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2008年美国爆发了金融危机, 结束了美国的独立投行时代。由于美国金融市场的全球性, 美国金融危机很快发展为全球的金融危机。全球贸易和经济活动经受了20世纪30年代以来最大的衰退。美国在金融监管改革上首先作出迅速反应。经过一年的激烈争论, 时任总统奥巴马签署了被称为战后最严厉的监管法案——《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》 (以下简称《多德弗兰克法》) , 启动了对金融系统全方面的监管改革。鉴于自身监管体系面对金融危机所暴露出的问题, 英国、欧盟也相继展开了令人瞩目的金融监管改革。在国际层面, 在美国的持续努力下, 巴塞尔银行监管委员会 (即巴塞尔委员会, 以下简称BCBS) 、金融稳定理事会 (以下简称FSB) 等国际金融标准制定组织和G20 (二十国集团) 共同制定了新的国际金融监管标准。十年过去, 在这期间这些监管变革有了怎样的发展, 这些金融监管变革又呈现出哪些特征呢?
一、美国颁布《多德弗兰克法》强化监管
在应对危机时美国政府采用了财政政策和货币政策并用的应急措施。但怎样长期保持美国的金融领先优势、对金融监管体系进行结构性改革已同时列上日程。经过对证券化产品中的监管套利、产品嵌套、衍生品市场缺乏监管、机构大而不倒以及其他监管漏洞的深刻反思, 《多德弗兰克法》于2010年7月21日签署。该法案基本着眼点在于监管缺位、监管套利, 而争论的焦点仍在于政府监管权力和市场纪律的边界, 并预示着之后的持续博弈和反复。面对危机暴露出的各种问题, 法案首要考虑的就是新的监管结构如何弥补这些漏洞, 重点从监管主体、权限以及监管内容这两大方面提出了力度较大的改革方案。核心内容主要包括:
1.预警体制:设立金融稳定监管委员会 (Financial Stability Oversight Council, FSOC) 。委员会的宗旨有三个方面:对威胁美国金融系统稳定的风险提供预警;加强市场纪律;作出快速反应。为实现上述宗旨, 法案作出了细致的制度设计:该委员会包括了联邦层面主要金融监管, 共有9名拥有投票权的委员;委员会拥有收集信息的广泛来源;经三分之二多数票决, 委员会得以确定某个美国的或外国的非银行金融公司是否存在“实质性的财务危机”。如被认定存在, 则委员会可向美联储建议适用更高级别的审慎监管标准。鉴于大多数事务都通过美联储实施, 法案也明确规定了美联储对银行控股公司和非银行金融机构在该领域的管辖权, 并通过如“加利福尼亚饭店”条款等规定来保证管辖权的确定性。
2.设立消费者金融保护局 (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB)
根据《多德弗兰克法》第1011款要求, 美联储在其系统内建立了一个全新的消费者金融保护局。在保护消费者利益方面, CFPB具备培训教育、研究、收集并受理消费者投诉等功能, 可要求金融机构增加产品信息披露, 监管金融机构向消费者提供金融服务时的具体行为, 以消除金融市场的欺诈、滥用等侵犯消费者权益的行为。
CFPB在2012年推出催化剂计划, 旨在促进对消费者友好的金融创新。根据该计划, 如果创新产品可能面临合规的不确定性, CFPB可以出具不行动函以降低对消费者利益的潜在重大影响。2017年9月14日, CFPB对美国P2P网贷平台Upstart出具“不行动函”, 这是其第一次颁发此函件；2014年8月, CFPB就比特币等虚拟货币的风险发出警告, 包括成本不明、汇率波动, 以及易受黑客和垃圾邮件攻击等, 并表示已收到消费者对虚拟货币造成的问题的投诉;经过五年调查研究, CFPB于2017年10月5日出台新规, 限制发薪日贷款 (paydayloans, 中国与之接近的概念是现金贷) 和车贷 (autotitleloans) 债务“陷阱”, 该规定要求出借人放贷前评估借款人是否有能力还款, 并制定了小额借贷上限标准;同月, 为给银行和金融科技企业设立个人信息使用原则以保护网络安全, CFPB公布了美国首份个人消费者数据分享与聚合指导文件。
3.加强银行监管
法案将美国储蓄管理局废除, 进一步明晰了各主要银行监管机构包括美联储、联邦存款保险公司、美国货币监理署以及CFPB的监管权限。
提高系统重要性金融机构的监管要求。对美联储指定的美国银行持股公司、合并资产超过500亿美元的外资银行持股公司和FSOC指定的系统重要性非银金融机构, 由美联储施加严格的监管要求。在资本金、流动性、集中度、负债率上设定具体要求;重要金融机构定期向其递交“生前遗嘱”。
制定沃尔克规则。危机使美国认识到格拉斯-斯蒂格尔法案 (以下简称《法案》) 对隔离商业银行和投资银行的重要作用, 希望能以某种形式重新制定。然而金融市场的混合经营已深度发展多年, 利益之深必将深刻影响着任何会引起重大结构调整的改革。经过艰难博弈, 最终在法案的第619章通过了沃尔克规则, 其核心是禁止接受联邦保险的存款机构、具有美联储贴现窗口渠道的机构及其附属机构从事自营交易业务。沃尔克规则被认为是法案中对美国银行业影响最大的、争议也是最大的部分, 尽管比原有提案的内容已经弱化了很多。
4.加强衍生品、互换和证券化监管
法案第一次增加了衍生品和互换交易的规定。根据法案, 原则上所有衍生品和互换都应该报告并及时向公众披露, 其市场参与者也必须进行注册。在法案第7章, 明确定义了SEC和CFTC各自的监管范围。SEC对“基于证券的互换” (Security-based Swaps, SBS) 具有监管权, CFTC对其他的互换如能源互换负有主要监管权。第七章要求符合条件的互换都需纳入到中央清算。中央对手方制度是此次改革的重点之一, 也直接影响了我国的中央对手清算制度的建立。
2014年10月, 法案第941章公布该细则, 这就是著名的证券化风险留存的最后规则, 该章同时也被补充入《1934证券交易法案》。风险留存规则的核心内容是资产证券化发起机构必须对其发起的资产支持证券留存不低于5%的信用风险, 且对于这个5%的留存不得进行对冲。在规定留存的同时也定义了具有相当空间的豁免条款。资产证券化发起机构必须进行充分信息披露和尽职调查。
此外, 法案还包括了在清算、支付以及清偿活动、投资者保护、评级机构改革、限制管理层薪酬和强化公司治理等许多方面的内容。总体而言, 这部长达848页法案的目标很明确, 即为了防止下一场金融危机的出现。因此法案着力点就放到了提高市场透明度、防止银行过度承担风险、保护金融消费者权益和防止金融欺诈。这部繁冗而严厉的法案是多方博弈后的结果, 这个博弈结果反映了美国危机治理和金融监管思路的重大转变, 是当时各方在危机之后对存在问题、市场发展以及自身利益综合考量之后达成的妥协。这些转变不仅深度影响着其国内金融体系和金融监管的发展, 由于美国在国际金融市场中的核心地位, 也迅速影响着其他国家和国际金融市场监管体系的变革。
二、英国、欧盟和国际金融市场监管变革
(一) 英国、欧盟危机之后的金融改革
英国金融业深受次贷危机重创。曾经评价颇佳的英国金融监管体制也面临了多方批评, 成为两党角力的重点, 结果则是废除原有三方监管体制, 废除FSA, 彻底进行系统化改革。具体而言, 第一, 2013年4月英国新《金融服务法案》正式生效。根据新法案, 英国在金融监管改革中放弃了其传统的“统合监管”模式, 改为采纳“双峰监管”。英格兰银行被赋予全面监管职责, 内设金融政策委员会 (FPC) 负责宏观审慎监管, 附属机构审慎监管局 (PRA) 和金融行为监管局 (FCA) 则共同组成“双峰监管”模式, 分别负责微观审慎监管和金融机构行为。法案赋予了这些部门新的监管方法和手段。第二, 新法案吸取原三方监管框架协调机制缺位的教训, 重在加强不同监管职能部门之间的有效沟通。因此法案对如何协调作了大量细致规定。第三, 加强银行业监管。和美国制定沃尔克规则类似, 英国通过“围栏规则”实施“结构性分离监管”, 将传统商业银行零售业务成立独立子公司, 与自营、做市等投行业务隔离, 防止风险跨部门、跨业务传递。响应巴塞尔协议Ⅲ的要求, 设立风险缓冲资本。同时也采取了如完善问题金融机构处置机制、对系统重要性银行进行干预、完善存款保险制度等措施, 进一步加强银行业监管。第四, 对对冲基金实施监管。英国成立了对冲基金标准管理委员会, 推出《对冲基金管理委员会标准》, 明确了对对冲基金在信息披露、基金资产估值管理、风险管理以及基金经理管理等方面的要求。
欧盟的经济和金融体系相继受到2008年金融危机和2009年欧债危机的冲击, 促使欧盟加快了进一步金融监管改革的进程。2001年《拉姆法鲁西报告》在推动欧盟监管一体化建设上具有重要意义。危机后欧盟金融监管改革的主要内容包括:第一, 监管架构改革。根据《德拉鲁西埃报告》提出的“泛欧金融监管改革方案”, 设立欧洲系统风险委员会, 负责宏观审慎监管;建立欧洲金融监管体系, 由欧洲金融监管局负责微观审慎监管, 具体机构包括欧洲银行业监管局、欧洲证券市场监管局和欧洲保险和养老金监管局。[14]第二, 加强衍生品交易监管: (1) 欧盟于2014年6月公布《金融市场工具指令Ⅱ》 (Mi FIDⅡ) , 对Mi FIDⅠ作出大幅修订, 与同年5月颁布的《金融市场工具规定》 (Mi FIR) 共同形成对衍生品的交易平台和交易活动进行规范的法律框架; (2) 为落实2012年全球金融市场基础设施新准则———《金融市场基础设施原则》, 欧盟《欧洲市场基础设施条例》于2012年8月实施, 规定了标准化场外衍生工具的集中清算要求、不经集中清算的风险缓释措施、向TR报告交易信息的要求、风控制度等内容; (3) 提高金融业资本要求。欧盟框架下执行《巴塞尔协议》银行监管要求的指令是《欧盟金融业资本要求指令》。从2009年起, 欧盟连续做出三次修订, 对银行从事高风险交易活动提出更高资本水平要求。2012年的CADⅣ要求对在合格CCP和不在合格CCP清算的交易分别规定不同的资本需求。 (4) 将对冲基金纳入监管。2010年11月欧洲议会通过《另类投资基金经理指令》, 规定了准入的注册制, 按照更严格标准来审查银行和对冲基金的关系, 推广“管理账户”模式, 同时增强了数据报送和投资管理的透明性要求。第三, 建立以单一监管机制、单一处置机制和存款保险计划为三大支柱的银行业联盟。欧盟市场80%的资金来源于银行市场, 金融危机和欧债危机暴露出应对各成员国不同监管规则时欧盟层面协调的不利, 对统一监管的需求大大加强。欧洲央行被赋予直接监管银行的职能。第四, 对信用评级机构加强监管。《欧盟信用评级机构条例》确立了统一注册的原则, 督促信评机构强化内控。ESMA负责对信评机构的注册、监管、调查和处罚。
(二) 危机后国际金融市场监管改革内容
金融危机发生后, 国际层面的监管改革在FSB和BCBS的主导下迅速推进, 推出了一系列的监管标准和建议。这些成果重点涵盖三个方面:微观审慎监管、宏观审慎监管、完善金融基础设施。微观审慎监管的改革由BCBS主导, 后两个方面都由FSB会同三个重要的国际金融标准制定组织即BCBS、IOSCO以及IAIS (国际保险监管者组织) 共同推进。
BCBS从成立以来发布了众多针对单个银行机构安全的监管标准、核心原则, 涉及商业银行各类风险管理、流动性、合规、公司治理、跨境监管、存款保险、透明度、金融集团以及会计审计原则等各方面内容。巴塞尔协议Ⅰ正式将资本充足率作为商业银行监管的国际标准, 并在巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议Ⅲ中不断将对不同风险的资本衡量予以改进, 目前已经覆盖了银行的信用风险、市场风险、操作风险、对手方信用风险和资产证券化风险的资本计量。在巴塞尔协议Ⅲ的资本框架下, 美国、欧盟、英国都纷纷开展了各自的压力测试, 以检测经济极端下行情况下银行的资本充足状况。针对危机中暴露出来的问题, 巴塞尔协议Ⅲ进一步完善监管指标, 除了对资本充足率指标在质和量上都显著加强, 还重点强调了流动性、杠杆率、大额风险集中度、风险管理以及公司治理等指标。
宏观审慎监管主要包括系统重要性金融机构 (SIFIs) 监管、逆周期监管以及影子银行监管这三个方面, 主要是防范风险的顺周期累积和跨部门、跨市场传染, 以及风险因监管真空导致的传导。 (1) 在对SIFIs的监管问题上, 从2009年11月发布《金融机构系统重要性评估指引》到2017年7月的《处置中机构进入金融市场基础设施持续性之指引》, FSB共发布了20份标准性文件, 包括SIFIs的识别指引、监管有效性的强化建议、减少SIFIs引发的道德风险建议、SIFIs有效处置策略、有效处置核心要素、东道国与母国信息共享指引、处置方案跨境有效性原则、整体损失吸收能力原则、全球系统性重要银行有序处置短时融资指导原则、中央对手方处置方案指引等, 内容覆盖了从SIFIs的识别到为其制定恢复和处置计划的整个过程。巴塞尔协议Ⅲ则专门提高了SIFIs的资本要求。 (2) 鉴于对危机的反思, 国际层面将逆周期监管作为转变监管思路的重要内容。2009年FSB-BCBS联合工作组发布《减少金融体系顺周期性的监管建议》, 建议监管机构在银行资本框架、贷款损失备付金、杠杆和估值这几个领域减少顺周期性的风险累积效应。巴塞尔协议Ⅲ中增加了逆周期资本缓冲的要求。 (3) 影子银行游离在监管体系之外, 如果出现过高杠杆率、过度的期限错配和流动性错配, 同样会给金融市场带来系统性风险。FSB在2011年颁布加强影子银行监管的建议, 之后通过对证券贷款和回购、非中央清算证券融资折价、全球证券融资数据收集、资产管理业务结构脆弱性矫正、非现金担保再使用等具体领域发布标准和建议, 不断进行细化和完善。
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