自2009年河北“信用社事件”到2012年广东“华鼎案”, 再到2015年云南“昆明泛亚有色金属交易所事件”的发生, 一系列地方金融风险事件的发生, 无一不表明目前我国已采取的地方金融监管分权配置举措, 存在职能交叉与真空并存、政出多门、权责不清以及权责不对等等诸多问题。在实践中, 集中表现为地方政府金融办、银监会、证监会、工商局、公安局等与地方金融监管相关主体在监管执法中的相互扯皮与推诿。究其根本, 地方金融监管权“行使”实践中难题不断产生, 不单单源于地方金融发展的实践性创新, 更大程度上也是源于地方金融监管权“授予”方案或举措的非理性与不科学。显见, 中央与地方不同金融监管部门在地方金融监管实践中的监管漏洞、执法冲突以及职能重叠等问题的解决与协同, 尚须从权力“授予-行使”框架下分层展开, 即不应仅仅局限于地方金融监管权“行使”中的协同, 也应该从地方金融监管分权的“授予”层面着手。

之所以在权力“授予-行使”框架下展开对地方金融监管协同问题的研究, 其核心缘由有三。

动因之一, 既有的地方金融监管分权方案缺乏系统而完整的思路指引, 是行政分权而非法律分权、碎片化分权而非系统性分权, 同时存在法治化与协同性缺失的双重问题;此局深化了中央与地方、地方与地方以及地方各个金融监管部门之间, 在地方金融监管权“行使”中错位、越位、缺位等问题。

面对目前我国针对正规金融机构所建立的垄断性金融监管体制已难以对地方金融的扩张形成有效性监管之间的矛盾, 中央已经主动采用授权或委托等方式将地方金融组织或业态的监管职能和风险处置责任下放给地方政府 (刘志伟, 2016) ;同时地方政府亦积极将中央赋予其行使的地方金融监管权分别授予不同的政府职能部门或直属机构等, 并“基本形成了以省级政府为领导, 省级金融办为主, 省级商务部门、经信部门、发改委等地方政府相关部门为辅, 各级金融办, 商务、经信、发改部门参与的组织架构” (张健华, 2013) 。然而, 中央政府或中央金融监管部门通过“国发”、部门规章或其它方式将部分地方金融监管权让渡给地方政府及其指定的金融监管部门, 此举实然有违与权力授予或转授相关的限制性法律规定, 因而必然会导致地方金融监管权“授予”规范间的冲突与不协调。值得注意的是, 在地方金融监管权“行使”的实践中, “地方政府金融管理部门多从地方利益出发, 倾向于选择性地配合中央金融政策, 导致金融监管和宏观调控在基层执行受阻” (周学东, 2015) 。再者, 由于“金融机构垂直管理与地方政府救助之间存在很大的矛盾, 地方政府在金融监管上‘话语权’很少, 导致‘看得见, 管不着;管得着, 看不见’的现象” (上海证券两会报道组, 2015) 时有发生。2015年9月云南昆明发生的“泛亚金融交易所事件”, 即表明了目前我国已采取的地方金融监管分权配置举措存在权责不清、政出多门、职权交叉、权责不对等等问题, 并且导致地方“金融办”、银监会、证监会、工商局、公安局等与地方金融监管相关的主体在监管执法实践中的相互扯皮与推诿。

动因之二, 源于目前我国有关地方金融监管协同问题之研究存在诸多缺失与不足, 尤其是未结合金融监管事项在不同金融监管部门之间的具体分配, 对地方金融监管协同的功能类型与具体内容进行深入研究。选取中国知网 (CNKI) 期刊数据库收录的文献为样本, 以“民间 (地方) 金融监管协调 (协同) ”进行“篇名”检索, 仅有论文7篇。上述文献研究的具体内容而言, 李有星文章主要从民间金融监管协调机制产生背景、原因、定位、范畴以及温州的具体制度角度展开研究;吕臣、林汉川、王玉燕文章主要对民间金融监管协调机制的必要性与温州金融监管实践予以分析;贺英文章主要对金融检查介入民间金融监管的原则、需要处理的关系以及介入路径的构建进行研究;肖伟明文章、吴维海文章、李文龙文章和赵洋、刘波、李林森文章主要从宏观层面就中央与地方政府之间的金融监管协调进行了笼统地分析。

上述有关地方或民间金融监管协调或协同的研究, 为未来本问题研究的深化与发展奠定了坚实的基础, 但仍处于研究的初级阶段, 缺乏更为具体深入的研究。尤为令人遗憾的是, 既有研究均没有结合中央与地方、政府与市场 (社会) 监管事权划分的具体内容, 对金融监管协同的类型进行系统性地分析, 其中, 所涉监管事项究竟是中央专属事项, 还是分权视野下的共管或多部门分管事项, 这直接决定了地方金融监管协同方式与程序的差异性, 继而会影响到地方金融监管效率的保证与提升。二是既有有关地方金融监管协同问题的研究, 更多是对监管执法中的权限冲突进行分析, 没有将与地方金融监管事项相关的政策、规范性文件等之间的冲突纳入考虑的范围之内, 假如尚未在立法层面或权力授予时处理好与地方金融监管权相关的法律规范之间的矛盾冲突, 再科学合理地地方金融监管协同机制也只是“隔靴搔痒”, 并且只会导致地方金融监管执法实践中的冲突源源不断地发生。

动因之三, 在理论上讲, 权力的“行使”必须以法定“授予”为前提, 并且不同金融监管部门间权力配置的科学合理与否直接决定着金融监管权“行使”效果的好坏。因此, 地方金融监管协同机制不应仅仅局限于监管权“行使”中的协同, 更应该从地方金融监管分权的“授予”着手。

地方金融监管的分权性设计是在职权法定和职权分工的行政管理原则下展开的, 法律、法规和规章等规定地方金融监管这一行政事务由这一部门管辖, 而那一行政事务由那一部门管辖。然而, 地方金融往往可从不同侧面被理解并且各种理解相互交织, 具有一定的复杂性与关联性, 此举必然会加大地方金融监管分权设计的难度, 并且客观上制度设计者亦没有能力做到将地方金融监管权的分置与客观存在的地方金融完全一一对应。进一步讲, 尽管“如果政府部门之间的权责分工合理, 也就不会存在‘碎片化’的政府部门间运行机制, ……合理的权责分工不仅不是作为协作反义的分工, 而是一种另一境界的合作” (张翔, [4]) 。但再科学合理的地方金融监管分权设计都无法真实完全反映地方金融的真实, 并且地方金融始终处于发展变化之中, 随时随地都会产生变种与新兴业态的, 地方金融必然会对现行的地方金融监管安排提出挑战, 因此, 在地方金融监管权的“行使”中, 各地方金融监管部门如何相互配合, 形成合力而不是摩擦, 需要一套完备的金融监管协同程序。

“分工与协作这对矛盾从一开始就扎根于政府部门间的关系中, 成为政府间关系的两个维度” (张翔, [4]) , 地方金融监管协同亦无法与被分散于各个金融监管部门的地方金融监管权的分置相脱离, 其既内涵于地方金融监管分权之中, 又是对地方金融监管分权不足的补充。因此, 地方金融监管协同机制的研究不应仅仅局限于监管权“行使”中的协同, 更应该从地方金融监管分权的“授予”着手。

地方金融监管事权的授权规则的合法性与合理性问题, 即授权规则与上位法、并行位阶法律之间的协同问题。既然国家已将地方金融监管权力进行下放至省级人民政府地方金融监督管理机构, 首先需要涉及的便是地方金融监管权力的授予, 既可以是法定授权, 亦可以是临时性授权。但无论是法定授权, 抑或是临时性授权, 都需要通过法定方式或程序予以实施。其中, 授权 (法定或临时性) 规则的内容或程序的设定, 需要其处理好自身与上位法或并行位阶规则之间的冲突与协调问题。在地方金融监管领域, 监管事项权力授予的协同性缺失, 既包括中央与地方、地方与地方以及地方不同金融监管部门之间总体性监管事项划分中权力授予的协同性缺失, 存在权责不对等、权力界限模糊、授权规范在横向与纵向及其之间存在冲突等等;同时还涵盖与监管事项具体内容相关权力授予的协同性缺失, 譬如, 行政许可权、行政处罚权、行政强制权等等。

事实上, 在地方金融监管权授予中的协同经常处于被忽略的境地, 尤其是在既有监管体制不变但又不得不对创新型的地方金融给予监管上回应的背景之下。现以地方金融市场准入中的行政许可权为例, 对上述观点予以证实。中国人民银行和银监会通过《关于小额贷款公司试点的指导意见》设置了一项小额贷款公司市场准入的行政许可权, 并规定由省级政府地方金融监督管理机构负责权力的行使, 但是此举已违背《行政许可法》关于行政许可设置的规定。之所以如此, 原因在于尽管法律、行政法规、国务院行政决定、地方性法规以及省、自治区、直辖市人民政府规章均可设定行政许可, 但《行政许可法》第15、16条规定, 在缺乏法律、行政法规以及国务院行政决定的情况下, 中国人民银行和银监会通过部门规章的方式进行行政许可设定缺乏立法依据。同时, 《关于小额贷款公司试点的指导意见》中有关取消小额贷款公司资格行政处罚的规定莫不是如此 (苏跃龙, 2009) 。

地方金融监管事权的行使, 即在地方金融监管事权行使中上下级共管与同级分管部门之间的协助、协调和协作问题。省、自治区、直辖市政府“金管局”作为地方性金融监管机构, 作为地方金融监管的核心主体, 需要处理好与正规金融监管机构“一行三会”、地方政府同级相关职能部门, 以及同级地方政府“金管局”, 就地方金融监管事项存在的职能交叉、重叠或冲突等问题。譬如, 按照《温州市人民政府办公室关于建立健全温州市地方金融监管协调机制的通知》规定, 温州市“金管局”总的工作职责是负责协调温州人民政府各个职能相关部门、协调所辖各县 (市、区) 人民政府地方金融监管事项以及协调驻温州国家金融监督管理派出机构建立地方金融监督管理和风险监测、应急处置机制, 并协同其按照工作机制开展工作。

在地方金融监管事权的行使过程中, 各级地方政府“金管局”需要在四个层面处理好地方金融监管的协同问题:一是省级“金管局”及其分支机构与驻本辖区国家金融监督管理派出机构的协调, 尤其是在正规金融与地方金融交叉业务领域, 如非标准资产债权业务等。二是省级“金管局”及其分支机构与本级人民政府同级相关部门之间的关系, 其中, 包括与相关地方金融监管部门和非地方金融监管相关部门之间的协同。三是地方各级“金管局”须对本辖区各县 (市、区) 内“金管局”分支机构之间的监管问题进行协调, 这主要涉及跨区域地方金融交叉监管的问题, 须明确究竟是采用属人管理还是属地管理原则。四是省级“金管局”及其分支机构与民办非企业性质单位、地方金融行业自治组织以及其它自律性监管机构之间的关系。明确省级“金管局”及其分支机构与各地方金融自律监管机构, 尤其是与新兴的民间借贷登记中心之间的关系, 究竟是领导关系还是指导关系, 明确划分国家权力与市场或社会权力的边界, 形成国家法与民间法在地方金融监管中的良性互动。