地方金融监管协同问题的产生基本上是建立在中央与地方金融监管权分置、政府与社会或市场监管互动的基础之上。基于对不同性质金融各自“重要程度”、“影响范围”等因素的考量。国家通过法律、法规、政策等分别将不同类型的金融“监管事项”分别赋予“一行三会”等中央金融监管机构、省级人民政府指定的金融监督管理机构。因此, 在地方金融监管权“行使”过程中, 各监管或参与主体应结合不同类型的金融“监管事项”作出如下协同:地方金融监管协助、地方金融监管协调和地方金融监管协作。当然, 也应该注意到“多元共治”理念下, 地方金融监管协作在平衡国家权力与社会权力、国家法与民间法在地方金融监管协同中的作用。

“行政协助是指行政主体在履行自身职责过程中遇到自身无法克服的障碍, 向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求, 被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度” (王麟, 2005) 。因此, 地方金融监管协助指的是, 对于正规金融机构的监管属于“一行三会”的专属监管事项, 各级地方政府不得干涉国家金融机构在本辖区分支机构的业务活动。但中央金融监管机构为了有效完成其在各级地方政府所辖范围内的金融监管行为而请求地方政府应予以协助、配合监管的行为。既然地方金融监管权已经配置给省级人民政府指定的地方金融监督管理机构及其垂直管理的分支机构, 传统正规金融机构的监管权已配置给“一行三会”等中央金融监管部门, 为何仍要提及中央与地方以及地方不同金融监督管理机构相互之间的金融监管协助呢?因为随着地方金融的扩张性发展, 银行信贷资金通过各种渠道变相流入地方金融市场、地方金融市场的资金通过多元化的民间配资方式进入资本市场, 诸如此类。以银行信贷资金流入地方金融市场为例, 获得信贷支持的大型企业投资地方或民间借贷, 财务公司等地方金融机构利用银行资金成为民间贷款者, 地方或民间金融市场的放贷者勾结银行员工低成本获得资金转贷等等 (李福有、孙晨辉, 2013) 。银监会主席尚福林也曾有言, “将严禁银行从业人员充当资金中介或直接参与民间借贷, 严防信贷资金通过各种途径流入民间借贷市场” (欧阳杰, 2012) 。银监会在银行资金流入地方金融市场的监管执法实践中, 需要地方金融或民间金融所在地地方金融监督管理机构予以协助、配合。同时, 《银行业监督管理法》第13条亦对此予以明确。与之相类似, 对于专属于地方政府的金融监管事项, 在监管执法必然也会遇到需要中央金融监管部门予以协助行为。

对于中央与地方共管 (如各省信用协同社) 、多部门分管或存在职能交叉、重叠或真空的地方金融监管事项, 地方金融监管各平级政府监管主体可通过讨论、协商、调整等方式实现监管权力的运用、监管政策的决定和执行中所作的配合和相互关系的调节 (施雪华, 1997) 。当然, 地方金融监管协调的启动需要专门的金融监管协调机构或金融监管协调牵头机构依法定职权主动或被动的发起。在地方金融监管协调中, 监管协调牵头主体的确定关乎地方金融监管协调效果的好坏, 那么究竟应由地方金融监督协调机构, 还是由中国人民银行的分支机构负责牵头建立地方金融监管协调机制?依据《中国人民银行法》第9条规定, 国务院“批复中国人民银行提交的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》, 同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度” (陈莹莹, 2013) 。因此, 中国人民银行成为法定的金融监管协调的牵头主体。值得注意的是, 此处所涉及正规金融监管的监管主体的中国人民银行、银监会、保监会以及外汇局四方主体之间的就正规金融监管问题所作出的协调, 而不是针对地方金融监管协调问题而言的。在国家层面由国务院建立金融监督管理协调机制, “相应地, 地方政府同样有建立地方金融监督管理协调机制的职责” (人民银行营业管理部课题组, 2008) , 所以地方政府应设立本级政府地方金融监管协调机构, 负责牵头地方金融监管协调。其中, 协调的对象, 包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会以及地方金融监管局在本辖区的派驻机构, 还包括本级人民政府相关部门, 如经信委、商务局等等。另外, 对于跨区域的地方金融监管协调而言, 可由共同上级人民政府的地方金融监管协调机构作为牵头主体, 如若问题提升至国家层面, 则应由负责中央金融监管协调机构或中国人民银行总行牵头。

除上述地方金融监管协同模式外, 亦应注意协作在地方金融监管协同中的作用。“协作即参与各方看到问题的不同层面, 能够建设性地利用他们的差异并寻求解决方法, 这种方法和视角往往超越他们自己对于什么可能和可行的有限视角” (刘亚平, 2010) 。从金融交易与金融监管的关联性角度入手, 可发现“早期金融监管的本质只是在于金融交易履约的保障, 是金融交易履约的一种需求, 而现代金融监管则体现为公共利益维护、金融安全的保障等” (杨松、郭金良, [7]) , 并主要体现为国家化的金融监管。对于金融交易而言, 其“履约机制并不一定就外化出来由国家来承担, 可以内化于契约之中, 也可以由类似行会的第三者来承担” (王兆刚, 2004) 。同时, 金融监管亦无出其右, 现代金融监管“是一种以公共利益为目标的社会协同过程———国家在这一过程中起到关键作用, 但不一定是支配性的作用” (孔繁彬, 2012) 。是故, 对于地方金融监管而言, 即应充分发挥市场或社会权力在地方金融监管中所特有的功效, 同时注重政府在金融监管中的意义, 实现政府、市场、社会三方主体在地方金融监管中的协同, 形成一种“多中心-协同”地方金融治理机制。将参与地方金融监管的所有组织和社会成员纳入到网络化的结构中来, 不同的政府层级和社会组织在不同的层次上相互关联, 使每一个组成部分都成为地方金融监管网络的关键部分, 都与其他部分有着多重联系。同时, 明晰“民间法”在地方金融监管中地位的凸显, “尊重商事习惯, 秉承‘实践先行’的理念, 通过总结、提炼适时吸收商事习惯进入制定法, 并且根据客观经济社会环境的变化不断调整更新相关具体制度” (赵万一、赵吟, 2012) , 形成“民间法”向“国家法”的转化, 以及彼此在地方金融监管中的协作共生。

中央与地方不同金融监管部门在地方金融监管实践中的监管漏洞、执法冲突以及职能重叠等问题的解决与协同, 尚须从权力“授予-行使”框架下分层展开, 不应仅仅局限于地方金融监管权“行使”中的协同, 而且也应该从地方金融监管分权的“授予”层面着手, 具体就是实现地方金融监管权的合理授予以提升协同性。与地方金融监管权行使中的跨部门协同机制建立。

地方金融监管权的有效“行使”以权力的合法合理“授予”为前提, 无论是地方金融监管权的“授予”, 抑或是地方金融监管权的“行使”, 地方金融监管协同机制能否科学合理安排, 这都事关地方金融监管有效性的升与降或有与无。因此, 有必要在地方金融监管分权“授予-行使”的框架下, 明晰地方金融监管权有效“行使-协同”的权力“授予”安排。进一步讲, 地方金融监管权的授予必须做到合理性与合法性并存, 具体而言:第一, 地方金融监管有效性的提升须以对金融监管权的科学合理授予为根基, 而监管权力的顶层化设计不仅需要在中央与地方政府间进行纵向分权, 更需要合理划分政府与社会或市场的边界。尤为值得注意的是, 中央向地方政府分权已成为必然, 关键是权力下放后地方政府金融监管体制的选择, 这直接决定着地方金融监管分权的协同性与有效性, 究竟是采用既有“一行三会”式的中央垂直管理, 还是选择地方政府的属地管理模式, 抑或省以下垂直管理模式, 是不得不予以认真考量的问题。对于政府与社会或市场边界的划分而言, 应做到政府向市场还权, 充分发挥社会权力在地方金融监管中的功用, 并处理好国家法与民间法在地方金融监管之中的互动, 而非单纯在中央与地方政府以及各级地方政府之间有效分权。第二, 地方金融监管分权的“先行先试”需要从实用主义行政分权向制度主义的法律分权转变。在地方金融监管分权的“先行先试”中, 全国人民代表大会及其常委会可通过对关涉地方金融立法权配置的部门规章、地方性法规进行法律豁免, 可采用批准或备案的方式。其中, 对涉及地方金融执法权配置部门规章之法律豁免, 主要是对特定地方金融机构分权监管是“试错”, 如对小额贷款公司、融资担保公司的执法权配置;对地方性法规的豁免则主要体现为区域性金融执法权配置的法律豁免, 如温州金融综合改革试验区等。最终对于地方金融立法而言, 须坚持做到“国家层面统一立法, 实行原则监管;地方层面制定细则, 实行规则监管”, 即地方金融的立法权主要集中在中央层面, 而执法权则应主要配置给地方政府及其指定的金融监督管理机构享有。

在地方金融监管分权“授予-行使”的框架下, 明晰地方金融监管权有效“行使-协同”的权力“授予”安排, 并结合金融监管事项在不同金融监管部门间的分配, 对地方金融监管权“行使”中协同三种基本类型———监管协助、监管协调、监管协作———予以厘清。以“重要程度”、“影响范围”等标准将地方金融监管权细分为专属事项、共管事项, 并分配至不同的金融监管部门之中, 除此之外, 还要对随着地方金融的创新发展衍生出处于监管空白地带的事项等等, 在监管权的行使中进行协同性的配置与执行。在地方金融监管权“行使”中, 专属事项的监管有时需要非法定监管主体的协助, 共管事项与监管的模糊地带需要相关金融监管部门的相互协调, 同时任何类型的金融监管事项的执行或许还需要社会或市场主体的协作。无论是协助、协作还是协调, 它们均有各自相异协同方式与程序机制。地方金融监管权行使的跨部门协调机制的有效运行, 还依托于协作机制的法治化安排, 在法律层面明确监管协助、监管协调、监管协作三种类型的监管协同所应遵循的程序。就监管协助而言, 法定的监管主体应按照法定的程序向非法定的监管部门提出协助请求, 非法定的监管主体在法定期限内作出给予或不给予协助的通知或安排, 并对答复作出解释。就监管协调而言, 地方金融监管协调的启动需要专门的金融监管协调机构或金融监管协调牵头机构依法定职权主动或被动地发起;监管协作体现出现代金融监管“是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和, 它使得相互冲突的或不相同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意或一位符合其利益的非正式制度安排” (俞可平, 2003) 。另外, 在地方金融监管协同法定化的基础上, 为保证地方金融监管协同的有效实现, 也必须明确地方金融监管协同是各地方金融监管主体或相关主体协同义务的法定性, 并辅之以相应的行政法律责任。