的 “钟 摆 式 ”互 动 。 这 就 是 金 融 法 中 的 “三 足 定 理 ”。 澳 大 利 亚 有 学 者 指 出 ，2016 年 以 来 ，金 融 监 管 者 实 际 上 已 经 开 始 追 求 金 融 稳 定 、金 融 消 费 者 保 护 和 促 进 增 长 与 金 融 创 新 三 大 目 标 之 间 的 平 衡 ，其 结 果 导 致 了 包 括 监 管 科 技 (RegTech)和 金 融 监 管 沙 箱 在 内 的 监 管 创 新 。 �灛劕� 当 前 特 朗 普 政 府 的 强 烈 的 “ 解 除 管 制 ” ( d e r e g u l a t o r y ) 倾 向 ， 凸 显 了 在 当 前 平 衡 金 融 稳 定 、 消费者保护、创新和经济增长的重要性和挑战。�灛劕� 同样，我国当前对金融风险的防范也应该遵循“三足定 理”，而不应偏重于一隅而忽略其他价值目标。

以 金 融 法 中 的 “三 足 定 理 ”为 理 论 指 导 ，笔 者 认 为 金 稳 会 尽 管 名 称 中 只 含 有 “稳 定 ”与 “发 展 ”两 个 关 键 词 ， 但它还是应将自己定位为金融政策委员会，它应该在金融改革与发展、金融安全与稳定，以及金融公平与金 融消费者保护这三大类功能目标之间力求平衡。换言之，金稳会仅仅是金融监管体系改革的中间阶段，在运 行一段时间之后，还应该改更名为“国务院金融政策委员会”，以使金融法更好地要在金融效率、金融安全与 金融公平之间求得平衡。从新华社发布的金稳会第一次全体会议的新闻通稿可以看出，金稳会实际上是在 兼 顾 金 融 改 革 与 发 展 、 金 融 安 全 与 稳 定 以 及 金 融 消 费 者 保 护 这 三 大 目 标 的 。 �灛懍�

五、金融法中的“三足定理”视角下的金稳会的职能完善

在国务院金融稳定发展委员会设立后，要着力提高金融监管的有效性，努力实现金融效率、金融安全与 金融公平等价值目标的平衡。为此，需要:

第一，提高金融法吸收风险、防范风险、化解风险的能力。本次全球性金融监管体制改革的趋势之一是 实施宏观审慎管理制度。这是在织牢金融安全网。金融安全网的目的即在于提高金融法吸收风险、防范风 险、化解风险的能力。金稳会的设立，有助于加强微观审慎监管与宏观审慎管理之间的协调，但为了使金稳 会 的 协 调 机 制 等 职 权 法 定 化 ， 使 之 “ 不 因 领 导 人 的 改 变 而 改 变 ， 不 因 领 导 人 看 法 和 注 意 力 的 改 变 而 改 变 ” ， �灛挰� 落 实 “全 面 依 法 治 国 ”，建 议 修 改 《中 国 人 民 银 行 法 》，增 设 金 稳 会 的 职 权 条 款 ，同 时 制 定 《国 务 院 金 融 稳 定 发 展 委 员 会 条 例 》，细 化 金 稳 会 的 职 权 、程 序 、运 行 机 制 和 问 责 机 制 。 此 外 ，还 应 制 定 一 部 《金 融 稳 定 法 》，提 高 金 融 稳定法治的系统性和有效性。

第二，提高金融法吸纳金融创新的能力，消除市场准入壁垒，提升金融市场的竞争程度。在市场经济发 达国家，竞争机制是市场机制的核心机制，竞争权对于商人来讲是不言而喻的天然权利(自然法权利)。但是 在我国，金融法中的竞争机制是非常欠缺的。监管机构对市场准入严格控制，民营资本进入金融业是“玻璃 门 ”、“弹 簧 门 ”、“旋 转 门 ”现 象 普 遍 存 在 。 从 而 使 得 金 融 机 构 具 有 了 “特 许 权 价 值 ”。 在 这 样 的 背 景 下 ，互 联 网 金融创新蓬勃兴起，它肩负着打破市场准入壁垒的历史使命。但是，不可否定的是，很多互联网金融业态都 是在无牌照的情况下野蛮生长。但是，根据现行的法律框架，互联网金融业态都是需要牌照的。可遗憾的 是，国家金融监管部门严控牌照发放，因此，这就置于不少互联网金融企业处于灰色甚至非法地带，合规性风 险和政策性风险巨大。尽管2015年7月份中国人民银行等十部委出台了《关于促进互联网金融健康发展的 指导意见》(以下简称《意见》)确立了互联网金融主要业态的监管职责分工，但仔细研究这一《意见》可以发 现，互联网金融准入的壁垒还是非常严重的，某些互联网金融业态甚至被置于打压地带。例如，尽管《意见》 提出了“互联网证券”这一概念，但是在后面的具体内容却只出现了“互联网基金销售”和“股权众筹融资”两 种 互 联 网 证 券 的 内 容 ，而 对 于 “程 序 化 交 易 ”、“高 频 交 易 ”、“场 外 配 资 ”、“证 券 公 司 的 第 三 方 信 息 接 入 系 统 ” (如非证券公司开发的股票交易软件)却只字未提，要么予以回避，要么在现实中进行清理和打击。2016年

第三，加强金融法对金融消费者的保护力度，提升金融法的公平价值。在金稳会下面，应设立“竞争与消 费者保护委员会”。尽管新修改的《消费者权益保护法》涉及到了金融服务，但鉴于金融消费者保护的特殊性 和重要性，我国应制定一部《金融消费者保护法》。该法的主要任务是肯定金融消费者的特殊权利，规定金融 服务提供者的特殊义务(甚至规定信义义务)，规定金融消费者与投资者的适合性原则以及金融服务提供者 违反该原则的民事责任。在金融消费者保护领域，适当的父爱主义是必要的。“竞争与消费者保护委员会” 应加强对金融消费者的保护，敢于纠正、禁止从华尔街盲目引进的具有攫取性的所谓“金融创新”。

第四，增强金融监管者、金融机构与金融消费者之间的互动。加强金融监管信息公开，吸引金融消费者 瑓瑢��代 表 和 研 究 金 融 消 费 者 保 护 的 专 家 参 与 决 策 ，进 入 有 关 的 决 策 组 织 ;设 立 金 融 督 察 服 务 (FOS)机 构 ， 引 进 金融消费者的代表为裁决员。金融监管者、金融机构与金融消费者三类主体之间的互动，体现了后现代哲学 的“主体间性”而非“主体性”，摆脱了传统哲学主客对立的二元论，更能增进金融消费者在现代金融体系中的 主体感。